水利工程論文-防洪減災(zāi)政策由控制洪水轉(zhuǎn)向洪水管理.doc

水利工程論文-防洪減災(zāi)政策由控制洪水轉(zhuǎn)向洪水管理摘要：19世紀(jì)50年代至20世紀(jì)50年代的100年間，中國主要江河都發(fā)生過歷史最大或接近歷史最大洪水，成為洪水災(zāi)害最嚴(yán)重的時(shí)期。這一時(shí)期黃河和長江因洪水而引起的演變，改變了中國的防洪形勢(shì)關(guān)鍵詞：防洪減災(zāi)政策控制洪水洪水管理一、防洪法規(guī)體系的建立二、中國洪水災(zāi)害特征三、中國洪水管理政策展望一、防洪法規(guī)體系的建立19世紀(jì)50年代至20世紀(jì)50年代的100年間，中國主要江河都發(fā)生過歷史最大或接近歷史最大洪水，成為洪水災(zāi)害最嚴(yán)重的時(shí)期。這一時(shí)期黃河和長江因洪水而引起的演變，改變了中國的防洪形勢(shì)：1855年黃河銅瓦廂改道，奪大清河入海，自此，淮河下游擺脫黃河襲擾，恢復(fù)獨(dú)立水系；海河也因運(yùn)道中斷，減少了大運(yùn)河對(duì)海河水系出路的束縛和限制；黃河本身由于銅瓦廂以下河行低谷，上游發(fā)生劇烈溯源沖刷，河道行洪水位大幅度下降，黃淮海平原防洪形勢(shì)隨之巨變。與此同時(shí)，長江自19世紀(jì)50年代起連續(xù)發(fā)生大洪水，先后沖開藕池口、松滋口，荊江河段，形成松滋、太平、藕池和調(diào)弦四口分流入洞庭的局面，長江中游的江湖關(guān)系以及荊江河段都發(fā)生了根本性變化。在江河治理中斷，防洪設(shè)施破殘不堪的情況下，洪水災(zāi)害造成了巨大損失，成為社會(huì)動(dòng)蕩和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。到20世紀(jì)40年代末，中國江河洪水大多處于無控制或控制程度很低的狀態(tài)，水系紊亂，河道排洪能力與流域產(chǎn)流量不適應(yīng)，江河湖泊多不能抵御小洪水。全國共有堤防4.2萬km，標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量差；除第二松花江和遼河支流有個(gè)別防洪水庫外，各河均無洪水調(diào)節(jié)控制水庫，遇較大洪水，多造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失。鑒于這種形勢(shì)，自20世紀(jì)50年代開始，中國防洪政策目標(biāo)側(cè)重于建設(shè)防洪工程，控制洪水，各大江河普遍編制了以防洪為重點(diǎn)的流域綜合規(guī)劃，基本方針是上蓄、下排，兩岸分滯。到20世紀(jì)80年代末，各大流域基本上建成了堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪道（主要在海河和淮河流域）相互配合的防洪體系。中國現(xiàn)代防洪法規(guī)體系的建立始于1988年7月1日頒布施行的水法，此后又制定了一系列與防洪有關(guān)的法規(guī)（見圖1）。中華人民共和國水法于1988年7月1日起施行。授權(quán)水利部為水行政主管部門。它的頒布標(biāo)志著我國水資源和洪水管理進(jìn)入法制化階段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，人類不斷地侵占洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，防洪日趨重要。在我國水法中充分反映了這一趨勢(shì)。水法中有關(guān)防洪的條款共有18條，就防洪規(guī)劃、河道防洪管理、河湖防洪功能維持、防洪工程設(shè)施維護(hù)、防汛抗洪、制定防洪預(yù)案、洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的土地利用開發(fā)、洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和恢復(fù)補(bǔ)償?shù)确矫孀髁嗽瓌t規(guī)定，為洪水管理提供了法律保障。水法中的有關(guān)規(guī)定比較原則，雖然為實(shí)施水法水利部建立了專門的水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但因缺乏具體的實(shí)施條例、辦法和制度，水法執(zhí)行的難度較大。中華人民共和國防洪法于1998年1月1日起施行，是我國法制體系中災(zāi)害防治方面的第一部法律。針對(duì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中缺乏水患意識(shí)，洪水災(zāi)害損失不斷上升；河道內(nèi)建設(shè)缺乏管理，鐵路、公路、油田以及許多穿河、臨河建筑物嚴(yán)重影響行洪；缺乏規(guī)劃或不按規(guī)劃辦事，蓄滯洪區(qū)安全運(yùn)用難以實(shí)施；投入不足，江河治理嚴(yán)重滯后；事權(quán)劃分不甚清晰，難以做到有序管理等方面的問題，需要制定一部專事調(diào)整防洪事業(yè)與防洪工作的防洪法，以推動(dòng)依法治水的進(jìn)程。防洪法的章目包括總則、防洪規(guī)劃、江河治理與防護(hù)、防洪區(qū)與防洪工程設(shè)施的管理、防汛抗洪與災(zāi)后救助、保障措施、法律責(zé)任和附則共八章。防洪法就防洪工作的原則，規(guī)定“防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，預(yù)防為主，綜合治理，局部利益服從全局利益的原則”（第二條）?！胺篮楣こ淘O(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”（第三條）?！伴_發(fā)利用和保護(hù)水資源，應(yīng)當(dāng)服從防洪的總體安排，實(shí)行興利與除害相結(jié)合的原則”（第四條）?！