政治其它相關(guān)論文-聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng).doc

政治其它相關(guān)論文-聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng)在國際體系中，不僅世界各地的發(fā)展階段極不平衡，而且國際行為體(actor)參與世界政治的程度也很不對稱。就國家、由主權(quán)國家組成的國際組織(如聯(lián)合國)以及由不同國家的個人或民間團(tuán)體組成的非政府間組織(non-governmentalorganizations，即NGO)這三類行為體而言，由于當(dāng)今的世界本質(zhì)上依然是由主權(quán)國家所安排的世界，這就決定了主權(quán)國家參與國際政治的程度最深也最為廣泛，政府間組織如聯(lián)合國次之，而非政府組織又次之。但是，在逐漸多元化的世界政治中，非政府組織的活動雖不是人們首要的關(guān)注對象，但由于其活動具有跨國界、非政治和非營利性質(zhì)，且一般也不受自我利益的驅(qū)動，而著眼點又是人類共同體的利益和特定全球性問題的解決，其作用和影響力在全球化的世界中日益突出。但總體上，學(xué)術(shù)界對非政府組織的研究還相當(dāng)有限，學(xué)者們更樂于關(guān)注和著重分析國家相互關(guān)系，因為這已經(jīng)被理論化了，而且，將非政府組織排除在世界政治體系要素之外，使世界政治分析模式簡單化，易于操縱。本文旨在概要論述非政府組織獨特的組織模式和運(yùn)作方式，其在聯(lián)合國體系里享有的法律地位，并著重論述非政府組織參與國際政治活動所造成的根本國際政治效應(yīng)及其面臨的根本挑戰(zhàn)。一、非政府組織的組織模式及其基本運(yùn)作方式作為國際行為體之一，非政府組織的歷史淵源甚為久遠(yuǎn)。中世紀(jì)的羅馬天主教會(RomanCatholicChurch)就是最重要的跨國行為體。(注：A.LeRoyBennett,InternationalOrganization:PrinciplesandIssues(NewJersey:Prentice-Hall,1995),p.279.)但只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著全球國際交往的日益增多、通訊和交通革命、全球相互依存度的增大以及全球化導(dǎo)致的大量跨國問題并因此呼喚國際努力，非政府組織才得以大量涌現(xiàn)。在20世紀(jì)50年代，非政府組織差不多有1000個，1976年已經(jīng)達(dá)到2500個，1986年則達(dá)到4649個(如果把標(biāo)準(zhǔn)放得寬一些，將有21529個)，(注：奧斯特奧托岑皮爾著：變革中的世界政治東西方?jīng)_突結(jié)束后的國際體系M，華東師范大學(xué)出版社，2000年版，第88頁。)19931994年的國際組織年鑒指出，“常見的”國際組織有5102個，其中4830個是非政府組織，政府間國際組織僅272個，此外還有3606個具有國際傾向的國內(nèi)非政府組織。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，一直到80年代，非政府組織以平均每年5%的速度增長，(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra(Boulder:WestviewPress,1995),p.57.)而1990年以來，非政府組織的增長尤為迅猛。眾所周知，國家間國際組織如聯(lián)合國，其運(yùn)作主要根據(jù)國家間達(dá)成的一致(特別是依憑政府間合作意愿)或某種程度上的強(qiáng)制性，通過常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照一定的程序，在不侵害國家主權(quán)的前提下，來完成其職責(zé)范圍之內(nèi)的工作。那么，非政府組織又是如何運(yùn)作的呢?在進(jìn)行國際性的組織工作時，非政府組織有四種基本的組織模式。第一，有些非政府組織在某個國家設(shè)有一個總部，盡管其工作是國際性的，是在其他國家展開的。例如國際救援委員會(InternationalRescueCommittee)：又如1983年成立的阿拉伯人權(quán)組織(ArabOrganizationforHumanRights)，雖然每年都出臺一份阿拉伯世界人權(quán)狀況報告，但該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作卻遠(yuǎn)在日內(nèi)瓦，而不是在某個阿拉伯國家。第二，有些非政府組織擁有諸多自治性的國別分部，每個分部有其獨立的專業(yè)組織，每一個專業(yè)組織都向該國總部匯報工作。這意味著在同一國家內(nèi)有幾個機(jī)構(gòu)彼此獨立地開展工作。