農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)化.doc

農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)化（一）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則產(chǎn)生的背景就農(nóng)村建設(shè)來(lái)講，2006年顯然是一個(gè)劃時(shí)代的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一年里，中央一號(hào)文件明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的任務(wù)與新農(nóng)村概念。自2004年一號(hào)文件重新關(guān)注農(nóng)業(yè)起，2006年新農(nóng)村建設(shè)的提出明顯對(duì)各地地方政府激勵(lì)最大,許多振奮人心的政策與消息因此而不斷涌現(xiàn)，但就農(nóng)村土地制度來(lái)講，似乎讓人有些著急-三十年土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度多少讓農(nóng)村基層黨員、干部有些無(wú)所適從。當(dāng)前，農(nóng)村土地零散的被村民各自經(jīng)營(yíng)（尤其是山區(qū)、丘陵等地況復(fù)雜農(nóng)村，為公平起見，土地資源是先按遠(yuǎn)近、肥瘦、背水與否等分類后，再按各家庭人頭每類分成若干小塊），顯然這種小個(gè)體經(jīng)營(yíng)方式完全不能適應(yīng)國(guó)家大力推廣農(nóng)機(jī)應(yīng)用、農(nóng)技應(yīng)用、一村一品等規(guī)?；?jīng)營(yíng)政策。因?yàn)橥恋乇涣闵⒎指顦O大地增加了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)過(guò)程中的成本，阻礙了農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用的大發(fā)展，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化進(jìn)程，并最終阻礙中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升。我們先來(lái)探討一下我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷。我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷大致可分為四個(gè)階段，即土地改革階段、農(nóng)業(yè)合作化階段、人民公社階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。我國(guó)農(nóng)村1950年進(jìn)行了土地改革，依據(jù)“耕者有其田”，農(nóng)民無(wú)償獲得了土地所有權(quán)和使用權(quán)等完整產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和土地的直接結(jié)合，此舉極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)得到了迅速發(fā)展。19531957年這一階段我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了“互助組初級(jí)合作社高級(jí)合作社”的演變過(guò)程。土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有，集中勞動(dòng)，共同經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一分配，影響了農(nóng)民的積極性。19581978年在“左”的思想支配下，人民公社實(shí)行“政社合一”，土地等生產(chǎn)資料完全集中于人民公社和國(guó)家手中，這實(shí)際上是平均主義、大鍋飯。公有制發(fā)展到了極端，農(nóng)民不僅失去了包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料，而且也失去了自主勞動(dòng)的權(quán)利，“干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”。這項(xiàng)制度嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，損害了農(nóng)民的利益，造成了這一時(shí)期勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民普遍貧困。十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地仍歸集體所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)承包給了農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離?！敖蛔銍?guó)家的,留足集體的,剩下全是自己的”，這大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速發(fā)展。之后，土地承包政策又在“維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營(yíng)”的前提下經(jīng)過(guò)了不斷的完善，此項(xiàng)制度沿用至今。