政治其它相關(guān)論文-SARS危機(jī)與政府治理機(jī)制創(chuàng)新.doc

政治其它相關(guān)論文-SARS危機(jī)與政府治理機(jī)制創(chuàng)新SARS危機(jī)是一場發(fā)生在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)性危機(jī)。但對(duì)這次危機(jī)的反思將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越公共衛(wèi)生領(lǐng)域，甚至超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。透過SARS危機(jī)，使社會(huì)各方面對(duì)舊體制的陋弊及加快推進(jìn)相關(guān)體制改革進(jìn)程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步深化改革提供了良好的輿論氛圍和群眾基礎(chǔ)。汲取教訓(xùn)，亡羊補(bǔ)牢，需要結(jié)合我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景，盡快完善公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，并由此促進(jìn)政府建立更廣泛的“防患于未然”的危機(jī)管理機(jī)制。同時(shí)，要促進(jìn)政府治理機(jī)制加快實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府、從控制型政府向服務(wù)型政府及全面建設(shè)責(zé)任法制政府等的轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)新階段的政府治理新機(jī)制。一、SARS危機(jī)中的政府治理缺陷1、缺乏與全球化進(jìn)程相適應(yīng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)。從目前SARS防治工作暴露的突出問題看，主要是處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制還不夠健全，在應(yīng)急處理工作中存在信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題。但首要的問題是，在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)，這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動(dòng)的根本原因。經(jīng)過20多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。全球化成為進(jìn)一步推進(jìn)改革與發(fā)展不可忽視的重要背景。但我們在推進(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，對(duì)全球化下所滋生的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)存在的各種危機(jī)缺乏基本的分析判斷機(jī)制，缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在廣東發(fā)現(xiàn)，但人們被告知危機(jī)和正式啟動(dòng)非常狀態(tài)的危機(jī)管理機(jī)制卻是到2003年4月20日之后。此間有許多機(jī)會(huì)可以將SARS控制在局部，對(duì)此次危機(jī)的正確評(píng)估和啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制也有機(jī)會(huì)開展的更早。實(shí)際上，這種缺失已經(jīng)在過去幾年的幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來。2、政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能有余，公共服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)不足。HT我國是一個(gè)發(fā)展中的大國，也是一個(gè)由計(jì)劃體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的大國。鑒于落后的社會(huì)生產(chǎn)與人民日益增長的物質(zhì)文化需要之間的基本矛盾，在過去20多年的改革開放進(jìn)程中，我國在促進(jìn)資源配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效率方面取得顯著的成績。但在處理效率與公平、政府與市場等基本關(guān)系方面，因改革的策略與階段性目標(biāo)所限，遺留和積累了許多問題。如在處理效率與公平的關(guān)系中，在就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定的壓力下，實(shí)施效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，各級(jí)政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長指標(biāo)，一方面政企不分、政府對(duì)市場的各種行政干預(yù)不斷，另一方面，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面，投入不足，發(fā)展滯后。此次SARS導(dǎo)致危機(jī)，很深刻的原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公共衛(wèi)生體系建設(shè)長期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對(duì)外開放步伐，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從目前來看，受SARS沖擊最大的不是商業(yè)，也不是交通部門，而是本來已經(jīng)極度脆弱和緊張的醫(yī)院和公共衛(wèi)生系統(tǒng)。