政治其它相關(guān)論文-制定我國《緊急狀態(tài)法》若干問題研究.doc

政治其它相關(guān)論文-制定我國緊急狀態(tài)法若干問題研究一、緊急狀態(tài)立法的國際比較緊急狀態(tài)（有些國家立法上稱為“特別狀態(tài)”、“非常狀態(tài)”、“緊急情況”等）是指一種重大突發(fā)性事件在一定范圍和時間所形成的危機狀態(tài)，這種危機狀態(tài)對社會秩序與生命安全構(gòu)成極大威脅和損害，阻止了國家政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力，必須采取特殊措施才能遏制威脅恢復(fù)秩序。許多國家早在20世紀初就已重視緊急狀態(tài)立法，大致歸納國際上調(diào)整緊急狀態(tài)的立法形式如下：1.憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度搖如印度、德國、日本、法國等，這是早期的緊急狀態(tài)立法，主要針對戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭、民族沖突、地區(qū)沖突、政治動亂、罷工、游行、示威、政變實行軍事管制、戒嚴等手段規(guī)范調(diào)整緊急狀態(tài)。也有的國家以憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的基本原則性，再在專門的緊急狀態(tài)法中細化緊急狀態(tài)的具體制度。2.在應(yīng)對突發(fā)性重大自然災(zāi)害的立法中規(guī)定有大量緊急狀態(tài)制度搖美國1950年就制定有災(zāi)害救助法規(guī)范緊急狀態(tài)下的重大災(zāi)難救助，1970年作了重大修改。1977年通過了地震災(zāi)害減輕法以規(guī)范大地震緊急狀態(tài)下緊急救援的對策和方法。日本于1947年制定有災(zāi)害救助法，規(guī)定各級政府制訂突發(fā)性災(zāi)害的救助計劃，建立救助組織以及做好危機應(yīng)對的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金的準備工作。1961年又制定有災(zāi)害對策基本法，規(guī)范緊急狀態(tài)中防災(zāi)組織、防災(zāi)計劃、應(yīng)對災(zāi)害危機的管理方法、技術(shù)、方案、基本對策等，此后又頒布了災(zāi)害對策基本法實施細則。1978年日本頒布大地震對策特別措施法及實施細則，大城市震災(zāi)對策推進綱要，針對救助特種自然災(zāi)害的立法規(guī)定有緊急狀態(tài)制度。3.制定專門的緊急狀態(tài)法搖如1976年美國制定緊急狀態(tài)法，規(guī)定全國緊急狀態(tài)的宣布程序，緊急狀態(tài)的時間限制，緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，政府財政支出等問題，此后不斷修改并制定出聯(lián)邦緊急事務(wù)局針對不同行業(yè)不同領(lǐng)域應(yīng)對緊急狀態(tài)的實施細則，如應(yīng)對暴亂、戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、突發(fā)性重大自然災(zāi)害、各危險工業(yè)領(lǐng)域重大突發(fā)性事故等?！?11”事件后美國就緊急狀態(tài)應(yīng)對預(yù)案和法規(guī)作了更加周密、細致、嚴謹、極具操作性、實戰(zhàn)性的修訂。4.以其他立法形式規(guī)定緊急狀態(tài)制度搖如新西蘭的民防法規(guī)定有緊急狀態(tài)制度，日本的警察法、自衛(wèi)隊法規(guī)定有處理政治性緊急狀態(tài)（游行示威罷工動亂等）的法律規(guī)范。還有許多國家在戰(zhàn)爭法、國防法、戰(zhàn)爭動員令等戰(zhàn)爭或軍事法規(guī)中規(guī)定有戰(zhàn)時緊急狀態(tài)制度。