中央當(dāng)前的政策主要體現(xiàn)在三十年土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)（使用權(quán)）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度。這體現(xiàn)了中央決策機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地延續(xù)實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的決心，并從形式上、時(shí)限上給予了充足的保證，同時(shí)也體現(xiàn)了中央穩(wěn)定民心、推崇民主管理以及對(duì)腐敗問題與基礎(chǔ)干部管理的間接控制策略。在決策之前，顯然中央（包括民間學(xué)者及有關(guān)人士）對(duì)土地制度如何改革是有過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的論證的，盡管“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”從一開始就暴露了它的不足，并在一些方面愈來(lái)愈嚴(yán)重，但權(quán)衡利弊之下，包括筆者在內(nèi)，大多數(shù)人仍然支持在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。只是筆者認(rèn)為該制度在現(xiàn)行框架下可以有一個(gè)大的優(yōu)化。農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則正是該優(yōu)化想法的表達(dá),在第一版的時(shí)候因只提出概念性分析,原定名為論鄉(xiāng)村土地資源分配-關(guān)于分代式家庭集中承包制度的設(shè)想,此次第二版修訂，已經(jīng)將該制度直接寫成了法律條文建議稿。制度的優(yōu)化原則是希望兼顧到制度的社會(huì)效應(yīng)(有利于社會(huì)和諧與國(guó)力增強(qiáng))、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(有利于土地資源的科學(xué)合理利用與增加收益)及環(huán)境效應(yīng)（有利于環(huán)境優(yōu)化）；優(yōu)化的直接目標(biāo)是“利于農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)程”；優(yōu)化的前提是確保“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”不變；優(yōu)化過(guò)程是通過(guò)自中央至地方的立法過(guò)程，來(lái)改變分配與被分配的對(duì)象（即以家庭的每一代人為土地資源經(jīng)營(yíng)使用權(quán)益分配對(duì)象而不是個(gè)人，并保證每一家庭或聯(lián)合家庭最終承包的是一個(gè)集中的片區(qū)而不是零散的許多小塊土地），并且明確土地承租人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)可以合法轉(zhuǎn)讓（即轉(zhuǎn)租）。該制度將使農(nóng)村土地能相對(duì)集中并大大減少因生喪嫁娶帶來(lái)的調(diào)整需要。（二）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則第一章總則第一條為確保農(nóng)村土地資源公平分配并合理流轉(zhuǎn)，并符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要，特制定本細(xì)則。第二條本農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則適合于全國(guó)各地行政村用來(lái)分配土地資源及對(duì)其使用權(quán)與轉(zhuǎn)租權(quán)的管理。第三條以行政村為單位的所有村土地資源，除村民宅基地及礦產(chǎn)資源外，其所有權(quán)歸集體所有，村委負(fù)責(zé)通過(guò)組織村民代表大會(huì)或全民會(huì)議實(shí)現(xiàn)該集體所有權(quán)的支配。第四條本制度所論及的土地資源權(quán)益是指土地的承包(無(wú)償使用)權(quán)、承租(有償使用)權(quán)、轉(zhuǎn)租(有償轉(zhuǎn)讓使用)權(quán)及其產(chǎn)生的收益，還要注意的是本文論及的農(nóng)村土地資源不包括被公認(rèn)為的村民宅基地（私有）及礦產(chǎn)資源（國(guó)有）。第五條本制度所論及的土地權(quán)益統(tǒng)一以三十年為一固定調(diào)整周期，而權(quán)益實(shí)際享受年限是長(zhǎng)期的。第六條以行政村為單位的所有農(nóng)村土地資源中的承包片區(qū)間道路、橋梁、山林或其它原始植被，包括其它未被開墾的土地資源歸村集體所有，其權(quán)益直接歸村委支配。除此以外的待分配土地資源應(yīng)考慮保留約5%直接歸村委，其收益由村委依第一條用于村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資與管理開銷。第七條家庭或聯(lián)合家庭承包區(qū)域間及村與外界通路由當(dāng)?shù)鼗鶎诱鶕?jù)國(guó)家及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要確定寬窄與建設(shè)水準(zhǔn)，由村委負(fù)責(zé)確保實(shí)際狀況符合該標(biāo)準(zhǔn)，但全體村民負(fù)有配合出勞力的義務(wù)與權(quán)利。