農(nóng)村研究論文-中國建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的理論探討.doc

農(nóng)村研究論文-中國建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的理論探討【摘要】中國在整個20世紀的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時代”已經(jīng)到來。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標是：改進黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織和社會中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)水平?！娟P(guān)鍵詞】國家政權(quán)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治總的看來，傳統(tǒng)中國的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會經(jīng)濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時期，但其政權(quán)與社會秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁?！?(p242)進入20世紀，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式?！?(p242)這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國政治轉(zhuǎn)型的原始起點。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發(fā)的政治制度變革勢必影響社會結(jié)構(gòu)、家族制度、等級結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的4種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。一、目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”中國現(xiàn)階段正處在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制和“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征3。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀以來，國家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進行縣鄉(xiāng)機構(gòu)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今，進行農(nóng)村稅費改革和積極推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點4。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負擔(dān)和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機構(gòu)、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議5。這既表明人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動局面。追根溯源，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學(xué)中關(guān)于“國家社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯韋伯早在20世紀初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失。”6(p110)美國著名的家族史專家W古德也認為，“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！?(p166)正如G羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”8（P272）于是，我國著名的社會人類學(xué)家費孝通先生提出了，“中國鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局。皇權(quán)政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！?（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運作，互相作用，形成了皇帝無為而天下治的鄉(xiāng)村治理模式?！?0（P95-301）其實質(zhì)和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經(jīng)濟制度。然而近幾年，一些國內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權(quán)不下縣”11(p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！?1(p3)徐勇教授不僅提出了“國家政治社會政治”二分法的理論觀點12（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張2（P137-145）?？梢哉f，這些學(xué)術(shù)觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。否則把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了?！?3(p695-698)事實上，在中國歷史上“土地賦稅戶籍”是三位一體的，任何一個環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會直接的或間接的影響到國家政權(quán)的鞏固與社會穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。當(dāng)天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導(dǎo)致政權(quán)失去天命走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”14（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是民治領(lǐng)域的擴展與官治領(lǐng)域的退縮?！?5事實上，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向?！?6總之，“地方精英既是國家權(quán)力的向心力量，又是國家權(quán)力的離心力量，而國家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約?！?5換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)紳權(quán)”之間的互動關(guān)系，卻忽視了“國家/皇權(quán)地方精英/士紳鄉(xiāng)村社會/農(nóng)民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來看法不一，爭論不休。歸根結(jié)底，所謂“社會”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會形態(tài)”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是倫理觀念的現(xiàn)實，理性的形象和現(xiàn)實。確切說，國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量?！?3(p170)可見，“國家社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權(quán)的國家政權(quán)對于鄉(xiāng)族社會仍具有潛在的無限的控制力?！?7(p14)也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色?！?8(p2-24)因此，中國農(nóng)民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！?(p214)恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農(nóng)民的階級斗爭、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭，才是歷史發(fā)展的真正動力?！?9（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應(yīng)當(dāng)運用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析近代中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實內(nèi)容，以便為建構(gòu)21世紀的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)的過程，不同的歷史時期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評判標準加以評價。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時期的中國鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)的特點和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻?！?0但是，“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結(jié)果通常為長期的社會演變過程所預(yù)先決定?！?1因此，我們在運用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析整個20世紀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國的國情特點。所謂“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營、發(fā)展經(jīng)濟、合理配置資源等基本職能?！?0按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個方面的含義，即“政府權(quán)力對社會經(jīng)濟生活各個方面的干預(yù)和控制逐漸加強；在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴大。在發(fā)展中國家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國家權(quán)力卻持續(xù)擴張?！?2（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國家社會”非均質(zhì)性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷23。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟上的工業(yè)化工業(yè)化、發(fā)達的市場和貨幣經(jīng)濟、高額的群眾消費、嚴密的勞動分工；政治上的民主化以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機關(guān)；社會上的整合化眾多的社團和利益集團、社會規(guī)模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化。”17顯然，進入20世紀之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現(xiàn)代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進行，由此形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個20世紀建構(gòu)起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴峻考驗，又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣，是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一?！?4（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當(dāng)前我國正在進行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。二、晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級早期取得的一項“政治成就”（參見共產(chǎn)黨宣言）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國家政權(quán)的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關(guān)時的1億人陡增至4.3億人25（p452-471），這對傳統(tǒng)的社會政治秩序構(gòu)成嚴峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，逐漸使國家的政治權(quán)力下移，以加強對鄉(xiāng)村社會的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時所面臨的一項重大政治課題。“就當(dāng)時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權(quán)力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現(xiàn)社會政治的重組與整合。對清朝封建統(tǒng)治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情