令各級(jí)政府真正擔(dān)心的不是廣州、北京等大城市，而是醫(yī)療體系極度殘缺、醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村。與經(jīng)濟(jì)的快速增長相比，我們在公共衛(wèi)生體系及其它社會(huì)事業(yè)建設(shè)方面，無論是制度建設(shè)、體制改革，還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后。3、現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，效率低下。這次SARS危機(jī)再次暴露了政府行政管理體制的弊端。國家行政學(xué)院杜鋼建教授將目前的政府管理的體制弊端概括為：政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下，一級(jí)政府遇到社會(huì)危機(jī)時(shí)在一定程度上失去了對(duì)某些部門（如衛(wèi)生部門）的有效調(diào)控能力；而某些部門自我做大，將權(quán)力的行使與自身利益糾纏在一起；各個(gè)部門在處理方式上習(xí)慣于層層審批，習(xí)慣于等待上級(jí)的行政指令，責(zé)任不明確；行政審批的復(fù)雜化，導(dǎo)致工作效率低下，遇到SARS之類的特殊危機(jī)事件，更缺乏足夠的處理和應(yīng)變能力，暴露出缺乏有效及時(shí)的快速反應(yīng)機(jī)制的缺陷。SARS危機(jī)完全打破了行政部門按職能分工的工作體系，也造成管理?xiàng)l塊分割體制下應(yīng)對(duì)工作在最初的無序狀況。到目前為止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政強(qiáng)制和全民動(dòng)員。但同時(shí)，這種非常狀態(tài)下的非常做法又進(jìn)一步強(qiáng)化了原有的各地方、各部門對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和行政命令的路徑依賴。如果不能有效地改變這種狀況，在遇到新的突發(fā)事件或潛在的局部隱患時(shí)，難免將導(dǎo)致新的社會(huì)危機(jī)。4、公共信息處理上，“內(nèi)緊外松”，缺乏信息公開機(jī)制及發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用。在應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)初期，正是由于信息不透明以及危機(jī)管理措施失當(dāng)，導(dǎo)致SARS危機(jī)迅速擴(kuò)散蔓延?；厥捉衲昴瓿鮏ARS疫情從廣東局部地區(qū)爆發(fā)至今的基本過程，一個(gè)深刻的教訓(xùn)是，在關(guān)系公眾切身利益的重大問題上，試圖隱瞞信息，以傳統(tǒng)“內(nèi)緊外松”方式解決問題的思路，最終會(huì)使整個(gè)社會(huì)付出難以估量的、更大的代價(jià)。在這次疫情中，在政府信息發(fā)布遲緩時(shí)，大眾傳媒也處于“失語”狀態(tài)，客觀上形成了各種虛假信息及謠言四起，對(duì)保持民眾情緒穩(wěn)定和理解形成很大障礙，更談不上輿論監(jiān)督對(duì)提高政府效率的作用。向社會(huì)提供真實(shí)可靠的公共信息是政府和媒體的社會(huì)責(zé)任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正確認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮媒體和社會(huì)輿論的作用將越來越重要。因?yàn)檫@些信息不僅關(guān)系到本國公民的健康與生命安全，還直接同國外公民的健康和生命安全相聯(lián)系，不僅影響政府在國內(nèi)民眾中的形象，更影響政府的國際形象。SARS危機(jī)警醒政府治理改革中及早實(shí)現(xiàn)公共信息的公開、及時(shí)和準(zhǔn)確的現(xiàn)實(shí)性。5、社會(huì)力量和民間組織缺乏發(fā)揮獨(dú)特作用的途徑和保障。適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。但在現(xiàn)實(shí)中，“我可以負(fù)責(zé)任地告訴你”幾乎成了一些政府官員的口頭禪。SARS危機(jī)發(fā)生之初曾一度失控，這種在公共事務(wù)中依然自覺全能的政府治理思維不能不說是一個(gè)禍根。此次危機(jī)暴露政府治理在培育和發(fā)揮社會(huì)力量作用方面的缺陷：一是傳統(tǒng)政府管理思維限制了民間組織在公共危機(jī)中扮演角色和發(fā)揮作用，政府一直處在主導(dǎo)地位，并習(xí)慣于以行政為主導(dǎo)的行為程序；二是忽視民間力量和社會(huì)力量的實(shí)力，未能給這支力量發(fā)揮作用提供適度空間和保障。這些缺陷不僅反映在SARS危機(jī)下的科研攻關(guān)上，也反映在對(duì)SARS病人的社區(qū)幫助、民間組織的志愿行動(dòng)上；不僅反映在城市，更反映在廣大農(nóng)村相關(guān)防治工作中。今年4月16日，我國公布了SARS病毒的基因組序列，而加拿大和美國的科研人員于4月12日和4月14日搶先一步公布了測序結(jié)果。國內(nèi)負(fù)責(zé)病毒基因測試的、民間科研機(jī)構(gòu)華大基因研究中心披露，如果不是現(xiàn)行條塊分割、僵化陳舊的科研體制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因組序列的結(jié)果就是從中國人手里第一次向全世界公布。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前我國的非政府組織和民間力量發(fā)育不良，自身也存在許多問題。6、政府公共財(cái)政方面暴露的缺陷。SARS危機(jī)作為一個(gè)突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)，對(duì)政府公共財(cái)政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心和北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理研究中心聯(lián)合調(diào)查的結(jié)果，每例SARS疑似病人每天的直接治療費(fèi)用為1090元左右，觀察期為2天左右；每例確診輕癥病人每天的直接費(fèi)用約為1100元，重癥病人每天約為3220元，療程為21天左右。