第三種模式是，一些非政府組織設(shè)立了許多募捐辦公室，把籌措的資金集中起來，再通過一個特別的遍布世界的專業(yè)組織，如國際紅十字聯(lián)合會(InternationalFederationofRedCross)其雇員和管理人員都是當(dāng)?shù)厝藖矸峙溥@些資金。第四，某些非政府組織只經(jīng)由當(dāng)?shù)氐牟粚儆诒窘M織的非政府組織開展工作。沒有這些當(dāng)?shù)胤钦M織的幫助，它們就不能獨立地開展實際工作。如基督教兒童基金(ChristianChildrensFund)和牛津饑荒救濟(jì)委員會。(注：AndrewS.Natsios,“NGOsandtheUNSysteminComplexHumanitarianEmergencies:ConflictorCooperation?”,inPaulF.Didehl,ThePoliticsOfGlobalGovernance:InternationalOrganizationsinanInterdependentWorld(Bolder:LynneRiennerPublishers),pp.290291.)非政府組織的管理工作由理事會(boardsofdirectors)負(fù)責(zé)，理事會往往反映了該非政府組織特有的文化、歷史和所關(guān)注的特定領(lǐng)域。由于多數(shù)非政府組織是通過民眾或企業(yè)的捐獻(xiàn)來籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻(xiàn)來籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻(xiàn)群體制定專門的規(guī)劃，以便在國內(nèi)的資金籌措市場上占據(jù)一定的份額，否則便無法生存。非政府組織理事會需要核準(zhǔn)年度預(yù)算、工資、考察或解雇主要行政官員，以及掌管集體決策。由于非政府組織的急劇增加，籌措資金的壓力越來越大，為了吸引私人捐獻(xiàn)者支持它們的計劃，非政府組織還必須借助新聞事件和媒體的報道。事件越是富有戲劇性，新聞報道的力度越大，籌措資金就越容易。需要強(qiáng)調(diào)的是，非政府組織主要向自己的理事會負(fù)責(zé)，其對捐獻(xiàn)者和受益者的責(zé)任卻很含糊。(注：AndrewS.Natsios,op.cit.,p.292.)在參與國際政治的過程中，非政府組織明顯地具有不同于主權(quán)國家和主權(quán)國家間國際組織的特征。非政府組織主要通過兩類活動來實現(xiàn)自己的職能。(注：葉宗奎、王杏芳主編：國際組織概論M，中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第5253頁。)第一類活動即對政府間的活動施加影響，又稱為形成“壓力集團(tuán)和輿論”的活動，具體方法是通過合乎國際法準(zhǔn)則的手段對國家、政府間國際組織制造輿論、施加壓力，以期政策向有利于己的方向改變；第二類是獨立的活動，是非政府組織作為自主活動者、進(jìn)行自我創(chuàng)造的活動。二、聯(lián)合國體系中的非政府組織可以說，非政府組織涉及到人類生活的方方面面，從文化到宗教，從人權(quán)到戰(zhàn)爭，從經(jīng)濟(jì)到環(huán)境，等等。由于非政府組織認(rèn)為現(xiàn)行的立法和建制有著嚴(yán)重缺陷，所以要團(tuán)結(jié)起來保護(hù)和捍衛(wèi)某些一貫蒙受損害的利益；它們企圖通過集體行動，掀起社會的根本變革和扭轉(zhuǎn)政治的大方向。(注：加伊麗莎白里德爾狄克遜：“社會運(yùn)動與聯(lián)合國”J，載國際社會科學(xué)雜志1996，13(2)。轉(zhuǎn)引自葉宗奎、王杏芳主編：國際組織概論，第52頁。)盡管非政府組織具有獲得成功的潛能，但它仍需要在以主權(quán)國家為中心的國際治中加強(qiáng)多方面、多層次的合作關(guān)系，避免過多的競爭，從而明智地利用捐贈的有限資源。而合作的最佳途徑是通過聯(lián)合國這個政府間國際組織，因為沒有一個國際組織像聯(lián)合國那樣在成員、組織和功能上具有如此廣泛的代表性。聯(lián)合國的創(chuàng)建者們也認(rèn)為非政府組織在增進(jìn)聯(lián)合國的宗旨和原則方面有著重要的地位和作用，并認(rèn)為國際聯(lián)盟失敗的一個根本原因就是因為它缺乏制度上的手段來解決廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會問題，而不得不依賴內(nèi)部的各個委員會。因此1945年聯(lián)合國成立之時，聯(lián)合國的創(chuàng)建者們決定成立經(jīng)濟(jì)和社會理事會，其目的就是謀求國際合作，以解決諸如經(jīng)濟(jì)、社會和文化等國際問題，促進(jìn)和鼓勵尊重人權(quán)和人類的基本自由，其中特別強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國與非政府組織之間的關(guān)系。