政治哲學(xué)論文-如何建立一個(gè)有效的政府.doc

政治哲學(xué)論文-如何建立一個(gè)有效的政府兼及政府治理危機(jī)及其治理中國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，而關(guān)鍵的關(guān)鍵是政府改革，中心是如何建立一個(gè)有效政府，解決政府治理中出現(xiàn)的危機(jī)。本文擬從理論和實(shí)際兩個(gè)方面做些分析，以供討論。一、一個(gè)簡(jiǎn)要的理論說(shuō)明如何建立一個(gè)有效的政府？這是我們面臨的一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問(wèn)題。雖然很多人在講，很多會(huì)議在討論，很多人在實(shí)踐，但似乎并不清楚，有的是人云亦云，有的是東施效顰。因此，有進(jìn)一步討論之必要。什么是一個(gè)有效的政府？要回答這一問(wèn)題，必須先弄清什么是政府能力以及政府有什么職能和起什么作用。有人把政府能力區(qū)分為財(cái)政吸取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力，概括起來(lái)，無(wú)非是政府采取和促進(jìn)集體行動(dòng)的能力。按照政府能力的大小強(qiáng)弱，人們可以把政府分為多種類型，處在兩端的是強(qiáng)政府和弱政府，大政府和小政府。政府的職能和作用按其實(shí)施方式可以分為強(qiáng)制性職能和服務(wù)性職能，政府只能具有對(duì)強(qiáng)制的壟斷，而在非強(qiáng)制的服務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，政府應(yīng)與其他任何人處于平等的地位。按其性質(zhì)政府職能和作用則可以分為基礎(chǔ)性工作和一般性工作、積極作用和消極作用，因?yàn)檎哂卸喾N職能，其地位和作用也不一樣，政府既可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也可能造成經(jīng)濟(jì)衰退。所謂基礎(chǔ)性工作包括建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲的政策環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，投資于基本的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)承受力差的弱勢(shì)群體和生態(tài)環(huán)境。除此以外，就是一般性工作。這里需要說(shuō)明的是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施中基礎(chǔ)性部分和一般性部分的區(qū)別，由于技術(shù)性和機(jī)構(gòu)性創(chuàng)新改變了自然壟斷的范圍和條件，使得以前一些具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有了競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和特點(diǎn)，于是一些基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的融資與它們的運(yùn)營(yíng)和提供、公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性部門和壟斷性部門、社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃和社會(huì)援助計(jì)劃可以分開實(shí)施和進(jìn)行，其中的一般性公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給就不再是政府的職能，而成為私人部門從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。明確了政府能力以及政府的職能和作用，我們就可以界定政府的效能。所謂有效政府，就是政府能力與政府職能作用相適應(yīng)的政府?？梢姡男?，一不能用政府能力的大小和強(qiáng)弱來(lái)衡量，政府能力強(qiáng)大，但大而無(wú)當(dāng)，強(qiáng)而他用，不該做的事情做了很多，該做的事情沒(méi)有做，或者沒(méi)有做好，就不是一個(gè)有效的政府。