農(nóng)村研究論文-農(nóng)村教育融資問(wèn)題研究.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村教育融資問(wèn)題研究【摘要】農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共品，具有很大的正外部性或者“鄰里效應(yīng)”。因我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民收入低下，市場(chǎng)提供的基礎(chǔ)教育產(chǎn)品數(shù)量不足以滿足需求，政府提供將能擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)教育產(chǎn)品供給，保障人人享有義務(wù)性基礎(chǔ)教育。保障供給也是我國(guó)義務(wù)教育法對(duì)政府的起碼要求。政府應(yīng)該在全國(guó)農(nóng)村保障提供滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育產(chǎn)品，市場(chǎng)則可以根據(jù)公民的差別需求和偏好提供同樣滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的、非平均化的差別產(chǎn)品。政府提供基礎(chǔ)教育并非一定由政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)基礎(chǔ)教育產(chǎn)品?！敖逃啤本褪且粋€(gè)在公立和私立學(xué)校全面引入競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，在該種制度下，私立學(xué)校也可以接受教育部門發(fā)行的教育券，從而分享政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這種競(jìng)爭(zhēng)傾向于帶來(lái)效率。從中國(guó)財(cái)政資金總量來(lái)看，農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題不是財(cái)政資金供給嚴(yán)重不足問(wèn)題，而是財(cái)政資金分配嚴(yán)重不合理問(wèn)題。設(shè)計(jì)一種合理的轉(zhuǎn)移支付制度可以解決根本的農(nóng)村教育融資問(wèn)題?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村教育融資一、基礎(chǔ)教育的提供和融資：理論基礎(chǔ)教育并非是一種薩繆爾森意義上的純公共物品（即具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)），而是一種準(zhǔn)公共物品（介于純私人物品和純公共物品之間，純私人物品即為既具有排他性又具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)）。正因?yàn)樗菧?zhǔn)公共物品，它可以部分由市場(chǎng)提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)由政府提供（義務(wù)教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市場(chǎng)提供(馮興元,2000)。此外，區(qū)分教育產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)有助于我們理解如何提高教育供給的質(zhì)量和效率。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和歷史經(jīng)驗(yàn)看，教育產(chǎn)品既可以由公共部門提供（公共提供），也可以由私人部門提供（私人提供），也可以混合提供。而教育產(chǎn)品的生產(chǎn)也是既可以由公共部門生產(chǎn)，也可以由私人部門生產(chǎn)，或者混合生產(chǎn)。1950年代，弗里德曼（Friedman）在其資本主義與自由一書和政府在教育中的作用一文中，對(duì)政府在教育方面的作用也進(jìn)行了深入的討論，就已經(jīng)有了應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在教育發(fā)展中的作用的思想。弗里德曼（Friedman1955）的結(jié)論是，必須區(qū)分對(duì)學(xué)校普通教育服務(wù)的資金供給以及對(duì)這些學(xué)校的運(yùn)行管理。沒(méi)有理由一定要求政府作為資金供給方（即提供者）也必須是學(xué)校的運(yùn)行管理方（即生產(chǎn)者），也沒(méi)有理由一定要求學(xué)校的運(yùn)行管理必須是私立學(xué)校。基礎(chǔ)教育具有巨大的正外部性：不僅僅受教育者本人將從其對(duì)教育產(chǎn)品的消費(fèi)中受益，整個(gè)社群乃至社會(huì)均會(huì)從中受益。另外，不提供基礎(chǔ)教育則具有巨大的負(fù)外部性：可以說(shuō)，多建造幾所學(xué)校與少建造幾所監(jiān)獄具有正相關(guān)關(guān)系。弗里德曼（Friedman1955）把教育的這種外部性稱作為“鄰里效應(yīng)”（neighborhoodeffects），亦即“一個(gè)人的行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的成本，但是他人無(wú)法使得該人提供補(bǔ)償，或者該行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的收益，但是該人無(wú)法使得他人向他提供補(bǔ)償”。弗里德曼繼而推斷，如果要求對(duì)每人所接受的教育水平設(shè)置一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)并由國(guó)家為教育開支，這種要求的合法性可以歸因到“鄰里效應(yīng)”。弗里德曼的解決思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家長(zhǎng)發(fā)放教育券，以此方式要求每一位兒童獲得最低水平的教育。如果這些教育券花費(fèi)在“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的”教育服務(wù)上，學(xué)?？梢詮恼抢锇匆?guī)定的每位兒童最大可報(bào)銷額報(bào)銷教育券（弗氏的原話是政府“可贖回”這些教育券）。