聯(lián)合國憲章第71條明文規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)暨社會理事會得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)在理事會職責(zé)范圍內(nèi)之事件。”(注：王虎華、丁成躍編：國際公法與慣例(國際公法卷)M，華東理工大學(xué)出版社，1994年版，第433頁。)所以，盡管聯(lián)合國是國家間的政府組織，但它很早就認(rèn)可了非政府組織的重要性。根據(jù)聯(lián)合國憲章第71條的規(guī)定，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在1968年通過了1296號決議，正式賦予非政府組織以咨詢地位(ConsultativeStatus)，但條件是非政府組織應(yīng)致力于聯(lián)合國經(jīng)社理事會及其附屬機(jī)構(gòu)關(guān)注的問題；必須有一定的代表性和國際性，能夠代表世界不同地區(qū)國家中的特定和重要的民間社會構(gòu)成部分；民主參與，民主決策。這種咨詢地位使非政府組織得以出席聯(lián)合國經(jīng)社理事會會議，提交書面報告，在經(jīng)社理事會召開會議之前發(fā)表聲明。在聯(lián)合國經(jīng)社理事會中，專門設(shè)立了一個非政府組織委員會(CommitteeofNongovernmentalOrganization)，負(fù)責(zé)審批和接納非政府組織，認(rèn)可它們在聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨詢地位和觀察員身份。第1296號決議正式把非政府組織分為三類：第一類屬于一般咨詢地位，有88個非政府組織(時間至1997年7月，下同)，它們實際上參與經(jīng)社理事會所有領(lǐng)域的活動；第二類包括602個非政府組織，它們參與某些特定的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的活動，擁有專門咨詢地位；第三類指那些性質(zhì)和興趣不確定、偶爾關(guān)注聯(lián)合國活動的非政府組織，有666個。在少數(shù)情況下，第一類非政府組織還可向經(jīng)社理事會提交議案，將之列入大會議程之中，其建議可直達(dá)聯(lián)合國秘書長。(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePoat-ColdWarEra,p.56；Bennett,InternationalOrganization,p.298.)1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的1996/31號決議對聯(lián)合國同非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定，擴(kuò)大了對非政府組織的承認(rèn)范圍，即由原來的國際性非政府組織發(fā)展為承認(rèn)各國和地區(qū)性的非政府組織，并為其參加聯(lián)合國組織的正式國際會議及會議準(zhǔn)備階段制定了規(guī)則。除聯(lián)合國經(jīng)社理事會之外，聯(lián)合國兒童基金、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議以及聯(lián)合國原子能機(jī)構(gòu)等共約20個專門機(jī)構(gòu)也同樣給予非政府組織以咨詢地位。1990年10月，聯(lián)合國大會允許國際紅十字會取得大會觀察員地位，這是第一個獲得大會觀察員地位的非政府組織。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?StateSovereigntyandInternationalIntervention(Baltimore,TheJohnsHopkinsUniversityPress,1995),p.100.亦有學(xué)者認(rèn)為，國際紅十字會是一個國際組織，但不是非政府組織，當(dāng)然它也不屬于聯(lián)合國體系。見AndrewS.Natsios,op.cit.,p.295.)自1968年聯(lián)合國確立其與非政府組織之間的法律框架以來，與聯(lián)合國建立各種聯(lián)系的非政府組織日漸增多，至1997年已發(fā)展到1356個。這些非政府組織不僅與總部設(shè)在紐約、維也納、內(nèi)羅畢、日內(nèi)瓦的聯(lián)合國各相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，且與各專門機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，特別是確立了與聯(lián)合國聯(lián)系的會議機(jī)制和機(jī)構(gòu)機(jī)制。