農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實(shí)證研究--基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析.doc

農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實(shí)證研究-基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析一、導(dǎo)言我國的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要通過農(nóng)地征收實(shí)現(xiàn)，依靠土地征收權(quán)，政府在支付征地補(bǔ)償費(fèi)或者由用地者先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性地取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)。在此過程中，農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償費(fèi)，政府取得農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益，即實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)歸公和土地增值歸公。一些學(xué)者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的這種土地收益分配關(guān)系進(jìn)行了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查分析或個案調(diào)查，沒有分地區(qū)、分土地供應(yīng)用途、分土地供應(yīng)方式對征地補(bǔ)償和土地增值收益進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配關(guān)系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進(jìn)行了農(nóng)地轉(zhuǎn)用項目的抽樣調(diào)查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)對我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調(diào)查的項目都是在20012004年已經(jīng)完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用報批、土地征收和土地供應(yīng)的項目用地，調(diào)查并沒有按照土地供應(yīng)用途等進(jìn)行分類抽樣而是完全隨機(jī)抽取樣本的。3地調(diào)查收集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地項目103個，占71.0，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地項目33個，占22.8，公益性用地項目9個，占6.2；按照用地供應(yīng)方式劃分，協(xié)議出讓供地項目123個，占84.8，“招拍掛”出讓供地項目13個，占9.0，劃撥供地項目9個，占6.2。這3個調(diào)查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。20012004年間，這些地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建設(shè)用地供應(yīng)量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模和新增建設(shè)用地供應(yīng)量，明顯高出地處中西部的其他兩個調(diào)查地區(qū)。從新增建設(shè)用地供應(yīng)用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和政府公共建設(shè)投資是帶動農(nóng)地征收和各類建設(shè)用地需求增長的主要因素。從新增建設(shè)用地供應(yīng)方式來看，各調(diào)查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應(yīng)，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”出讓。本文在接下來的第二部分運(yùn)用3個調(diào)查地區(qū)的建設(shè)項目用地抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，首先分析在農(nóng)地征收中農(nóng)民實(shí)際獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)情況；在第三部分具體分析政府在農(nóng)地征收和土地供應(yīng)過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出政策建議。二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的征地補(bǔ)償費(fèi)在土地征收中必須對農(nóng)民的土地財產(chǎn)給予公正的補(bǔ)償(justcompensation)是無須爭論的基本原則。對于公正的補(bǔ)償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fairmarketvalue)進(jìn)行的補(bǔ)償，或者說按照被征收土地在公開市場上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價值進(jìn)行的補(bǔ)償。問題是公開市場在我國應(yīng)當(dāng)指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，公正補(bǔ)償就是按照農(nóng)用地的市場價格即農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)的市場價格進(jìn)行的補(bǔ)償，而一些主張開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場和適度允許規(guī)劃許可轉(zhuǎn)用的集體農(nóng)地直接入市的學(xué)者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實(shí)際上認(rèn)為，公正的土地財產(chǎn)補(bǔ)償就是參照農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格進(jìn)行的補(bǔ)償。實(shí)踐中，我國農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，受農(nóng)業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴(yán)的約束，農(nóng)用地內(nèi)部市場價格過低，同時又不存在合法的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，因此很難按照農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場價格和農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格來判斷征地補(bǔ)償費(fèi)的高低，這里我們參照國家法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和市場發(fā)生的土地供應(yīng)價格進(jìn)行比較分析。(一)征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成和絕對水平我國土地管理法規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。在土地管理法規(guī)定的范圍內(nèi)，3個調(diào)查地區(qū)都規(guī)定了當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.51萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.9元/平方米，合計耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為8.1元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20.2元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75元/平方米，合計29.0元/平方米；旱地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為7.2元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.6元/平方米，合計25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農(nóng)地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6.759.0元/平方米；征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.69元/平方米；合計法定的耕地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為31.036.0元/平方米。