二是政府效能也不能用政治形態(tài)來(lái)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度區(qū)分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有無(wú)效率的時(shí)候，專制政府也不一定就是無(wú)效政府，同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府也不全都是有效的政府，發(fā)展中國(guó)家的政府也不全是無(wú)效的政府。東亞一些國(guó)家在一些時(shí)期曾經(jīng)相當(dāng)有效，但既不是發(fā)達(dá)國(guó)家，也不是民主國(guó)家。三是政府效能也不能用犯不犯錯(cuò)誤、以及犯不犯大錯(cuò)誤來(lái)判斷。政府是由官員組成的，官員也是人，特別是處在公共生活領(lǐng)域，每個(gè)官員在實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)中究竟起了多大作用，是很難評(píng)價(jià)和監(jiān)督的，更容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義以及不道德和不誠(chéng)實(shí)的行為，因此，政府的效能不僅表現(xiàn)在平時(shí)的辦事效率上，更表現(xiàn)在危機(jī)時(shí)期的處理上。危機(jī)往往是政府的失誤造成的，而危機(jī)的解決又要依靠政府的努力，可以說(shuō)是“成也蕭何，敗也蕭何”。2003年的非典就是一個(gè)證明。先是政府的放任和新聞封鎖造成了非典危機(jī)，4月20日以后，政府的強(qiáng)力干預(yù)又力挽狂瀾?？梢?，有效政府是一個(gè)相對(duì)概念，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，世界上沒(méi)有絕對(duì)有效的政府，也沒(méi)有永遠(yuǎn)有效的政府。由于基礎(chǔ)性工作是政府職能作用中第一位的事情，處于政府使命的核心，政府存在的理由和依據(jù)也在這里；而一般性工作是第二位的事情，且政府不是唯一的供給者，因此，只要做好了基礎(chǔ)性工作，就為建立一個(gè)有效率的政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；與此同時(shí)，在一般性工作中采取一種靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度和做法，就能為市場(chǎng)的有效運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，提供基本的條件和良好的環(huán)境。如果基礎(chǔ)性工作沒(méi)有做好，而一般性工作又做了很多，甚至直接進(jìn)入私人領(lǐng)域，代替私人決策和私人活動(dòng)，這樣的政府就很難成為一個(gè)有效的政府。因?yàn)?，一個(gè)政府與一個(gè)人一樣，政府的能力再?gòu)?qiáng)再大，但終究有限，用在了不該用的地方，一是分散了力量，擠掉了該用的地方；二是無(wú)的放矢，甚至亂放一通，造成巨大浪費(fèi)；三是造成行為扭曲和秩序混亂，損害了政府的權(quán)威，破壞了政府的公信力。同樣，政府的目標(biāo)也有多個(gè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)幾個(gè)主要目標(biāo)，往往顧此失彼；傾全力于一個(gè)目標(biāo)，也會(huì)造成失衡。因此，集中主要力量做好基礎(chǔ)性工作，是提高政府效能的基本途徑。二、政府治理潛藏著深刻的危機(jī)當(dāng)代的中國(guó)，的確是希望和危機(jī)并存。所謂希望，是指25年的改革開放校正和確立中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化取向，25年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展奠定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然有著繼續(xù)發(fā)展的巨大潛力。如，城市化的推進(jìn)是資源有效配置和效率提高的過(guò)程，也是一個(gè)社會(huì)需求不斷擴(kuò)大的過(guò)程；消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及以住房、汽車和現(xiàn)代信息通信等新消費(fèi)熱點(diǎn)的形成，將會(huì)提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和水平；加入WTO和進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，使中國(guó)有可能發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步利用世界的資源和市場(chǎng)。