農(nóng)村研究論文-村民自治的功能及其合理性.doc

農(nóng)村研究論文-村民自治的功能及其合理性開(kāi)宗明義，針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的對(duì)村民自治的疑慮1，筆者試圖在本文中指出，在國(guó)家已經(jīng)過(guò)十年試行而正式頒布實(shí)施村委會(huì)組織法的現(xiàn)在，最為重要的爭(zhēng)論不再應(yīng)該集中于是否實(shí)行村民自治這一政策判斷上（當(dāng)然，這并非是說(shuō)不能再就此一政策發(fā)表不同甚至截然相反的意見(jiàn)），而應(yīng)集中注意在村民自治的框架下，針對(duì)中國(guó)農(nóng)村的特殊實(shí)際，設(shè)計(jì)出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來(lái)說(shuō)明以上立論。一、村民自治的緣起與功能可以認(rèn)為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了人民公社時(shí)期形成的農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系。國(guó)家從經(jīng)濟(jì)改革的成功中很容易推論出政治改革的經(jīng)驗(yàn)，即：調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性對(duì)于辦任何事情都十分關(guān)鍵，國(guó)家在政治上的“無(wú)為”可能也如經(jīng)濟(jì)上一樣有助于問(wèn)題的解決。此種思潮與國(guó)家層面的民主化傾向相結(jié)合，就為村民自治的產(chǎn)生提供了政治基礎(chǔ)。第二，與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功不相協(xié)調(diào)的是農(nóng)村社會(huì)治安狀況和公共建設(shè)事業(yè)大幅滑坡，以“政社合一”為基礎(chǔ)的人民公社逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為八十年代初十分緊迫的問(wèn)題。而聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功和農(nóng)村社會(huì)矛盾非國(guó)家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性2。從以上意義上講，我國(guó)選擇村民自治的確具有很大的偶然性3。但是，一旦村民自治作為政策選擇被強(qiáng)制實(shí)施后，其自身被構(gòu)建的合理化因素即日漸增長(zhǎng)，正是這些因素的增長(zhǎng)，使得當(dāng)前村民自治在外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景發(fā)生很大變化的情況下依然具有強(qiáng)大的生命力。擇要言之，第一，轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)控制能力的弱化，鄉(xiāng)村組織普遍出現(xiàn)了不良行為，并進(jìn)而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內(nèi)在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織的愿望，從國(guó)家方面來(lái)說(shuō)，他們具有提高鄉(xiāng)村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國(guó)家的要求在民主化方向上不謀而合4；第二，鄉(xiāng)村民主化有利于形成社區(qū)公共權(quán)威，提高社區(qū)資源動(dòng)員能力5，降低國(guó)家與分散農(nóng)戶的談判成本（如收取稅費(fèi)的成本）6。判斷當(dāng)前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)并非其價(jià)值取向而是其實(shí)際功用。在村民自治產(chǎn)生之初，因?yàn)橄鄬?duì)較為寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，價(jià)值取向的因素容易取得主導(dǎo)地位。自八十年代末以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)一直較為緊張，過(guò)去孕育在鄉(xiāng)村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開(kāi)始替代曾經(jīng)最為引起外界（包括理論界）關(guān)注的價(jià)值合理因素。