二、制定我國緊急狀態(tài)法的必要性及可行性我國憲法未規(guī)定緊急狀態(tài)制度，只是在第62條、第67條規(guī)定了全國人大及常委會宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)的權(quán)力，第89條規(guī)定了國務(wù)院決定戒嚴的權(quán)力，但在諸多法律、法規(guī)中提到了緊急狀態(tài)，如戒嚴法、防震減災(zāi)法等。依據(jù)不同標準可對緊急狀態(tài)作不同分類。本文從政府管理職能及管理領(lǐng)域的角度對緊急狀態(tài)作如下分類：1.重大突發(fā)性自然災(zāi)害搖地震、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡、泥石流、海嘯、臺風、龍卷風、颶風、雪崩、塌方、巨型隕石墜落、突發(fā)性局部生態(tài)惡化等。2.重大突發(fā)性工業(yè)事故及災(zāi)難性事故搖核事故、電力事故、石油、天然氣、煤氣事故、化學(xué)污染、火災(zāi)、爆炸等。3.重大突發(fā)性社會騷亂及事故搖突發(fā)性公共衛(wèi)生事件（傳染病和惡性中毒等）、恐怖活動、民族沖突、公共場合突發(fā)型騷亂（如球場暴力、春運火車站人員滯留、節(jié)假日旅游景區(qū)人員擁擠事故）等。4.戰(zhàn)爭威脅與局部戰(zhàn)爭沖突。5.重大突發(fā)性政治危機搖社會動亂、政府集體腐敗曝光，倒閣、罷免政府、對政府投不信任案、政治性罷工示威游行、政府集體辭職、選舉危機、政變等。在我國究竟有沒有必要將制定緊急狀態(tài)法提上立法日程？可以從以下幾個方面進行分析：第一，上述對緊急狀態(tài)的分類十分粗疏。目前我國社會危機形態(tài)日益體現(xiàn)出頻率高發(fā)、領(lǐng)域多元、輻射迅速、規(guī)模深廣、損失巨大的特點，上述所列每一類緊急狀態(tài)的框架都呈開放性結(jié)構(gòu)，新的緊急狀態(tài)的種類和形式不可窮盡，難以預(yù)測。但基本上可以分為“政治性緊急狀態(tài)（第五類突發(fā)性政治危機）”和“社會管理性緊急狀態(tài)（第一至第三類）”兩大類。從現(xiàn)行法律體系及上述對緊急狀態(tài)的分類比較來看，我國已制定了戒嚴法調(diào)整規(guī)范第五類“政治性緊急狀態(tài)”，即突發(fā)性政治危機；國防法、防空法等調(diào)整規(guī)范第四類戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭狀態(tài)；防洪法、防震減災(zāi)法、傳染病防治法、核事故條例、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范第一類至第三類中的部分社會管理性緊急狀態(tài)。但防洪法、防震減災(zāi)法、核事故處理條例等僅對單一領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)調(diào)整和規(guī)范，而第一至第三類如此眾多領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)應(yīng)對處于無法可依的空白狀態(tài)。第二，去年“非典”事件的前期暴露出危機管理反應(yīng)速度慢，應(yīng)變能力差，信息不暢，協(xié)調(diào)不力，準備不足、低效無序、無法可依等等弊病。雖然5月初經(jīng)過20多天高速制定出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，但法規(guī)出臺距12月廣東大面積爆發(fā)“非典”也已23月有余，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機與災(zāi)難，我們都臨陣磨槍，臨時抱佛腳匆忙推出一部法規(guī)，不僅顯得事后疲于應(yīng)付捉襟見肘，且會漏洞百出顧此失彼，仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機與災(zāi)難，可見制定緊急狀態(tài)法乃現(xiàn)實迫切需要。第三，制定緊急狀態(tài)法是否與上述防洪法、防震減災(zāi)法、戒嚴法、核事故應(yīng)急條例等法律法規(guī)有重復(fù)立法之嫌？