所有這一切，就為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。然而，中國(guó)的發(fā)展也潛藏著很大的危機(jī)，諸如能源危機(jī)、臺(tái)海危機(jī)、農(nóng)村危機(jī)等，其中，最重要的也許是政府治理危機(jī)。雖然我們的政府組織控制能力很強(qiáng)，但在很多方面顯露出虛弱的跡象，說(shuō)明目前的政府治理是一個(gè)相當(dāng)不穩(wěn)定和不均衡的結(jié)構(gòu)。根據(jù)世界銀行對(duì)世界各國(guó)政府治理的考察，作為公共機(jī)構(gòu)，政府治理效能的提高，一方面取決于其本身組織機(jī)構(gòu)的完善和人員素質(zhì)的提高，另一方面取決于約束機(jī)制的增強(qiáng)和制衡監(jiān)督的有力。這需要有三個(gè)基本條件：一是要有一個(gè)強(qiáng)有力的中央決策機(jī)構(gòu)，能夠有效地制定和實(shí)施正確的政策，協(xié)調(diào)各方面的行為，并且臨危不懼，處險(xiǎn)不亂，能夠消除沖突，化解危機(jī)，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間存在著授權(quán)、約束和決策辯論的正常機(jī)制，其與外部利益相關(guān)者存在著制度化的相互聯(lián)系和信息溝通渠道。二是要有一個(gè)能夠勝任的和有效的服務(wù)提供和政策執(zhí)行系統(tǒng)，在私人部門，要放手讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，政府的職能是提供秩序和保護(hù)，與之合作，而不是代替市場(chǎng)，政府能退出的盡量退出，不能退出的承包給私人部門和非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，以便在市場(chǎng)力量不及和不能的地方補(bǔ)充其不足；在純公共部門，要明確目的和任務(wù)，建立和健全規(guī)章制度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督；在泛公共部門，凡私人能夠進(jìn)入的要鼓勵(lì)其進(jìn)入，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，簽訂可強(qiáng)制執(zhí)行的業(yè)績(jī)合同。三是要實(shí)行基于個(gè)人才干的招聘和晉升制度，培養(yǎng)一支積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍。然而，在這幾個(gè)方面，我們都存在著一系列問(wèn)題。首先，我們的社會(huì)是一個(gè)政府主導(dǎo)的社會(huì)，我們的經(jīng)濟(jì)是一個(gè)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，政府以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活在很大程度上是依靠官方文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話和主流傳媒的言說(shuō)來(lái)組織和運(yùn)轉(zhuǎn)的，然而，在這些文件、講話和言說(shuō)中充斥著大話、空話、假話，導(dǎo)致政府公信力的明顯下降，造成了政府的信任危機(jī)。我不知道在全社會(huì)中，有多少人還相信這些言行不一、口是心非的說(shuō)教。這是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信喪失、道德淪落的主要原因之一。其次，盡管在各種公開場(chǎng)合，大家都講中央決策的有效和正確，其實(shí)，我們的決策效率很低，失誤頗多，包括不少重大失誤。這次宏觀調(diào)控就是證明。各個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間缺少授權(quán)、約束和決策辯論的正常機(jī)制，其與外部利益相關(guān)者也沒(méi)有制度化的相互聯(lián)系和信息溝通渠道，各個(gè)部門都借機(jī)擴(kuò)大本部門的權(quán)力，互相推諉，互相扯皮，政出多門，前后矛盾，很難協(xié)調(diào)行動(dòng)，最后，沒(méi)有人為錯(cuò)誤決策負(fù)責(zé)。