換句話說(shuō)，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了靜悄悄的轉(zhuǎn)換，“偶然”實(shí)行的村民自治正逐步被構(gòu)建為必然性的合理存在。因此，當(dāng)前判斷村民自治合理性本身的依據(jù)，即是村民自治能否通過(guò)構(gòu)建而形成適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期和農(nóng)村特殊背景的系列功能以及這些功能的實(shí)際效用。僅就前列兩大方面的功能來(lái)講，理論上是不成問(wèn)題的。真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負(fù)責(zé)任行為等等都會(huì)受到自下而上、無(wú)所不在的約束而不至發(fā)生。相關(guān)地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過(guò)鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個(gè)公共權(quán)威，這種公共權(quán)威可以較為理性地認(rèn)識(shí)共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)乃至收取稅費(fèi)都有可能變得容易。而就實(shí)踐來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業(yè)的例子不勝枚舉7。當(dāng)然，民主功能的顯現(xiàn)有賴于特定的民主條件和實(shí)施措施。問(wèn)題并不在于當(dāng)前的村民自治實(shí)踐是否已經(jīng)普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來(lái)實(shí)現(xiàn)以上兩大功能。但是，鄉(xiāng)村民主并非沒(méi)有負(fù)功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達(dá)村民群眾的意愿，我們又有什么理由認(rèn)為村民群眾不會(huì)以集體意愿的形式來(lái)表達(dá)出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的反抗呢？其實(shí)更為關(guān)鍵的是，當(dāng)前國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展乏力，農(nóng)村宗族、宗教勢(shì)力乃至于帶黑社會(huì)性質(zhì)的團(tuán)伙勢(shì)力都有可能利用村民意愿來(lái)抗拒國(guó)家的合理要求。因此，這里的關(guān)鍵并不在于村民有否自我組織起來(lái)解決自己?jiǎn)栴}的能力，而是村民可能組織起來(lái)消極對(duì)待甚至積極抗拒國(guó)家的行政要求。這樣一來(lái)，盡管單個(gè)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的抗拒力量很難相互串聯(lián)起來(lái)構(gòu)建成為反對(duì)國(guó)家政權(quán)的整體力量，但是，僅僅單個(gè)村莊的消極抗拒即足以使國(guó)家在農(nóng)村推進(jìn)現(xiàn)代化的努力非常困難。簡(jiǎn)言之，在中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，失去了村級(jí)組織對(duì)國(guó)家行政要求的積極響應(yīng)，國(guó)家還有何種辦法來(lái)解決非辦理不可的政務(wù)問(wèn)題。正是村民自治本身可能具有的此種負(fù)功能，令諸多學(xué)界人士和政界官員產(chǎn)生了疑慮與擔(dān)憂。如何在村民自治正功能與負(fù)功能之間進(jìn)行取舍，關(guān)鍵不在于理論爭(zhēng)論，而在于政策設(shè)計(jì)，因?yàn)椴煌恼咴O(shè)計(jì)，可能會(huì)導(dǎo)致完全不同的功能效果?；蛘哒f(shuō)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于通過(guò)具體的政策設(shè)計(jì)，來(lái)發(fā)揮鄉(xiāng)村民主化的好處并限制其缺陷。當(dāng)然，這是一個(gè)所有論者都可以認(rèn)識(shí)到且希望能夠有所突破的問(wèn)題，然而奇怪的是，恰恰是這一重要的工作至今少有人做。構(gòu)成村民自治正功能與負(fù)功能的內(nèi)在機(jī)制并不相同，即是說(shuō)它們并非一塊硬幣的兩個(gè)面，而可能是兩塊硬幣的一正一反面，良好的政策設(shè)計(jì)有可能同時(shí)讓兩塊硬幣置于正面。有否既可以動(dòng)員農(nóng)村社區(qū)資源，又可以連結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的鄉(xiāng)村民主化之路？