防洪、防震減災(zāi)法及核事故應(yīng)急條例雖然在應(yīng)對緊急狀態(tài)的理念、方法和原則上有相通之處，但畢竟只是針對特定領(lǐng)域緊急狀態(tài)之立法，其專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對方案并不具有兼容性。緊急狀態(tài)種類的開放性及多變性決定了不可能在每一種新型緊急狀態(tài)發(fā)生之后立法，所以總結(jié)各種緊急狀態(tài)治理的共同規(guī)律、經(jīng)驗教訓(xùn)、管理措施、應(yīng)變方案的共同點，及早制定出一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，對于提高我國政府危機管理水平具有戰(zhàn)略意義和迫切的現(xiàn)實意義，使治理應(yīng)對緊急狀態(tài)的成功經(jīng)驗、管理措施、管理技術(shù)、制度規(guī)范上升為具有國家強制力的法律法規(guī)，從而提高政府危機管理的能力。有學(xué)者擔心制定緊急狀態(tài)法與戒嚴法是否存在立法重復(fù)，其實，戒嚴法僅調(diào)整突發(fā)性政治危機，其調(diào)整范圍的狹隘，調(diào)整手段的單一不能滿足調(diào)整規(guī)范社會管理性緊急狀態(tài)的需要，戒嚴法僅針對政治性游行、罷工、示威，調(diào)整手段主要是規(guī)制罷工、集會、示威、新聞管制、通信管制、出入境管理，戒嚴法僅調(diào)整一種特殊的緊急狀態(tài)；緊急狀態(tài)法則突出其“社會管理性”的特點，在如此浩繁的領(lǐng)域應(yīng)對各種復(fù)雜新生多變的緊急狀態(tài)，其職能及調(diào)整范圍之廣，管理措施及手段之豐富，其專業(yè)性和技術(shù)性都是戒嚴法所不具備的。最合理的避免重復(fù)的立法選擇是廢止戒嚴法，取廣義緊急狀態(tài)的概念，將政治性緊急狀態(tài)與社會管理性緊急狀態(tài)的規(guī)范調(diào)整合并在統(tǒng)一的大緊急狀態(tài)法中，以大緊急狀態(tài)法兼并整合現(xiàn)行戒嚴法，立法技術(shù)上容易理順，體系建設(shè)上容易協(xié)調(diào)。緊急狀態(tài)法的制定是總結(jié)我國危機管理實踐的教訓(xùn)，提高危機應(yīng)變能力的客觀要求和時代必然。三、緊急狀態(tài)法的基本內(nèi)容緊急狀態(tài)法作為我國危機管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，規(guī)定緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準則、管理方法，應(yīng)急預(yù)案及啟動程序，政府發(fā)布緊急狀態(tài)的權(quán)力及進入緊急狀態(tài)的特別行政權(quán)和立法權(quán)，可以一般性地指導(dǎo)應(yīng)對像“非典”這樣的突發(fā)性危機，保證任何危機初期有法可依。屆時再根據(jù)危機發(fā)生的地域、種類、行業(yè)等特點，根據(jù)緊急狀態(tài)法的一般法律原則臨時出臺一些補充性、技術(shù)性規(guī)范，如這次“非典”指揮部辦公室發(fā)布的非典密切接觸者判定標準和處理原則等具有法律效力的規(guī)范性文件。以形成一個以緊急狀態(tài)法為基本法統(tǒng)御各領(lǐng)域各行業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法律規(guī)范為一體的緊急狀態(tài)法律體系。緊急狀態(tài)法與已頒布的防洪法、防震減災(zāi)法并行，由于緊急狀態(tài)法已規(guī)定了緊急狀態(tài)下危機管理的基本制度和一般原則，今后各行業(yè)領(lǐng)域及公共突發(fā)性危機，不必再啟動人大立法程序，而是通過更加靈活的行政立法解決具體的專業(yè)和技術(shù)問題，更有利于提高立法效率和節(jié)約立法成本。我國緊急狀態(tài)法應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.