這樣，家長(zhǎng)可以自由決定送孩子上哪一所“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)”的學(xué)校，無(wú)論該所學(xué)校是公立還是私立。這樣做的好處是，家長(zhǎng)可以用教育券購(gòu)買最低水平的教育，還可以自愿購(gòu)買額外的教育服務(wù)。政府的作用于是乎僅限于確保這些“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的”學(xué)校滿足最低的標(biāo)準(zhǔn)，比如最低幅度的共同教育內(nèi)容等等。教育券制度的雛形之一是二戰(zhàn)以后美國(guó)政府實(shí)行的退役老兵教育計(jì)劃(Friedman,1955)。據(jù)稱目前教育券制搞得最為紅火的是智利（曲恒昌，2002）。教育券制度為合理分配公共教育資源、克服國(guó)家或政府出資公辦學(xué)校的低效率甚至腐敗尋找到了一種有效的辦法。教育券為公共物品的提供引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也給予了受教育者選擇權(quán)，擴(kuò)大了受教育者的選擇空間?；A(chǔ)教育的提供或者融資屬于供給方分析的內(nèi)容。實(shí)際上，需要考慮到需求方分析。家庭對(duì)基礎(chǔ)教育的需求和社會(huì)需求和政府需求是不一樣的。鑒于基礎(chǔ)教育的正外部性較大，社會(huì)需求（代表一種“公益”）是100的學(xué)齡兒童均應(yīng)入學(xué)，社會(huì)愿意、而且也有能力支付基礎(chǔ)教育。個(gè)人的需求則不同，鑒于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在著大量的貧困人口，個(gè)人對(duì)基礎(chǔ)教育的需求視個(gè)人收入和政府支持而定。在給定政府支持不足條件下，由于并非所有學(xué)齡兒童家庭都愿意、而且能夠支付基礎(chǔ)教育，個(gè)人的需求部分屬于潛在需求（資金不足），部分屬于有效需求。因此個(gè)人的需求（有效需求部分）之和低于社會(huì)需求。政府需求屬于政府愿意、而且能夠支付的教育需求。我國(guó)的情況是，政府能夠支付、但是不愿意支付全部學(xué)齡兒童的教育。因此，政府需求低于社會(huì)需求1。至于個(gè)人需求和政府需求的關(guān)系，則視具體的教育融資體制安排而定。一種體制安排可能是先要求個(gè)人提供，在此基礎(chǔ)上政府附加提供；另一種安排可能反其道而行之；又有一種可能均有政府提供。不同的安排，對(duì)應(yīng)著不同的個(gè)人需求和社會(huì)需求。上述分析的隱含前提是教育產(chǎn)品是同質(zhì)的，如果舍棄此前提，情況更為復(fù)雜。從社會(huì)需求來(lái)看，政府應(yīng)為每一個(gè)學(xué)齡兒童提供義務(wù)性基礎(chǔ)教育，即教育的公共供給應(yīng)為100；政府應(yīng)該滿足社會(huì)需求，即要求政府需求等于社會(huì)需求（其背后的含義是政府既要根據(jù)社會(huì)的愿望而表示愿意、而且也能夠支付教育）?；谶@兩種規(guī)范要求，政府的教育融資體制應(yīng)該作相應(yīng)的具體改革。二、當(dāng)前對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育融資體制的討論和認(rèn)識(shí)：一種綜述根據(jù)我國(guó)1992年頒行的中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)努力在20世紀(jì)末普及初等義務(wù)教育，并在全國(guó)大部分地區(qū)應(yīng)當(dāng)基本普及九年義務(wù)教育或者初級(jí)中等義務(wù)教育。根據(jù)我國(guó)的教育法、高等教育法、義務(wù)教育法和義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則，提供義務(wù)教育屬于省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，提供高等教育則屬于中央和省政府的事權(quán)。我國(guó)加入WTO對(duì)教育服務(wù)的承諾，允許商業(yè)化教育的存在，即允許中外合作辦學(xué)。外資投資中國(guó)教育有了制度基礎(chǔ)。2002年底，我國(guó)頒行了中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法，為我國(guó)民營(yíng)資本的進(jìn)入開放了大門。2001年9月，浙江省長(zhǎng)興縣教育局實(shí)施“教育券”制：愿意到民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生到教育局領(lǐng)一張面額為500元的“教育券”，將公共財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)平攤于每個(gè)學(xué)生，手持教育券的學(xué)生可以自由選擇學(xué)校，入學(xué)后交給該學(xué)校沖抵券面上的金額，政府根據(jù)教育券的數(shù)字給學(xué)校撥款（江南，2003）。長(zhǎng)興縣的“教育券”制度創(chuàng)新是財(cái)政壓力引致的制度變遷。該縣過(guò)去每年財(cái)政對(duì)教育的投入近9000萬(wàn)元，但仍不能滿足群眾對(duì)教育的需求（石家莊信息，2002），這迫使該縣政府從制度創(chuàng)新上做文章。制度變遷的附帶結(jié)果是一些民營(yíng)企業(yè)家開始將巨額民資投入到該縣的民辦教育事業(yè)。由此也再次引起有關(guān)中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制、投資方式和投資渠道等問(wèn)題的討論熱潮。2002年底，我國(guó)頒行了中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法，進(jìn)一步促發(fā)了學(xué)界對(duì)政府和市場(chǎng)在發(fā)展教育事業(yè)中的作用的討論。這些討論主要涉及以下問(wèn)題：（1）對(duì)作為公共投資的教育投資的投資效率的重新評(píng)價(jià)；（2）對(duì)政府和市場(chǎng)在發(fā)展教育中的作用的重新認(rèn)識(shí)；（3）農(nóng)村教育投資資金的籌集方式及投資方式；（4）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資的影響，探討稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入新機(jī)制；（5）貧困地區(qū)的農(nóng)村教育投資模式。