或者，能否設(shè)計(jì)或試驗(yàn)一種既可以保持民主化的好處，又可以保持國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制與滲透能力的村民自治形式？張靜在介紹法團(tuán)主義時(shí)，曾提出并介紹一種她稱之為“政行合一體制”的集結(jié)了管制（控制）和政治（利益表達(dá)和爭(zhēng)?。﹥煞N功能的“組織化”團(tuán)體的運(yùn)作模式8，王穎通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若能得當(dāng)利用傳統(tǒng)文化與政治意識(shí)資源，就可能創(chuàng)造性地構(gòu)建一種“利益分享合作組織”9，中國(guó)具有數(shù)千年傳統(tǒng)，具有豐富的人文社會(huì)資源，為什么我們就不能從這些方面創(chuàng)造性地通過(guò)設(shè)計(jì)一個(gè)智慧的政策方案，來(lái)實(shí)現(xiàn)村民自治正與反面雙重功能的得兼呢？筆者并不反對(duì)在村民自治框架以外討論鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，但是，倘若對(duì)村民自治本身沒(méi)有深入的認(rèn)識(shí)，或者未將村民自治本身可資利用的空間一一利用，就容易犯失之輕率的錯(cuò)誤，此種意義上，筆者以為大多數(shù)研究依然應(yīng)在村民自治的框架內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)先對(duì)村民自治本身的各種已經(jīng)展開(kāi)的實(shí)踐可能性及理論可能性作充分考量。換句話說(shuō)，在當(dāng)前鄉(xiāng)村政治研究領(lǐng)域，在當(dāng)前的政策背景下，關(guān)于鄉(xiāng)村政治討論的主題不應(yīng)該是是否實(shí)行村民自治，而應(yīng)該是如何實(shí)行村民自治。二、村民自治的主要特征就當(dāng)前已經(jīng)展開(kāi)的村民自治實(shí)踐來(lái)說(shuō)，它具有非常重要的三個(gè)特征。其中第一個(gè)特征與村民自治的緣起和功能相關(guān)聯(lián)，即它是為解決社區(qū)內(nèi)部事務(wù)而產(chǎn)生的，其功能指向具有向內(nèi)的特征；第二個(gè)特征是國(guó)家主導(dǎo)，這是與村民自治由國(guó)家提供制度支持密切相關(guān)的。在中國(guó)缺乏民主傳統(tǒng)，政府掌握著較村民多得多的政治經(jīng)濟(jì)乃至組織文化資源的背景下，國(guó)家主導(dǎo)為村民自治本身的發(fā)展提供了外動(dòng)力；第三，與中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織之間存在著割舍不斷的聯(lián)系，且村民自治的正常運(yùn)作以鄉(xiāng)村干部及村民群眾的傳統(tǒng)政治認(rèn)知為基礎(chǔ)。以下討論前兩個(gè)特征，下一節(jié)討論第三個(gè)特征。具體地說(shuō)，村民自治第一個(gè)主要特征既與村民自治產(chǎn)生的特殊背景相關(guān)，又與村民自治正被構(gòu)建的功能相關(guān)。八十年代初，在國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)民收入大幅提高的情況下，農(nóng)民很少有針對(duì)國(guó)家的不滿，國(guó)家也很少感到來(lái)自農(nóng)村社會(huì)的壓力。倒是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，一方面，人民公社的逐步癱瘓，導(dǎo)致社會(huì)治安與公共建設(shè)事業(yè)出現(xiàn)了無(wú)序局面，廣西等地率先成立村委會(huì)，即緣自處理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部事務(wù)如調(diào)解農(nóng)村矛盾，建設(shè)水利設(shè)施等等；另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，意識(shí)形態(tài)約束力的降低使鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)了行為失序的問(wèn)題，特別是鄉(xiāng)村干部吃喝貪占行為引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，農(nóng)民由此以上訪告狀等形式要求對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行清理，為清理財(cái)務(wù)而吸收村民代表參加的作法，事實(shí)上也就為民主管理和民主監(jiān)督作了準(zhǔn)備，也就為村民自治作了準(zhǔn)備。