這些不菲的開支目前是由各個(gè)醫(yī)院自身墊付。4月27日，北京市財(cái)政局等單位聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于非典型肺炎患者醫(yī)療費(fèi)用有關(guān)問題的通知，通知規(guī)定，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的有本市戶口的無單位人員和外地在京務(wù)工人員，將由北京市財(cái)政承擔(dān)。但這份文件僅僅解決了原則問題，由于財(cái)政吃緊等種種原因，相應(yīng)的財(cái)政撥款遲遲不能到位相關(guān)資料引自仇勇等，2003：SARS啟示錄，商務(wù)周刊第11期。另一個(gè)疫情嚴(yán)重的地區(qū)山西太原，全年財(cái)政預(yù)算支出為33億元，本級(jí)預(yù)算支出17億元，總預(yù)備費(fèi)只有2000萬元。在這種財(cái)政狀況下，已經(jīng)拿出4678萬元的資金，其困難可想而知。這些已經(jīng)撥付的資金被廣泛用于醫(yī)院購置設(shè)備、醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)貼、環(huán)衛(wèi)局特種垃圾處理和維修、客運(yùn)辦進(jìn)行消毒、市政排水處消毒等各項(xiàng)種類繁多的項(xiàng)目上，甚至為平抑SARS疫期肉菜的價(jià)格，太原市財(cái)政也撥了100萬元。地方財(cái)政少收與多支的尖銳矛盾在SARS危機(jī)中更充分地凸現(xiàn)出來。實(shí)際上，目前政府公共財(cái)政體制面臨的問題遠(yuǎn)不止這些，如根據(jù)中國預(yù)算法第三十三條的規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的1%3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其它難以預(yù)見的特殊開支。2003年的總額是100億元，占中央本級(jí)支出的1.4%，目前已經(jīng)劃出20億作為專項(xiàng)資金，但總量上的缺口如何彌補(bǔ)？中央財(cái)政對(duì)中西部24個(gè)省份各預(yù)撥1000萬元，這種分配方式是否合理和有效？由于對(duì)農(nóng)民工實(shí)施屬地管理，并實(shí)行“首診負(fù)責(zé)制”，各地方之間的財(cái)政支付如何進(jìn)行等。這些問題和漏洞將是此次SARS危機(jī)后不可避免的工作，也對(duì)進(jìn)一步理順公共財(cái)政體制提出更迫切的要求。7、缺少官員問責(zé)制度。“對(duì)上不對(duì)下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命關(guān)天的突發(fā)事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對(duì)相關(guān)疫情的隱瞞、緩報(bào)甚至欺騙。由于缺乏健全的考核機(jī)制，這種制度的缺失所造成的危害不斷在各地的突發(fā)性事件中重演。此次危機(jī)只不過是在更高層次上暴露出已長期存在的問題，在全國的范圍內(nèi)，甚至全球的范圍內(nèi)造成更嚴(yán)重的危害而已。以4月20日中央政府采取強(qiáng)硬手段撤換兩名正部級(jí)官員為轉(zhuǎn)折，據(jù)新華社報(bào)道，至5月8日，已有120多名中央和地方官員因?yàn)榉乐蜸ARS不力而受到懲處，范圍涉及全國近一半的省、直轄市、自治區(qū)。這也是中國首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。但問題是，這些手段都是在非常狀態(tài)下的非常政府行為，這些行為有沒有持續(xù)性？能否以此為轉(zhuǎn)折，補(bǔ)正長期形成的制度缺陷？借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立官員問責(zé)制有很大制度創(chuàng)新的空間。8、法治的缺失。無論在正常狀態(tài)下，還是在危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化，依法行政，是政府實(shí)施有效治理的的基本原則。政府在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與行政管理的權(quán)威性、主動(dòng)性，以及對(duì)社會(huì)整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，不只是政府自發(fā)性的反應(yīng)，同時(shí)也應(yīng)是法律規(guī)范與授權(quán)的結(jié)果。否則既使措施再完備，也難保不出重大失誤。SARS危機(jī)再次暴露出我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期在公共政策制訂、在依法行政方面的嚴(yán)重缺陷。這首先反映在現(xiàn)行法律規(guī)定的不適應(yīng)性。如廣東在SARS疫情爆發(fā)初期，完全有機(jī)會(huì)將此強(qiáng)傳染性的疾病列入甲等傳染病，啟動(dòng)相應(yīng)的防治機(jī)制。但根據(jù)現(xiàn)行傳染病防治法的規(guī)定，只有中央才有此項(xiàng)權(quán)利。其次，在SARS防治過程中，法治缺失現(xiàn)象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫區(qū)人員一律強(qiáng)制隔離；居委會(huì)為實(shí)施隔離將住戶屋門焊死，這種做法本身已經(jīng)觸犯了法律；“出現(xiàn)一例，負(fù)責(zé)人就地免職”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危機(jī)狀態(tài)下公共政策侵害公民權(quán)利，如何進(jìn)行監(jiān)督等也都是法律的空白點(diǎn)。目前，國家以非常效率出臺(tái)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，健全的法治還有很長的路要走。