叭魏螁挝缓蛡€(gè)人都有保護(hù)防洪工程設(shè)施和依法參加防汛抗洪的義務(wù)”（第六條）。為實(shí)施法制管理，在防洪法中設(shè)定了規(guī)劃保留區(qū)制度，規(guī)劃同意書制度，占用河道審批管理制度，洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告制度，防洪投入由政府和受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的制度，蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)與補(bǔ)償、救助制度，劃定河道管理保護(hù)范圍和防洪工程設(shè)施管理保護(hù)范圍和防汛抗洪的政府行政首長負(fù)責(zé)制和部門分工負(fù)責(zé)制等8項(xiàng)管理制度。中華人民共和國河道管理?xiàng)l例，由1988年6月10日中華人民共和國國務(wù)院第3號(hào)令發(fā)布施行。條例規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門為全國河道的主管機(jī)關(guān)。條例就河道的整治與建設(shè)、河道保護(hù)、河道清障、河道管理經(jīng)費(fèi)、違規(guī)懲罰等方面作了具體的規(guī)定。水土保持工作條例于1982年6月30日由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施。條例就水土流失的預(yù)防、水土流失的治理、水土保持的教育與科學(xué)研究、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等方面作了具體的規(guī)定。關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要，由水利部制定，國務(wù)院于1988年10月27日通知執(zhí)行。綱要要求全國蓄滯洪區(qū)制定防御特大洪水預(yù)案，運(yùn)用順序，繪制蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，建立完善的通訊與預(yù)報(bào)、警報(bào)系統(tǒng)，控制人口增長，采取多種形式的避洪遷安措施，試行防洪基金和防洪保險(xiǎn)制度，實(shí)施合理的蓄滯洪區(qū)規(guī)劃和管理，開展有關(guān)洪水風(fēng)險(xiǎn)、避洪遷安、政策法規(guī)教育與宣傳等。水庫大壩安全管理?xiàng)l例于1991年3月22日由國務(wù)院第77號(hào)令發(fā)布實(shí)施。條例的適用范圍為壩高15m以上或庫容1000000m3以上的水庫大壩，或?qū)χ匾擎?zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦區(qū)安全有潛在威脅的壩高15m以下、10m以上或者庫容1000000m3以下、100000m3以上的水庫大壩。條例就大壩建設(shè)、汛時(shí)和平時(shí)管理、病險(xiǎn)壩處理、違反條例的處罰等作了原則的規(guī)定。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法由2000年5月23日國務(wù)院第28次常務(wù)會(huì)議通過，經(jīng)第286號(hào)國務(wù)院令于2000年5月27日施行。為保障蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用，辦法就補(bǔ)償對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序作了具體規(guī)定，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，對(duì)于區(qū)內(nèi)農(nóng)作物按產(chǎn)值的40%70補(bǔ)償，住房、家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、役畜和家庭主要耐用消費(fèi)品按水毀損失的50%70%給予補(bǔ)償。中共中央國務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見（中法198815號(hào)文）提出了“封山植樹，退田還湖；平垸行洪，退田還湖；以工代賑，移民建鎮(zhèn)；加固干堤，疏浚河湖”的32字方針，標(biāo)志著我國防洪減災(zāi)事業(yè)開始由單純的河湖治理向全面洪水管理轉(zhuǎn)折。中國防洪減災(zāi)的行政主管部門是水利部，負(fù)責(zé)防洪規(guī)劃、國家級(jí)防洪工程建設(shè)和管理、河道治理等業(yè)務(wù)。在汛期，由國家防汛抗旱總指揮部領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國的防汛抗洪工作。中國各大流域分別于20世紀(jì)50年代和80年代制定了兩次較為系統(tǒng)的防洪規(guī)劃，目前正在制定第三次防洪規(guī)劃。二中國洪水災(zāi)害特征（一）洪水災(zāi)害的社會(huì)影響衡量洪水災(zāi)害社會(huì)影響的主要指標(biāo)包括死亡、流離失所和失業(yè)等。影響洪水傷亡的主要因素有（1）居住條件；（2）洪水預(yù)警報(bào)及預(yù)警報(bào)的提前量；（3）避洪轉(zhuǎn)移系統(tǒng)；（4）緊急救援措施；（5）衛(wèi)生防疫措施；（6）災(zāi)后社會(huì)救濟(jì)與援助；（7）災(zāi)區(qū)居民經(jīng)濟(jì)實(shí)力；（8）洪水風(fēng)險(xiǎn)信息及防洪知識(shí)普及程度等。居住條件的改善可明顯減少直接的因洪水傷亡人數(shù)和流離失所人數(shù)。