進(jìn)入九十年代以后，村民自治雖然因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變動(dòng)而在功能構(gòu)建上發(fā)生了變化，但是，試圖通過(guò)村民自治形成公共權(quán)威，以公共權(quán)威來(lái)抑制少數(shù)人的違規(guī)行為的方向是不成問(wèn)題的。即使如稅費(fèi)收取工作本身，亦可能通過(guò)由“包稅制”的形式，將國(guó)家要求轉(zhuǎn)換成村利益，并由村民來(lái)討論如何分稅，從而可以有效節(jié)省國(guó)家的征稅成本并可以有效約束少數(shù)村民的不履約問(wèn)題。而至于村民自治可能產(chǎn)生的針對(duì)國(guó)家的負(fù)功能（消極抵制國(guó)家的行政要求），正是在具體設(shè)計(jì)政策時(shí)所應(yīng)極力避免的。因此，我們可以認(rèn)為村民自治不僅事實(shí)上而且應(yīng)該指向社區(qū)內(nèi)部，而不應(yīng)該成為一種壓力集團(tuán)，將農(nóng)村基層民主化的力量指向國(guó)家。筆者以為，鄉(xiāng)村民主不僅事實(shí)上而且必須相對(duì)脫離于全社會(huì)民主政治，而首先面向社區(qū)內(nèi)部，這不僅是因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)內(nèi)部需要通過(guò)民主的方式來(lái)解決他們自己的事情，而且是因?yàn)閷⑧l(xiāng)村民主指向國(guó)家，正是在當(dāng)前國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系總體狀況較為緊張的背景下，村民自治容易產(chǎn)生負(fù)功能的關(guān)鍵?；蛘哒f(shuō)，功能向內(nèi)的村民自治本身就已經(jīng)具備了足夠的存在合理性，這種合理性應(yīng)該正是在當(dāng)前中國(guó)特定背景下發(fā)展基層民主的合理性所在。在村民自治對(duì)國(guó)家民主化的作用方面，雖然“自下而上的演進(jìn)不能代替自上而下的變革，非國(guó)家層面的群眾自治也不能代替國(guó)家層面的民主憲政”10，但在中國(guó)數(shù)千年的封建專制傳統(tǒng)下，村民群眾若能夠?qū)⒆灾问聞?wù)通過(guò)民主的辦法管理好了，難道不可以訓(xùn)練占中國(guó)人口70的農(nóng)民的民主能力，提高他們的民主素質(zhì)，使他們逐步為將來(lái)的國(guó)家民主作些準(zhǔn)備嗎？如果占70的農(nóng)民沒(méi)有在基層的訓(xùn)練，就難以想象國(guó)家層面的民主如何可以開(kāi)展，國(guó)家憲政何以立基。也就是說(shuō)，具有對(duì)內(nèi)功能特征的村民自治通過(guò)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，可以額外地為國(guó)家層面的民主化作些非常有益的準(zhǔn)備工作，我想到時(shí)恐怕正是這些準(zhǔn)備工作，可以為民主憲政的展開(kāi)打下牢實(shí)的根基，此其一；其二，村民自治盡管是功能向內(nèi)的，但村民自治具有功能向外的溢出效應(yīng)。此種溢出效應(yīng)一方面可能構(gòu)成對(duì)國(guó)家行政任務(wù)的抵制（如前所述，這是應(yīng)在政策設(shè)計(jì)中著力克服的），另一方面又使農(nóng)民可以有力抵制與監(jiān)督上級(jí)行政對(duì)農(nóng)民的濫攤派與不廉潔行為，這種抵制與監(jiān)督本身具有使農(nóng)村民主由村級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣級(jí)擴(kuò)展的希望。村民自治的第二個(gè)主要特征即國(guó)家在農(nóng)村民主化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。我國(guó)實(shí)行村民自治，雖然最早來(lái)自農(nóng)民的創(chuàng)造，但最終起作用的是農(nóng)民的政治訴求與國(guó)家的想法不謀而合。從西方實(shí)行民主的歷史看，其民主制度大都是民眾強(qiáng)烈要求甚至通過(guò)人民起義來(lái)獲得的。與此十分不同的是，在中國(guó)，國(guó)家試圖通過(guò)發(fā)展基層民主來(lái)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，具體地說(shuō)，國(guó)家試圖借助來(lái)自農(nóng)民組織起來(lái)的力量，遏止鄉(xiāng)村組織中的不良勢(shì)力與不良行為，以形成國(guó)家與民眾聯(lián)合夾擊“地方”的態(tài)勢(shì)11。