總則搖立法根據(jù)；立法目的；立法調(diào)整范圍；緊急狀態(tài)定義（列舉彈性條約款）。2.緊急狀態(tài)應(yīng)急指揮機構(gòu)搖應(yīng)急指揮機構(gòu)設(shè)置；特別行政權(quán)；特別立法權(quán)。3.緊急狀態(tài)預(yù)防搖危機預(yù)測；制定預(yù)案；預(yù)案主要內(nèi)容；檢驗評估預(yù)案；必要的演習；物資儲備；專業(yè)隊伍的建設(shè)和培訓(xùn)。4.緊急狀態(tài)啟動程序搖緊急狀態(tài)信息通告；緊急狀態(tài)信息發(fā)布；緊急狀態(tài)級別；發(fā)布緊急狀態(tài)的機關(guān)；啟動緊急狀態(tài)程序的條件；緊急狀態(tài)的撤銷。5.緊急狀態(tài)應(yīng)對搖危機評估及監(jiān)測；信息系統(tǒng)設(shè)置；醫(yī)療統(tǒng)籌；工程救助；消防安排；戒嚴、封鎖、隔離、取消公共場所活動等；指揮協(xié)調(diào)；物資支援；通信保障；市場管制；輥社會治安；輥新聞管制；輥交通管制及保障；輥通訊、電信管制；輥危險物質(zhì)處理及防止次生災(zāi)害。6.法律責任搖經(jīng)濟法律責任；行政法律責任；刑事法律責任。7.附則搖生效；與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)；專業(yè)術(shù)語解釋。四、強化政府危機管理職能傳統(tǒng)憲政體制和行政立法的價值取向決定著緊急狀態(tài)下如何約束政府權(quán)力，特別是政治性緊急狀態(tài)下傳統(tǒng)法律的民主價值取向更側(cè)重于約束政府緊急狀態(tài)下的緊急處置權(quán)。而我國今后選擇制定緊急狀態(tài)法，必是以管理為特色的“管理性和政治性并重”的緊急狀態(tài)法，著眼點側(cè)重于如何支持政府應(yīng)對危機的能力，構(gòu)建政府應(yīng)對緊急狀態(tài)的法律平臺。所以強化政府危機管理職能，加強政府緊急狀態(tài)下的管理職權(quán)應(yīng)是我國緊急狀態(tài)法的立法原則和價值取向，當然這并不排斥政府在緊急狀態(tài)下仍應(yīng)依法行政的題中應(yīng)有之義。對此，有兩個問題值得重視：一是應(yīng)在各級政府中建立一個專門的常設(shè)的應(yīng)對危機的綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。危機狀態(tài)中以該機構(gòu)為基礎(chǔ)上升為危機狀態(tài)的最高指揮機構(gòu)，從全局整體上有序高效地應(yīng)對緊急狀態(tài)。發(fā)達國家均有這樣的機構(gòu)，如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，俄羅斯聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等。這次“非典”前期暴露出由于體制上的條塊分割地區(qū)各自為政，缺少全局性的高層指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，難以整合各種社會力量和資源，使“非典”抗救一度陷入被動，連不同醫(yī)療系統(tǒng)中醫(yī)院的發(fā)病人數(shù)都統(tǒng)計不準。緊急狀態(tài)法應(yīng)確立政府危機管理機構(gòu)的法律地位、職責和權(quán)限。建議在各級政府設(shè)立常設(shè)機構(gòu)緊急狀態(tài)委員會，政府首腦任委員會主任，為節(jié)省編制、人員、經(jīng)費，平時只設(shè)常設(shè)辦公機構(gòu)及少量工作人員，委員會由政府各職能部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，平時負責各種危機預(yù)防工作，一旦發(fā)生危機，在委員會基礎(chǔ)上組成最高指揮機構(gòu)以統(tǒng)籌指揮危機抗救。