在一系列重大問(wèn)題上，缺乏全面和系統(tǒng)的研究，沒(méi)有長(zhǎng)期打算和戰(zhàn)略安排，因而在重要關(guān)頭，往往為某些部門所左右，采取救火式的行為方式，出現(xiàn)基本前進(jìn)方向的逆轉(zhuǎn)和倒退。再次，我們的政策執(zhí)行系統(tǒng)和服務(wù)提供系統(tǒng)的效率究竟如何，實(shí)在不敢恭維。由于政府部門的錯(cuò)位、越位和不到位，由于政府之間的利益競(jìng)爭(zhēng)，政府侵權(quán)、官員違法、政令不暢、陽(yáng)奉陰違相當(dāng)普遍。僅以中央和地方的關(guān)系而論，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，由于國(guó)有金融壟斷下的政府隱含擔(dān)保和預(yù)算軟約束，中央和地方之間的利益博弈不僅是爭(zhēng)奪財(cái)政資源，而且在爭(zhēng)金融資源。比如，雖然預(yù)算法規(guī)定地方?jīng)]有發(fā)債權(quán)，但是，每個(gè)地方都在舉債借債，僅縣鄉(xiāng)兩級(jí)的債務(wù)就高達(dá)6000億元，至于地方的很多金融機(jī)構(gòu)，諸如廣信、南方證券、閩發(fā)證券、德隆集團(tuán)等虧損破產(chǎn)，央行出面相救，更進(jìn)一步扭曲了地方的行為，于是形成了這樣的定式，即凡對(duì)自己有利的政策規(guī)定就聽、就干、就執(zhí)行，凡對(duì)自己不利的政策規(guī)定就不聽、不執(zhí)行，或者陽(yáng)奉陰違，或者謊報(bào)軍情。思想上（實(shí)際是口頭上）的保持一致，掩蓋著行動(dòng)上的各行其是。結(jié)果是，沒(méi)有一個(gè)政策的執(zhí)行不走樣的。最后，由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的扭曲，我們?nèi)鄙僖惶谆趥€(gè)人才干的招聘和晉升制度，無(wú)法培養(yǎng)出一支積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍，盡管我們公務(wù)員的一般素質(zhì)和水平在社會(huì)平均水平之上。這里有幾點(diǎn)最為關(guān)鍵，一是目前評(píng)價(jià)官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)是GDP和引資數(shù)量，這是我們的政府職能和官員行為扭曲的重要原因；二是官員晉升和罷黜，以人劃線，以緊跟為準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)問(wèn)題剪除異己；三是官員的行為只有紀(jì)檢部門監(jiān)督，而無(wú)公開的社會(huì)（包括司法和新聞）的監(jiān)督和制衡，于是，永遠(yuǎn)解決不了監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題。這既害了廣大官員，也給社會(huì)帶來(lái)了極大的危害和危險(xiǎn)。由于政府處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主導(dǎo)地位，政府治理上的危機(jī)將會(huì)給社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展帶來(lái)極大的危險(xiǎn)。三、幾點(diǎn)可供改進(jìn)的選擇如果用上面的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量現(xiàn)行的政府工作，不僅不能得出有效政府的結(jié)論，而且藏著深刻的危機(jī)。盡管這是一個(gè)令人不快的事實(shí)。因?yàn)椋覀兊恼拇_是一個(gè)強(qiáng)政府和大政府，政府能夠動(dòng)員和支配的經(jīng)濟(jì)資源還相當(dāng)大，政府幾乎掌握著全部的組織資源，其行政控制能力也很強(qiáng)大，但是在基礎(chǔ)性工作方面，則做得比較差，有的是只說(shuō)不做，有的是說(shuō)一套，做一套，有的連說(shuō)都不讓說(shuō)，更談不上做了。而非基礎(chǔ)性工作，不但做了很多，而且積極性很高，政府在一些方面的作為，實(shí)際上起到了逼良為娼的作用。首先，建立完善的法律基礎(chǔ)，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。