從國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行村民自治的真實(shí)意圖來(lái)講，國(guó)家在選擇鄉(xiāng)村治理方式時(shí)，已經(jīng)意識(shí)到民主的辦法可能是治理效率最高而成本最低的一種，實(shí)行民主化的治理，不僅有利于節(jié)約國(guó)家財(cái)政資源，而且有利于遏制鄉(xiāng)村組織不良行為，提高農(nóng)村社區(qū)資源動(dòng)員能力，密切干群關(guān)系。從國(guó)家主導(dǎo)并強(qiáng)力推行村民自治的實(shí)踐后果來(lái)講，村民自治訓(xùn)練了農(nóng)民的民主能力，提高了農(nóng)民的民主素質(zhì)，提高了農(nóng)村對(duì)國(guó)家的談判能力，在有限的程度上減少了農(nóng)民的被剝奪。而最為關(guān)鍵的是，無(wú)論國(guó)家主導(dǎo)的推進(jìn)村民自治的起始目的如何，一旦基層民主得以推進(jìn)，村干部本身的合法性便會(huì)自然而然地由任命向選舉轉(zhuǎn)換。因?yàn)檗r(nóng)民民主意識(shí)的被喚醒是一個(gè)不可逆的過(guò)程，國(guó)家主導(dǎo)的基層民主所喚醒的民主意識(shí)將使得村干部權(quán)力的選舉合法性唯一化了。進(jìn)一步說(shuō)，從國(guó)家民主化的順序來(lái)講，之所以國(guó)家首先選擇且事實(shí)上已經(jīng)成功實(shí)踐在農(nóng)村的基層民主，這里面的一個(gè)重要原因是前已論及的村民自治功能向內(nèi)的特征，而之所以村民自治可以功能向內(nèi)，又與農(nóng)村地域相對(duì)分散，農(nóng)民相對(duì)純樸，他們的社會(huì)政治要求相對(duì)現(xiàn)實(shí)和簡(jiǎn)單密切相關(guān)。直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，因?yàn)檗r(nóng)村地域分散和農(nóng)民本身的弱組織性，農(nóng)村基層民主很少有可能形成為針對(duì)國(guó)家的利益要求。村民自治不能形成對(duì)國(guó)家強(qiáng)大的組織壓力，這就使國(guó)家在實(shí)行村民自治時(shí)，依然可以依據(jù)現(xiàn)代化本身的規(guī)律來(lái)主導(dǎo)國(guó)家的發(fā)展。從某種意義上講，國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中要獲得足夠的政治主動(dòng)性，其主動(dòng)的民主安排除了村民自治，其他都難以想象。也就是說(shuō)，其他層面或形式的民主因?yàn)槿菀仔纬蓮?qiáng)大的既得利益集團(tuán)和產(chǎn)生強(qiáng)大的既得利益呼聲，為了滿足他們的利益要求，國(guó)家不得不犧牲經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身的規(guī)律，喪失國(guó)家在現(xiàn)代化建設(shè)中的政治主動(dòng)性。顯然，這種情況對(duì)于急欲實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)講，是他們所不愿的。歸結(jié)以上討論，筆者希望說(shuō)明兩點(diǎn)意思：第一點(diǎn)意思是，國(guó)家支持農(nóng)村基層民主的原因是在農(nóng)村民主化的進(jìn)程中，國(guó)家可以起主導(dǎo)作用。即一方面是國(guó)家可以通過(guò)村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效治理，一方面是農(nóng)村基層民主一般不會(huì)在政治上對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略構(gòu)成太大的壓力；第二點(diǎn)意思是：農(nóng)村基層民主本身必然徹底改造農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威基礎(chǔ)，正是這種權(quán)威基礎(chǔ)的改造，不僅會(huì)迫使國(guó)家進(jìn)一步提高政治制度化的程度，而且會(huì)有益于國(guó)家政治滲透能力本身的改善與加強(qiáng)。從前面對(duì)國(guó)家在農(nóng)村基層民主中的主導(dǎo)作用及其原因的分析來(lái)看，國(guó)家在農(nóng)村基層擴(kuò)大民主是一種精心安排，而并非盲目行事。也就是說(shuō)，國(guó)家主導(dǎo)的村民自治并不排除政治制度化和國(guó)家一體化的目標(biāo)，相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人民公社時(shí)期依靠行政指令手段管理農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)