當(dāng)前對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育融資體制的討論和認(rèn)識(shí)可以大致綜述如下：（一）農(nóng)村教育投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用顯著農(nóng)村教育投資、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資并列為農(nóng)村三大公共投資。樊勝根等人（2002）在研究了貧困地區(qū)的公共投資后得出結(jié)論認(rèn)為，教育公共投資的扶貧效果最顯著，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回報(bào)率也很高。在各種公共投資中，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)（西部地區(qū)）增加教育投資對(duì)縮小地區(qū)差距的作用最大。錢克明（2002）的研究表明，政府農(nóng)村教育投資對(duì)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。且政府每增加1元的農(nóng)村教育投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用6.64元。對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入及降低農(nóng)產(chǎn)品成本和提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有著至關(guān)重要的作用。增加農(nóng)村教育投資，改善農(nóng)村教育，尤其是改善農(nóng)戶戶主的教育，不僅會(huì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（NyuyenandCheng,1997；LiandZhang,1998）,而且還增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工的機(jī)會(huì)（Zhao,1999；Yang,1997；Zhang,RozelleandHuang,2001）。（二）基礎(chǔ)教育是一種準(zhǔn)公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場(chǎng)提供多數(shù)學(xué)者目前認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)教育的提供。另一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)教育因其消費(fèi)上的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，是準(zhǔn)公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場(chǎng)提供。這些學(xué)者建議在我國(guó)引入民間資金，動(dòng)員多種力量辦學(xué)。但是仍然反對(duì)政府以任何保障義務(wù)教育理由加重農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。從中國(guó)古代教育史看，教育甚至可以作為私人物品由私塾提供，這也是教育在消費(fèi)上的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性使然的。對(duì)于貧困農(nóng)戶子女的就學(xué)，所有學(xué)者基本上均認(rèn)為需要由政府出資加以保障。鑒于個(gè)人獲得教育服務(wù)對(duì)于我國(guó)具有巨大的正外部性，而不獲得教育服務(wù)對(duì)于我國(guó)具有巨大的負(fù)外部性，在我國(guó)的整個(gè)社會(huì)共同體中，必須為所有兒童提供義務(wù)性基礎(chǔ)教育，這基本上是一種共識(shí)。學(xué)者的觀點(diǎn)基于不同的視角，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府傾向于提供的是一種平均水平的標(biāo)準(zhǔn)教育服務(wù)。民間教育機(jī)構(gòu)提供的是一種差別性教育服務(wù)。兩者是可以結(jié)合起來(lái)的。無(wú)論如何，教育服務(wù)必須是至少滿足一種統(tǒng)一規(guī)定的最低水平的教育服務(wù)。（三）我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資的特征和歷史沿革馬戎認(rèn)為（2000，P100）雖然教育資金的多渠道（官方、民辦以及官民合辦）籌措，是中國(guó)各個(gè)朝代政府理財(cái)?shù)哪撤N傳統(tǒng)。但郭建如（2003）認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村教育投融資制度安排，是地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育財(cái)政壓力估計(jì)不足和農(nóng)民被動(dòng)接受的結(jié)果。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村教育和政府倡導(dǎo)的社學(xué)，基本上控制在在科舉中獲得過(guò)功名或者是做過(guò)政府官員的鄉(xiāng)村士紳手中，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是學(xué)田的收入，而學(xué)田的少部分是官府撥給的，主要部分是私人捐贈(zèng)或集體捐田，另外還有商稅收入、學(xué)生納費(fèi)等（李國(guó)均等，2000）。清朝和民國(guó)時(shí)期，政府雖然有將社學(xué)納入國(guó)家財(cái)政體系的趨勢(shì)，但限于政府的統(tǒng)治能力和財(cái)政力量，真正意義上的全國(guó)統(tǒng)一普及性的義務(wù)教育并沒(méi)有出現(xiàn)；鄉(xiāng)村中的初等教育以私塾、義學(xué)和社學(xué)形式并存，資金籌措上表現(xiàn)為官方、民間以及官民合作形式并存，教育費(fèi)用主要由政府機(jī)構(gòu)之外的個(gè)人或組織（如宗族、社會(huì)團(tuán)體等）籌集，政府不在教育上進(jìn)行大規(guī)模的投資。