近年來，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居住條件首先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到較大的改善，土房和木結(jié)構(gòu)住房迅速被磚混結(jié)構(gòu)住房所取代，樓房得到普及；即使在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，目前樓房的普及率也已達(dá)到40%左右，預(yù)計(jì)今后十年內(nèi)這一比例將上升到80-90%。遭遇洪水侵襲后，樓房可基本保證不倒塌，成為洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民的安全避難所。洪水預(yù)警報(bào)和避洪轉(zhuǎn)移系統(tǒng)的建立可為洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民提供更充分的采取避洪措施的時(shí)間和安全避洪的途徑，從而有效地減少直接因洪水傷亡人數(shù)。目前，洪水災(zāi)害發(fā)生后的快速救援手段已趨于完善，在近期歷次洪水中發(fā)揮了救護(hù)瀕危人員的重要作用，減少了因洪水傷亡人數(shù)。歷史上，由于洪水后疫病流行、饑謹(jǐn)?shù)仍蛟斐傻乃劳鋈藬?shù)往往比直接溺斃的人數(shù)更多，動(dòng)輒數(shù)以萬計(jì)、十萬計(jì)。近年來由于衛(wèi)生防疫體系、醫(yī)療急救方法、災(zāi)后社會(huì)救濟(jì)與援助體系的完善以及災(zāi)民自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，因?yàn)?zāi)后疫病、饑餓等造成的罹病或死亡人數(shù)已大幅度減少。洪水風(fēng)險(xiǎn)信息及防洪知識(shí)的普及程度與因洪水死亡人數(shù)的多少有直接相關(guān)。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民若預(yù)先對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)特性信息（洪水到達(dá)時(shí)間、淹沒水深、淹沒歷時(shí)等）有所了解，則有可能在住宅建設(shè)、簡易自救設(shè)備等方面作出相應(yīng)的安排，以應(yīng)付可能的緊急情況。普及洪水風(fēng)險(xiǎn)信息有多種方法，公開發(fā)行洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)設(shè)置洪水特性標(biāo)志被證明是行之有效的，中國在這些方面的工作尚在起步階段。從國內(nèi)情況看，因洪水傷亡人數(shù)呈不斷減少的趨勢(shì)。如長江1931年洪水死亡人數(shù)達(dá)14余萬人，1954年洪水死亡人數(shù)為3萬余人，1998年洪水死亡人數(shù)則減少到2000人左右，可以預(yù)見隨著防洪安全保障體系的完善，今后因洪水傷亡人數(shù)還將進(jìn)一步減少。（二）洪水災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的構(gòu)成中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重較大，糧食生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中有舉足輕重的作用，洪水災(zāi)害損失的主要部分為農(nóng)作物損失，因此在進(jìn)行洪水災(zāi)害統(tǒng)計(jì)時(shí)，農(nóng)田淹沒面積、收成的減少成為最重要的指標(biāo)。近幾十年來，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占的比重迅速減少，目前僅為10-20%，洪水災(zāi)害損失的主要部分已由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、工商企業(yè)、交通、通訊等方面。另外，由于建筑物的抗洪防水性能不斷提高，建筑物內(nèi)部財(cái)產(chǎn)增殖，原來在洪水災(zāi)害損失中占主導(dǎo)部分的建筑物損失的比重也在不斷減少，而內(nèi)部財(cái)產(chǎn)損失比例呈增長趨勢(shì)。（三）間接損失的比例增加歷史上，由于各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在時(shí)空上相對(duì)獨(dú)立，洪水的損失和影響多集中在淹沒區(qū)內(nèi)。隨著社會(huì)各單元相互依賴程度的增加，現(xiàn)代社會(huì)已成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化體系，洪水災(zāi)害無論對(duì)這一網(wǎng)絡(luò)的任一部分構(gòu)成沖擊或損壞，都將不同程度地影響和波及到網(wǎng)絡(luò)的其他部分，造成越來越多的間接損失，有時(shí)這種間接損失甚至?xí)^由洪水造成的直接實(shí)物損失。（四）防洪工程的損失增加由于洪水災(zāi)害頻繁，為防御洪水，經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)，中國已構(gòu)筑起了世界上最為龐大的防洪工程體系：水庫85000余座，堤防26萬km，以及大量的水閘、泵站等。每當(dāng)發(fā)生較大的洪水，都將毀壞大量的防洪工程，造成較大的工程損失。據(jù)近來統(tǒng)計(jì)，洪水造成的水利工程損失的比例有時(shí)可占總損失的10%以上。（五）工程失事的附加損失防洪工程如水庫、堤防等在防御洪水的同時(shí)也使洪水能量得以聚集，一旦失事，洪水的破壞力更大，尤其是在人口資產(chǎn)密集地區(qū)，有可能造成毀滅性的災(zāi)害，使