農(nóng)村研究論文-農(nóng)村居民點整理掛鉤中的權(quán)屬調(diào)整問題探討.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村居民點整理掛鉤中的權(quán)屬調(diào)整問題探討摘要：農(nóng)村居民點用地整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的主要對象之一，也是農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)村居民點用地整理過程中，農(nóng)民土地的權(quán)屬調(diào)整產(chǎn)生一些不合理的現(xiàn)象。本文從理論和實踐兩個方面對現(xiàn)階段農(nóng)村居民點整理中的權(quán)屬問題進(jìn)行剖析，認(rèn)為：農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬的調(diào)整應(yīng)充分尊重農(nóng)民的權(quán)益以及耕地的保護(hù)，在推進(jìn)城市化過程中，優(yōu)化土地資源配置，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)土地的可持續(xù)利用。關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點；土地整理；權(quán)屬調(diào)整1農(nóng)村居民點整理的含義及意義農(nóng)村居民點用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農(nóng)村居民點整理是提高農(nóng)村居民點用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點整理主要是運用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過對農(nóng)村居民點用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村建設(shè)用地逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村居民點整理的內(nèi)涵是指從宏觀上對農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局進(jìn)行調(diào)整以及從微觀上對農(nóng)村居民點用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行綜合調(diào)整。進(jìn)行村莊用地的調(diào)整已成為我國土地整理的一項重要工作。一方面，農(nóng)村居民點用地整理對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量；緩解用地矛盾實現(xiàn)耕地占補平衡；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化；縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題都具有重大的現(xiàn)實意義；另一方面，農(nóng)村居民點整理將在我國加快城市化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城市建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。過去，農(nóng)村居民點整理往往緊跟項目走，即“被動整理”模式，這種做法雖然可以滿足項目用地的要求，但由于時間倉促，遺留下來的問題很多，況且，這種整理方式往往不注意整個區(qū)域用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地配置優(yōu)化，也帶來許多生態(tài)、環(huán)境問題。把農(nóng)村居民點整理納入土地利用總體規(guī)劃編制當(dāng)中，即“規(guī)劃先行”后，有目的、有針對性地進(jìn)行土地整理，這樣一來，農(nóng)村居民點減少可以與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，在一定程度上緩解城市建設(shè)用地供需不平衡的現(xiàn)狀。2農(nóng)村居民點整理中的權(quán)屬調(diào)整問題21農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整所存在的問題211農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬及其調(diào)整的界定農(nóng)村居民點整理中的權(quán)屬涉及農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對其所屬的農(nóng)用地和建設(shè)用地（主要指農(nóng)民宅基地）擁有的所有權(quán)以及農(nóng)民對其承包的土地和其宅基地所擁有的占有和使用權(quán)。在農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整是指，在農(nóng)村居民點整理過程中，由于農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃的需要，而造成的對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)客體的調(diào)整即地塊權(quán)屬的調(diào)整。212農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整所存在的問題（1）由于原宅基地不符合標(biāo)準(zhǔn)所帶來的糾紛農(nóng)村農(nóng)民宅基地使用面積超標(biāo)的現(xiàn)象在我國農(nóng)村普遍存在。宅基地使用面積的嚴(yán)重超標(biāo)對農(nóng)村居民點的整理和村莊合并帶來一些難題，雖然?。ㄊ校┟鞔_規(guī)定了宅基地的使用面積標(biāo)準(zhǔn)，但是由于農(nóng)民的法律意識淡薄以及一些歷史遺留問題，農(nóng)民對分配新宅的面積不理解，而且常常會發(fā)生糾紛。給農(nóng)村居民點整理工作帶來一定的障礙。（2）權(quán)屬調(diào)整沒有充分保障農(nóng)民利益農(nóng)村居民點的整理事實上是政府為了促進(jìn)土地優(yōu)化配置，加快城市化進(jìn)程所實施的政府行為。所以，政府必須首先保證土地產(chǎn)權(quán)所有人權(quán)益。農(nóng)村居民點整理過程中的權(quán)屬調(diào)整包含兩個基本方面，一是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬的調(diào)整；二是宅基地權(quán)屬的調(diào)整。對于居民點用地整理過程中所帶來的農(nóng)民土地的減少、喪失以及承包責(zé)任田位置變動所帶來的農(nóng)民利益損失目前補償不是很合理。這一點其中某些問題類似于土地征用過程中所存在的對農(nóng)民權(quán)益的侵害。