(注：見趙黎青：“非政府組織與聯(lián)合國體系”J，歐洲1999年第5期。)所謂會議機(jī)制是指非政府組織在聯(lián)合國召開國際會議的同一時間、同一地點、舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，邀請國際組織、政府代表和個人與會；所謂機(jī)構(gòu)機(jī)制指聯(lián)合國體系內(nèi)各政府間國際組織努力發(fā)展同非政府組織的聯(lián)系和合作的機(jī)制；當(dāng)前，在聯(lián)合國體系中擁有較大影響力和發(fā)言權(quán)的非政府組織多數(shù)是在西方發(fā)達(dá)國家，因為西方國家較早就呈現(xiàn)出前所未有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的擴(kuò)展以及多元化政體的擴(kuò)展，其非政府組織的歷史久遠(yuǎn)，組織完備，規(guī)模大，資金雄厚。由于非政府組織的多樣性主要反映了人類利益的多樣性和社會性，非政府組織被納入聯(lián)合國體系之下極大地豐富了聯(lián)合國的特色，特別是突現(xiàn)了其國際合作的宗旨；在聯(lián)合國體系之下，非政府組織的國際政治參與能力也得到了極大的提高。二者已經(jīng)形成了較為密切的合作關(guān)系。三、非政府組織的國際政治效應(yīng)在聯(lián)合國體系下，非政府組織得以利用聯(lián)合國這個講臺來宣揚(yáng)自己的政治理念，參與國際政治，其國際政治效應(yīng)除了前述的其獨特的活動方式所必然導(dǎo)致的大眾輿論壓力外，根本國際政治效應(yīng)在于以下幾個方面：第一，非政府組織正日益強(qiáng)勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。當(dāng)今世界差不多由近200個獨立的主權(quán)國家組成。這就決定了國際體系主要受到主權(quán)國家間、特別是大國之間在國家安全價值或國家利益方面的決策過程的支配。主權(quán)國家作為最根本的行為體實際上表明了世界政治本質(zhì)上依然是以主權(quán)國家為中心，這種國家中心模式本能地傾向于視包括非政府組織在內(nèi)的非國家行為體(nongovernmentalactor)(注：非國家行為體主要有三種類型：次國家行為體，包括亞團(tuán)體和運(yùn)動；個體；跨國家行為體(組織)。見日星野昭吉編著：變動中的世界政治當(dāng)代國際關(guān)系理論沉思錄M，新華出版社，1999年版，特別見第9章。)的活動為國際政治進(jìn)程之外的活動，賦予它的地位也僅僅是影響政治進(jìn)程的一個環(huán)境因素，而不是政治進(jìn)程的一部分。盡管主權(quán)國家決策在國際社會價值分配中占據(jù)著支配地位和作用，但由于世界國際化和全球化交錯發(fā)展催生了價值的多元化，包括非政府組織在內(nèi)的非國家行為體得以跨越國家邊界尋求價值，并構(gòu)成各種跨國家關(guān)系。通過參與國際系統(tǒng)的價值分配過程，非政府組織極大地提高了自己在其中的地位和能力，并擴(kuò)大了在全球空間內(nèi)的規(guī)模和密度。這意味著國家間的國家中心網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從整體上失去了自我支撐的能力，已經(jīng)受到非政府組織這類跨國家中心網(wǎng)絡(luò)的影響。(注：星野昭吉編著：變動中的世界政治當(dāng)代國際關(guān)系理論沉思錄，第436頁。)特別是在全球化進(jìn)程中，隨著像污染、人口、能源、貧困和人權(quán)等跨國問題日益突出，特別是在國家行為體雖對這類問題一直予以關(guān)注但卻缺乏解決手段的情況下，非政府組織得以在要求全球治理(globalgovernment)的呼聲中彰顯自己在這些方面的相對影響力。所以，盡管在以國家為中心的國際體系中非政府組織的地位很脆弱，但隨著其國際參與能力的日漸加強(qiáng)，其規(guī)模和密度的日益增大，非政府組織正日益強(qiáng)勁地沖擊著國際政治的國家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。在聯(lián)合國體系中，盡管由于非政府組織的擴(kuò)展主權(quán)國家的中心地位相對地下降了，但主權(quán)國家仍然是國際政治特別是聯(lián)合國的主要行為體，一個根本的標(biāo)志就是主權(quán)國家可以利用聯(lián)合國來實現(xiàn)不同的對外政策目標(biāo)。非政府組織的國際行為體地位雖已獲得國際認(rèn)可，但這并不表明其可與主權(quán)國家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地緣限制的全球政治事務(wù)