HT4”H二、在SARS危機(jī)中建立和完善現(xiàn)代危機(jī)管理體系我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，甚至政治結(jié)構(gòu)都進(jìn)入到全面的分化時(shí)期。在此進(jìn)程中，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，使危機(jī)的誘因多樣化薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003，防范與重構(gòu)：從SARS事件看轉(zhuǎn)型期中國的危機(jī)管理，改革第3期。在全球化條件下和信息化社會(huì)，也使危機(jī)的發(fā)生和擴(kuò)散呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。一個(gè)局部性危機(jī)，很可能迅速演化為全球性危機(jī)。因此，加強(qiáng)危機(jī)管理，盡可能降低不確定性所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)和民眾提供穩(wěn)定的環(huán)境應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代政府的重要職能之一。SARS危機(jī)以活生生的現(xiàn)實(shí)警示，促進(jìn)危機(jī)管理和應(yīng)急機(jī)制的制度化建設(shè)刻不容緩。這是另一個(gè)意義上的現(xiàn)代化、國際化問題。1、確立全面轉(zhuǎn)型和開放條件下的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)。進(jìn)入新世紀(jì)，融入經(jīng)濟(jì)全球化是保證我國在新世紀(jì)能獲得成功的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之途。但是，從另一個(gè)角度看，融入經(jīng)濟(jì)全球化的過程正面臨著與現(xiàn)行制度的日益擴(kuò)大的沖突。加入WTO后，市場化進(jìn)程將明顯加速，內(nèi)外部壓力和緊迫感也將明顯增大，如果處理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)政治問題，致使改革發(fā)展進(jìn)程陷入困境。隨著世界政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和相互交往的日益密切，各國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定面對(duì)的不確定性因素增多。同時(shí)，源于各個(gè)層面的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)也日益國際化。突出地表現(xiàn)在，來自國際社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，迅速傳播和影響國內(nèi)，國內(nèi)的不確定性和意外危機(jī)，也能迅速輸出到國外，使國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)全球化。這是全球化背景下，突發(fā)性事件發(fā)生發(fā)展的重要特征。從轉(zhuǎn)型期背景出發(fā)，經(jīng)過20多年的改革開放，我國重大社會(huì)利益格局和利益關(guān)系出現(xiàn)深刻變化，由利益關(guān)系調(diào)整所引發(fā)的一系列利益矛盾和問題將對(duì)新世紀(jì)的改革發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生重要影響?；仡櫧┠甑奈C(jī)事件，我國危機(jī)形態(tài)總體上體現(xiàn)出新的特點(diǎn)更詳細(xì)的分析參見（薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003），同上：第一，危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化；第二，危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模；第三，危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)；第四，危機(jī)波動(dòng)的方式多元化，震動(dòng)頻度增大；第五，伴隨著全球化的進(jìn)展，危機(jī)事件的發(fā)生也具有了一定的國際互動(dòng)性，給危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)帶來更大的難度。因此，危機(jī)管理對(duì)于社會(huì)普通大眾的意義重大，對(duì)各國政府也是意義重大，政府的危機(jī)管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通過加強(qiáng)相關(guān)教育和培訓(xùn)，樹立非傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，健全和完善適應(yīng)于開放條件和全球化的危機(jī)管理體系應(yīng)當(dāng)是政府治理中的首要任務(wù)。2、建立有效的危機(jī)預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制。SARS危機(jī)除了反映出我國政府和全民的危機(jī)防范意識(shí)不強(qiáng)之外，也直接暴露我國危機(jī)管理機(jī)制中存在的嚴(yán)重漏洞。我國還沒有建立完善的危機(jī)管理體系，尚無一套支持危機(jī)管理的信息系統(tǒng)，在危機(jī)爆發(fā)過程中的進(jìn)行信息溝通和傳遞的體系不健全，危機(jī)爆發(fā)后有效的、科學(xué)的回應(yīng)機(jī)制還沒有建立，沒有一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有對(duì)危機(jī)管理的法制化，反危機(jī)的各種支持準(zhǔn)備不足，財(cái)政、人力資源等方面都儲(chǔ)備不足等。核心是危機(jī)預(yù)