改革以來(lái)，我們的法制建設(shè)有了很大的進(jìn)步，制定的法律是中國(guó)歷史上最多的，以法治國(guó)已經(jīng)成為最響亮的口號(hào)。然而，我們?nèi)匀蝗鄙僖粋€(gè)完善的法治環(huán)境，而且似乎沒(méi)有多大改善，特別是法律救濟(jì)不可獲得。所謂法律救濟(jì)的可獲得性是指，讓所有人都能真正感受得到，在他們受到侵害時(shí)，法律總會(huì)出面援救和保護(hù)他們。這就要求我們，第一，必須有一套良法，第二，執(zhí)行這些法律的必要的意愿和充足的資源，包括法官的知識(shí)和善意。然而，這兩點(diǎn)現(xiàn)在都存在嚴(yán)重不足和缺陷。先討論第一點(diǎn)。所謂良法，就是一種公正而有效的法律，它不可能偏向于任何一方。可見，良法并不能總是讓行為人行為正確無(wú)誤和讓市場(chǎng)參與者能夠贏利的法律，而是能夠促進(jìn)和幫助行為人做出最理性的決策的法律，它永遠(yuǎn)不能代替行為人的決策。否則，就是惡法。我們現(xiàn)行的很多法規(guī)條例就不是良法，起到了剝奪公民基本權(quán)利的作用。收容遣返條例是惡法，征地拆遷條例是惡法，禁止民間金融的法律也非良法，社團(tuán)登記管理?xiàng)l例也是如此。由于公民的正當(dāng)權(quán)利被剝奪，因而很多人處于“非法”生存狀態(tài)。與此密切相關(guān)的是，在目前條件下，我們的立法是部門立法，各部門都力求把自己的利益通過(guò)法律固定下來(lái)，我們的法律關(guān)系和法律程序是顛倒的，具體法律大于憲法，國(guó)務(wù)院的法規(guī)條例大于具體法律和憲法，在現(xiàn)實(shí)生活中起作用的是國(guó)務(wù)院各個(gè)部門制定的法規(guī)條例，而不是人大制定的具體法律和憲法。再討論第二點(diǎn)。目前，中國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，一方面，政府的行政控制能力很強(qiáng)，另一方面政府的法治化能力又是很弱。從政治方面來(lái)看，國(guó)家還沒(méi)有真正確立起堅(jiān)持它所制定的法律（包括憲法和具體法律）的政治意愿；從機(jī)構(gòu)方面來(lái)看，國(guó)家還不具備獨(dú)立公正的司法體系，使判決得以實(shí)施，特別是司法腐敗的盛行，再加上法官知識(shí)和能力的缺失，形成了官員弄權(quán)弄法，法官執(zhí)法玩法。違法者可以大事化小，小事化了，最后不了了之，老百姓則狀告無(wú)門，甚至告狀“違法”，罪名是“破壞安定團(tuán)結(jié)”，小則不理不問(wèn)，重則被抓被關(guān)。哈爾濱一動(dòng)遷戶因其母被拆遷辦的人打死上訪告狀被抓，關(guān)進(jìn)精神病院達(dá)6年之久；上海律師鄭某因幫助拆遷戶打官司被判刑，“罪名”是泄露國(guó)家機(jī)密。這樣的事情還少嗎？其次，保持非扭曲的政策環(huán)境，建立正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和有效的評(píng)價(jià)體系。隨著改革的推進(jìn)，目前在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，價(jià)格信號(hào)基本上已經(jīng)能夠反映市場(chǎng)供求的作用，成為調(diào)節(jié)和引導(dǎo)資源流向的有效杠桿。然而，在政府管制的壟斷部門，扭曲依然十分嚴(yán)重。在金融領(lǐng)域，市場(chǎng)準(zhǔn)入和資金價(jià)格是政府控制的，實(shí)際利率是名義利率的2-3倍，資金的配置是扭曲的和無(wú)效率的。在就業(yè)領(lǐng)域，戶籍制度和人事檔案制度以及城市政府的就業(yè)控制政策，造成了勞動(dòng)力市場(chǎng)的嚴(yán)重分割，導(dǎo)致了資本深化和失業(yè)的增加、學(xué)歷教育過(guò)度和專業(yè)技能人力資本投資不足。在教育領(lǐng)域，政府出于意識(shí)形態(tài)考慮進(jìn)行的控制，扭曲了教師和校長(zhǎng)的行為，一方面造成基礎(chǔ)義務(wù)教育的窘境，寄希望于“希望工程”，另一方面又使學(xué)歷教育過(guò)濫，教育經(jīng)費(fèi)的大量增加和教師收入的提高，并未帶來(lái)教育質(zhì)量的改善，教學(xué)內(nèi)容很多是陳舊落后的東西，不少是在浪費(fèi)時(shí)間和浪費(fèi)生命。在醫(yī)療領(lǐng)域，政府的管制行為一方面放棄了自己在基本醫(yī)療方面的責(zé)任，造成了醫(yī)療保障方面的歧視和不平等以及農(nóng)村醫(yī)療保障的衰落和瓦解，另一方面又扭曲了醫(yī)院和醫(yī)生的