（3）補償不規(guī)范補償?shù)牟灰?guī)范包括兩個方面：一是補償標(biāo)準(zhǔn)低以及補償項目少；另一方面是補償標(biāo)準(zhǔn)偏高或補償項目偏多。過去，我們只注重于土地補償偏低給農(nóng)民權(quán)益帶來的損害，而對土地補償費偏高的問題鮮有關(guān)注，但從我們對Y市的實地調(diào)查的一結(jié)果來看，土地補償偏高或項目的偏多確實是值得我們注意的問題。補償費用偏高以及項目的偏多將有可能導(dǎo)致土地資產(chǎn)的流失以及腐敗的滋生。據(jù)我們對Y市的調(diào)查，Y市在農(nóng)村居民點整理過程中采取了“區(qū)位價”的補償方式。所謂“區(qū)位價補償”是指給因居民點整理給農(nóng)民帶來的土地位置變動所進(jìn)行的“補償”。表面上看類似于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)中的級差地租。但是，對于農(nóng)村居民點整理來說，一方面，新居民區(qū)一般較原居民區(qū)更靠近城鎮(zhèn)，這是整理的基本原則，所以區(qū)位只能變好，不存在補償?shù)膯栴}；另一方面，即便確有區(qū)位的變動，變動范圍也不會很大，也不存在明顯的區(qū)位差異。倘若我們對因居住地到責(zé)任田之間距離擴大所帶來的交通或人力成本等的費用增加進(jìn)行補償?shù)脑?，那么上述距離的縮小，是否應(yīng)該由集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民來補償政府或整理實施者呢？所以，我們認(rèn)為補償應(yīng)該按照實際利益的得失平衡為原則，不能少補但也不可盲目地多補。22農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整的模式（1）A市的權(quán)屬調(diào)整模式A市項目整理區(qū)位于城郊結(jié)合部，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，該地區(qū)農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變快，有強烈的農(nóng)村城鎮(zhèn)化愿望，并且由于M鎮(zhèn)以前有比較成功的安置經(jīng)驗，該項目區(qū)采用農(nóng)村城鎮(zhèn)化型農(nóng)村建設(shè)用地整理模式進(jìn)行整理，將村莊整理納入城鎮(zhèn)規(guī)劃的體系，對分散的自然村實行規(guī)模搬遷，有步驟地向城鎮(zhèn)靠攏。A市人民政府在項目整理區(qū)成立農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)管委會，組建園區(qū)公司。園區(qū)管委會負(fù)責(zé)項目區(qū)的規(guī)劃、行政和社會事務(wù)，公司負(fù)責(zé)融資、拆遷、項目的經(jīng)營管理。由政府出資建造安置區(qū)，對拆遷村民進(jìn)行安置，政府收回原宅基地，把遷移后的自然村舊址復(fù)墾為耕地。整理資金先由政府財政出資或進(jìn)行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)的出讓金、相關(guān)稅費等收益來平衡預(yù)算。這種模式適合于近郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。模式中把農(nóng)民的原承包責(zé)任田統(tǒng)一租賃給園區(qū)公司經(jīng)營，農(nóng)民將失去土地使用權(quán)。園區(qū)公司將對農(nóng)民給予一次性補償或每年付給一定的租金（1000元/畝年），保證農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)。（2）B市的權(quán)屬調(diào)整模式B市的模式按具體的情況分為兩種：一是農(nóng)村城鎮(zhèn)化農(nóng)村建設(shè)用地整理模式。該模式的資金來源為政府出資，村莊搬遷補償費用、新村建設(shè)費用和農(nóng)村建設(shè)用地整理費用都來源于政府的投資，村集體和農(nóng)民不用投資。如B市的X鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地整理總計需要投入28182.32萬元，其中拆遷補償總費用為25315.34萬元由B政府、開發(fā)區(qū)和鎮(zhèn)政府收取的土地出讓金和土地稅費中列支；舊村復(fù)墾總費用2866.98萬元，由國家和地方各級政府用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費中列支。二是自然村合并型農(nóng)村建設(shè)用地整理模式。例如：Y鎮(zhèn)Z村建設(shè)146戶連體別墅，每戶300平方米，50套公寓房，每套120平方米，會所3000平方米，每平方米建筑成本為620元。這種模式的資金來源于政府、村集體和農(nóng)民，其中：（1）村集體為每戶建房每平方米補助200元，總投入為：（146300+50120）200300062011820000元1182.00萬元（2）農(nóng)民負(fù)擔(dān)建房成本中其余的420元：（146300+50120）（620200）20916000元2091.60萬元（3）政府負(fù)擔(dān)舊村復(fù)墾費用、村內(nèi)1500萬元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用以及工礦用地拆遷費用：212.55152000+15000000+2.631513000026505000元2650.50萬元新村建設(shè)費用1500萬元和工礦用地拆遷費用為512.85萬元由B市政府、Y鎮(zhèn)政府收取的土地出讓金和土地稅費中列支；舊村復(fù)墾總費用為637.65萬元，由國家和地方各級政府用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費中列支。此模式將農(nóng)民土地是否喪失，按照權(quán)屬籌集相應(yīng)資金，并給以農(nóng)民一定的補貼。費用有政府、集體和農(nóng)民分別承擔(dān)。（3）C市的權(quán)屬調(diào)整模式C市對整理項目區(qū)內(nèi)宅基地全部拆遷，拆遷后的土地全部復(fù)墾為耕地，拆遷分平房和樓房兩種分別給以補償，并按國家標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合項目區(qū)實際給拆遷農(nóng)民無償劃撥一塊宅基地。其他費用由國家和地方政府給以支持。