1970年代末期以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，鄉(xiāng)村工業(yè)得到發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步建立，并在財(cái)政包干的體制下得到了增強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了培育，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步分化，由“總體性生存”轉(zhuǎn)變成了“個(gè)體性生存”，個(gè)人的、集團(tuán)的利益和力量增加。農(nóng)民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高層級(jí)的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會(huì)圍繞各自的利益，對(duì)制度的設(shè)計(jì)、權(quán)利的安排進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。在地方財(cái)力不斷增強(qiáng)的情況下，中央政府通過(guò)不斷改變博弈規(guī)則包括通過(guò)轉(zhuǎn)移支出責(zé)任以提高自身的財(cái)政收入、減輕自身的財(cái)政壓力。地方政府也因中央政府博弈規(guī)則改變以及支出責(zé)任增大而增大預(yù)算外和體制外收費(fèi)力度和集資力度。作為中央政府、地方政府以及農(nóng)民之間政策博弈的結(jié)果，鄉(xiāng)村義務(wù)教育實(shí)行了三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理。在資金上實(shí)現(xiàn)了教育稅費(fèi)、捐資助學(xué)、社會(huì)力量辦學(xué)的投資和校辦企業(yè)的投入等來(lái)源多渠道籌措。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在獲得財(cái)政自主支配權(quán)的方面的收益要大于中央轉(zhuǎn)移支出責(zé)任帶來(lái)的財(cái)政壓力，在這樣的情況下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受這樣的制度安排，因?yàn)槠淙匀唤柚湄?cái)政自主權(quán)直接向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動(dòng)地參與到政策制定的游戲中，往往是被動(dòng)接受已制定好的政策。而且，由于歷史的原因，農(nóng)民在教育方面并沒(méi)有形成關(guān)于義務(wù)教育的意識(shí)和觀念，對(duì)自己的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的方式也缺乏認(rèn)識(shí)。而且，恰恰由于農(nóng)民沒(méi)有享受到充分的基礎(chǔ)教育，就更不易很快形成這方面的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。1985年中國(guó)政府關(guān)于教育體制改革的決議的實(shí)施，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村義務(wù)教育三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理。并在資金渠道上確立了利用財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社等來(lái)源多渠道籌措經(jīng)費(fèi)（蔣移祥，2002）。1992年頒行的中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)努力在20世紀(jì)末普及初等義務(wù)教育。但是，我國(guó)并沒(méi)有做到，這說(shuō)明存在政府失靈。政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資資金供給不足，是中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制的基本特征。1980年代中后期，在新的辦學(xué)體制和教育財(cái)政體制下，義務(wù)教育的投入有了顯著增長(zhǎng)。但這種增長(zhǎng)并沒(méi)有維持很長(zhǎng)時(shí)間就因?yàn)檗r(nóng)民來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入陷入了長(zhǎng)期的停滯狀態(tài)而放慢了。在較多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不但談不上加大教育投資力度，即使是按照規(guī)定給予教育的費(fèi)用也得不到保證，教育經(jīng)費(fèi)常常還被截留、挪用，政府給予教育的名義資金與學(xué)校實(shí)際得到的資金在數(shù)量上很不一致，這兩者間的差額還相當(dāng)大（郭建如，2002）。在財(cái)政包干體制下，中央財(cái)政增長(zhǎng)緩慢，在國(guó)民收入中的比重不斷下降，預(yù)算內(nèi)教育支出占GNP的比例逐年下滑。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)支出需求增長(zhǎng)快于財(cái)政供給增長(zhǎng)，中國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)公共教育支出約占全世界公共教育支出的1.2%，而負(fù)擔(dān)的三級(jí)正規(guī)教育學(xué)生卻占全球約20%。中國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。正是由于教育經(jīng)費(fèi)短缺，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)所占的比例連年下降，不少省市都出現(xiàn)過(guò)拖欠中小學(xué)教師工資的現(xiàn)象，農(nóng)村中小學(xué)危房的比例已經(jīng)較高，全國(guó)農(nóng)村70左右的中學(xué)和90左右的小學(xué)未能按教學(xué)要求配齊儀器設(shè)備。（四）我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資的問(wèn)題由于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題