以往我國應(yīng)對單一危機的能力尚可，但應(yīng)對復(fù)合性危機就暴露出諸多問題，建立這樣一個綜合指揮機構(gòu)有利于應(yīng)對復(fù)合性危機。二是賦予政府緊急狀態(tài)下的應(yīng)急處置權(quán)和特別立法權(quán)。以往對緊急狀態(tài)的法治研究，學(xué)者們多關(guān)注和強調(diào)如何在憲政體制下約束政府權(quán)力，防止政府專權(quán)侵犯公民權(quán)益。政治性緊急狀態(tài)下，強調(diào)此點可以理解且意義重要。但政府面臨的多變而新生的突發(fā)性危機，其來勢兇猛，無法預(yù)測，許多困境前所未聞，需要政府臨危應(yīng)變在短時間內(nèi)做出反應(yīng)，拿出對策，按常規(guī)狀態(tài)下權(quán)力運行的常規(guī)程序很多問題不能解決或不能及時解決，給予政府在法治原則范圍內(nèi)（保障社會財產(chǎn)及生命安全為終極價值）必要的越權(quán)裁量和處置權(quán)是危機管理的客觀需要。目前法律框架內(nèi)已有的強制征用權(quán)、強制隔離權(quán)、強制封鎖權(quán)、進入突發(fā)現(xiàn)場的強制調(diào)查權(quán)、交通管制權(quán)、通訊管制權(quán)、新聞管制權(quán)，在緊急狀態(tài)法中應(yīng)得到確認外，還應(yīng)賦予政府應(yīng)對危機的彈性權(quán)力，設(shè)置彈性條款，留下開放空間，賦予政府在應(yīng)急管理中為確保社會與生命安全的必要強制管理權(quán)。有學(xué)者認為突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例規(guī)定對非甲類傳染病人和疑似病人不配合公安機關(guān)實施隔離的，公安機關(guān)可采取強制措施，這一規(guī)定與我國立法法第8條、第9條有關(guān)規(guī)定相違背，立法法規(guī)定限制公民人身自由的強制措施和處罰應(yīng)由人大立法，即應(yīng)由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以國務(wù)院行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，或者說，國務(wù)院在此問題的立法上越權(quán)了。我們認為，政府面對人類無法預(yù)知和認知的新病毒，傳播如此迅猛，如不及時控制，后果不堪設(shè)想。走常規(guī)立法程序勢必貽誤遏制危機之良機。政府適當越權(quán)，迅速立法以遏制疫情傳播，以保護社會和生命安全為終極價值目標（也是憲法法律的基本原則）。在理論層面上應(yīng)對此持寬容理解態(tài)度。在操作層面上或提高人大立法程序之效率，或啟用特別立法程序，或在緊急狀態(tài)法中授予政府在不違背憲法原則的前提下在緊急狀態(tài)中對急需解決的特殊問題有超出現(xiàn)行法律的特別立法權(quán)，這一問題便可解決。立法法與緊急狀態(tài)法同是全國人大制定的法律，在緊急狀態(tài)下優(yōu)先適用緊急狀態(tài)法，特別法優(yōu)先于一般法立法法。五、應(yīng)急預(yù)案法制化應(yīng)急預(yù)案法制化是指應(yīng)急預(yù)案的制定和實施獲得法律規(guī)范和保護。我國應(yīng)對災(zāi)害危機及社會危機的一貫政策是不僅重事中事后抗救，而且重事前預(yù)防。平時備有周密嚴謹?shù)奈C應(yīng)對預(yù)案，一旦危機發(fā)生，即刻啟動預(yù)案將大大有助抗救危機，減少損失，恢復(fù)常態(tài)。試想如果去年“非典”事件前各級政府有應(yīng)對大規(guī)模傳染病的應(yīng)對預(yù)案，早隔離、早轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)醫(yī)院接診能力，早限制人員流動，早些啟用外地醫(yī)療力量，會避免許多交叉感染。國際國內(nèi)在減輕地震、洪水、核事故災(zāi)害方面的應(yīng)急預(yù)案已獲不少成功經(jīng)驗和做法，經(jīng)過提煉整合應(yīng)移植提升為緊急狀態(tài)法的基