補償標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)如下表：表1C市農(nóng)村建設(shè)用地整理平房拆遷補償表項目金額（元/戶）說明一、房屋補償費285001、房屋重置價26400市政府規(guī)定的保護(hù)價220元/平方米2、裝修評估值1000房屋室內(nèi)裝潢3、附屬物殘余價值1100房屋殘值、裝修及地上附著物殘值按評估值的4%結(jié)算二、補助費33001、搬遷補助費10002、臨時安置補助費2200過渡期半年，按每平方米每月3元發(fā)放三、規(guī)劃安置宅基地費用30000包括土地農(nóng)轉(zhuǎn)非費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用合計61800表2C市農(nóng)村建設(shè)用地整理樓房拆遷補償表項目金額（元/戶）說明一、房屋補償費615001、房屋重置價56000市政府規(guī)定的保護(hù)價280元/平方米2、裝修評估值3000房屋室內(nèi)裝潢3、附屬物殘余價值2500房屋殘值、裝修及地上附著物殘值按評估值的4%結(jié)算二、補助費46001、搬遷補助費10002、臨時安置補助費3600過渡期半年，按每平方米每月3元發(fā)放三、規(guī)劃安置宅基地費用30000包括土地農(nóng)轉(zhuǎn)非費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用合計96100該模式，注重對農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補償，補償項目較多，但如平房補償?shù)摹耙?guī)劃安置宅基地費用”項目不太合理，沒有明確闡述補償?shù)目腕w，沒有清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人的利益邊界。23農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整的原則通過對以上三市土地整理模式的分析，我們認(rèn)為農(nóng)村居民點整理中權(quán)屬調(diào)整的應(yīng)該遵循以下原則：一、自愿合法，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則農(nóng)村居民點用地整理實施過程中應(yīng)按照相關(guān)的法律以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)者同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強制拆遷，切實維護(hù)農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)個人、單位的合法權(quán)益。對于因拆遷對農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的，要給以補償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。二、權(quán)屬受損合理補償?shù)脑瓌t補償合理就是，一要保證農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)民的損失進(jìn)行合理補償。二要維護(hù)國家利益，防止補償費用偏高、補償項目偏多給國家?guī)淼膿p失。三、統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置原則一方面，農(nóng)村居民點整理要在政府部門的統(tǒng)一部署下，由國土、發(fā)展改革、城市規(guī)劃、建設(shè)、財政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動等部門協(xié)同開展工作。在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)范操作。另一方面，在整理的過程中，要注意調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，對于以前不合理的結(jié)構(gòu)安排要進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置。四、因地制宜的原則資金來源是農(nóng)村居民點用地整理的難點之一，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，應(yīng)該按照實際情況，由不同的主體按照權(quán)屬的大小共同承擔(dān)整理費用。在獲取收益時也應(yīng)該按照權(quán)屬大小來進(jìn)行分配。3結(jié)論和政策建議農(nóng)村居民點用地整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，權(quán)屬調(diào)整更是最敏感的部分。在制定和實施整理規(guī)劃的過程中應(yīng)該注意以下幾個問題：（1）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實保障農(nóng)民權(quán)益首先，農(nóng)村居民點整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過程中，要給予農(nóng)民實惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低，對于整理過程中對農(nóng)民造成的損失要給予公平的補償。加強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是一個長期的過程，更是一項長期的任務(wù)，要狠抓不懈。具體來說應(yīng)該注意以下幾個方面：一、建立長期穩(wěn)定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補辦登記手續(xù)。二、嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的要及時調(diào)整。三、逐步開展農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作，優(yōu)化土地配置。（2）引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式，積極探索新模式農(nóng)村居民點整理的模式大致可以分為兩個主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社區(qū)化的整理模式、村莊整體搬遷，異地改造的整理模式、縮并自然村，建設(shè)中心村的整理模式、村莊內(nèi)部用地改造控制型的整理模式等；二、資金籌措模式，主要有：政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、村集體自主型等。農(nóng)村居民點整理是一個長期、動態(tài)的過程，一方面，我們要學(xué)習(xí)一些典型模式的經(jīng)驗，同時也要因地制宜，適時創(chuàng)新和探索一些新的模式；另一方面，對于條件適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，我們要對整理模式進(jìn)行市場化運作。（3）農(nóng)村居民點整理要十分注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人文精神。在農(nóng)村居民點整理的過程中，要十分注重保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。具體來說應(yīng)該注意以下幾點：一、注重土壤的改良。土地作為自然的產(chǎn)物，其質(zhì)量的提