根據(jù)我們的抽樣調(diào)查，綜合各類用地計算，江蘇省昆山市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為38.5元/平方米?？梢钥闯觯{(diào)查地區(qū)實(shí)際發(fā)生的征地補(bǔ)償費(fèi)基本上都處于當(dāng)?shù)氐胤揭?guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國家土地管理法規(guī)定的前3年平均年產(chǎn)值30倍的最高限相比仍有一定的上調(diào)空間。雖然各調(diào)查地區(qū)在計算征地補(bǔ)償費(fèi)時采用的土地年產(chǎn)值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)因土地供應(yīng)用途和供應(yīng)方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價”的問題。在征地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成上，除昆山市外，其他兩地的安置補(bǔ)償費(fèi)都高于土地補(bǔ)償費(fèi)。總體平均而言，安置補(bǔ)償費(fèi)所占份額(51.1)超過了土地補(bǔ)償費(fèi)的份額(43.2)；安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)作為征地補(bǔ)償費(fèi)的最主要構(gòu)成部分，二者占到了征地補(bǔ)償費(fèi)總額的94以上(見表1)。表1征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成情況單位：元/平方米、地區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)青苗和其他補(bǔ)償費(fèi)征地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比昆山18.052.515.444.90.92.634.3100桐城7.327.816.060.83.011.426.3100新都17.545.519.350.11.74.438.5100平均14.343.216.951.11.95.733.1100(二)征地補(bǔ)償費(fèi)的相對水平由于不同地區(qū)的土地供應(yīng)價格不同，因此征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計算，昆山市平均土地供應(yīng)價格為216.4元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的15.9；桐城市平均土地供應(yīng)價格為168.9元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的15.6；新都區(qū)平均土地供應(yīng)價格為135.2元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的28.5。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應(yīng)價格較高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴(yán)格意義上的土地財產(chǎn)補(bǔ)償，即土地補(bǔ)償費(fèi)，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應(yīng)價格的8.3、4.3和12.9。按照土地征收后的不同供應(yīng)用途分析，在公益性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例相對較高，一般在50左右；在工業(yè)用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在2030之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例在625之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，隨著土地供應(yīng)價格的提高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例逐步降低(見表2)。表2征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例(分土地供應(yīng)用途)單位：元/平方米、江蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應(yīng)用途征地補(bǔ)土地供占比征地補(bǔ)土地供占比征地補(bǔ)土地供占比償費(fèi)應(yīng)價格償費(fèi)應(yīng)價格償費(fèi)應(yīng)價格經(jīng)營性用地36.1546.46.626.2287.99.137.5153.124.5工業(yè)用地34.2167.020.526.491.528.938.3133.328.7公益性用地32.865.849.825.679.932.057.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5按照土地征收后的不同供應(yīng)方式分析，在以劃撥方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例相對較高，一般在50左右；在以協(xié)議方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在2030；在“招拍掛”方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在420。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調(diào)查地區(qū)具體采取的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應(yīng)價格的平均水平和征地補(bǔ)償費(fèi)占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價格不是很高，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則較高；昆山市以招標(biāo)方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價格要高出昆山市，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則相反(見表3)。表3征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例(分土地供應(yīng)方式)單位：元/平方米、江蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應(yīng)方式土地供土地供土地供補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)價格占比補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)價格占比補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)價格占比招拍掛37.3543.86.931.9669.84.833.6177.119協(xié)議34167.620.325.6117.421.838.4134.328.6劃撥32.365.849.125.679.93257.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5三、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地增值收益農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用，土地價格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學(xué)者(Epstein,RichardA.,1985；Anders-on,J.E,1993；G.C.V-anKooten,1993)分析了在存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場和規(guī)劃管制的情形下農(nóng)地價格和市地價格的差異，認(rèn)為土地利用規(guī)劃管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運(yùn)用稅收等手段對意外所得進(jìn)行調(diào)節(jié)以促進(jìn)社會公平。這些分析增進(jìn)了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實(shí)中人們很難對土地增值按照其成因進(jìn)行具體分解。這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實(shí)現(xiàn)形式，將我國農(nóng)地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)的形式取得的土地增值收益，我們