第二章農(nóng)村土地資源分配與調(diào)整規(guī)則第八條平均地權(quán)應(yīng)以家庭中的一代人為單位，即一對(duì)夫妻分一份土地；有贍養(yǎng)父母雙親的增加一份土地，贍養(yǎng)單親的增加0.5份土地（贍養(yǎng)多親的，超出數(shù)不計(jì)）；無(wú)論有無(wú)生育兒女及生育兒女多少統(tǒng)一增加一份土地，但兒女已全部分家或已遷出戶口的無(wú)權(quán)增加兒女那份土地。第四代（夫妻生育的兒女結(jié)婚后的兒女）統(tǒng)一不計(jì)入分配對(duì)象。即任一兩性家庭只可能分得2、2.5或3個(gè)單位的土地。第九條三十歲內(nèi)未婚娶統(tǒng)一按兒女計(jì)算，三十歲以上未婚娶統(tǒng)一按單親家庭計(jì)算（若其為獨(dú)生子女，其父母將喪失子女的那份土地承包權(quán)）,單親家庭將按一代人的份額獲得一份土地,單身家庭沒有下一代兒女土地分配權(quán)，除非其已合法領(lǐng)養(yǎng)有子女，則與自生子女一樣享有同等土地分配權(quán)，但當(dāng)領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系解除，原權(quán)益由村委收歸集體所有。單親家庭有贍養(yǎng)老人的按上兩性家庭同樣分配。即單親家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3個(gè)單位的土地。第十條當(dāng)事人父母已雙亡但爺爺和（或）奶奶有在的，按父母在計(jì)，即可分得3個(gè)單位的土地；若父母爺爺和奶奶均不在人世，則無(wú)論當(dāng)事人兄弟姐妹多寡以及結(jié)婚與否，均只分得2個(gè)單位的土地。第十一條夫妻撫養(yǎng)之長(zhǎng)輩間有死亡者，第二年起向村委退回該死亡者的半份土地承包權(quán)或上交本村半份土地的過(guò)去三年的平均純收益（即純利潤(rùn)，其由村委領(lǐng)導(dǎo)核算并事先公布）的1/3（另2/3相當(dāng)于租種酬勞由自己持有）；而夫妻間有死亡或離異者，包括其子女死亡或遷移、婚嫁等各種因素都不影響夫妻對(duì)自身土地及下代土地的三十年權(quán)益（自結(jié)婚登記日起計(jì)算）。夫妻全部死亡，且無(wú)兒女者，土地權(quán)益當(dāng)年歸其最近親屬，自第二年起由村委收歸集體。第十二條離異男子，若無(wú)撫養(yǎng)子女，則喪失子女的那份1個(gè)單位的土地承包權(quán)，再婚時(shí)，該份土地使用權(quán)將重新獲得。離異男子，若有撫養(yǎng)子女則無(wú)論再婚與否，原土地份額均保持不變。第十三條離異女子，若無(wú)撫養(yǎng)子女，則恢復(fù)出嫁前權(quán)利；若有撫養(yǎng)子女，則作為新增單親家庭由定居村委重新分配1個(gè)單位的土地。若之后出嫁，則自出嫁的第二年起應(yīng)向村委退回該份土地承包權(quán)。第十四條對(duì)于智障或殘疾等民事行為能力不足的人士仍按上述條款分得土地，但其權(quán)益由其監(jiān)護(hù)人收受并管理。第十五條原農(nóng)村戶口,現(xiàn)戶口已轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口,且在過(guò)去三年內(nèi)過(guò)半時(shí)間居住在異地的,無(wú)以上所述土地分配權(quán),若過(guò)去三年內(nèi)過(guò)半時(shí)間仍居住在原戶口所在地的,應(yīng)通知其遷回戶口并給予同等土地分配權(quán),若對(duì)方不同意遷回戶口則視為非本地居民,不予土地資源分配權(quán)(異地戶口但長(zhǎng)期居住在本地的類同本條款)。第十六條片區(qū)劃分后，除上述調(diào)整規(guī)則外，原則上三十年內(nèi)不得重新進(jìn)行新的劃分，若存在國(guó)家征用土地，其補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)全部歸原承包主。第十七條家庭內(nèi)部若因分家而需調(diào)整的，屬家庭內(nèi)務(wù)，不屬本制度調(diào)整范圍。第三章農(nóng)村土地資源分配方法第十八條在實(shí)際分配之前應(yīng)首先計(jì)算每一家庭待分配份額，鼓勵(lì)兩個(gè)及兩個(gè)以上親密家庭獲得的片區(qū)連成一片，以利合作經(jīng)營(yíng)。第十九條選一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單元，然后將待分土地資源按待分配份額分割為若干片區(qū)，分割時(shí)應(yīng)在原有面積上比照標(biāo)準(zhǔn)單元乘以肥瘦、遠(yuǎn)近、水源方便性、積水田與旱地、家禽與家畜干擾系數(shù)。片區(qū)中水源（例如池塘、堰）應(yīng)作為特殊的必須土地資源盡量分配到任一家庭，但應(yīng)根據(jù)實(shí)際可產(chǎn)生利益情況確定系數(shù)。第二十條上條款中所述系數(shù)應(yīng)通過(guò)各家庭代表參與討論及民主集中制原則在將待分土地資源分割為對(duì)等片區(qū)時(shí)同步確定。亦即預(yù)定片區(qū)理論面積乘以相應(yīng)系數(shù)后最終確定片區(qū)邊界線。第二十一條在劃分片區(qū)邊界線時(shí)應(yīng)充分考慮分水嶺與通風(fēng)、向陽(yáng)的合理性。第二十二條同等份額的家庭再在理論面積相等但實(shí)際不一定相等的片區(qū)中通過(guò)抽簽方式確定自己的那份承包片區(qū)。第二十三條片區(qū)中水源（例如池塘、堰）權(quán)益應(yīng)劃歸主要取水片區(qū)承包主，但周邊片區(qū)承包主需要取水時(shí)應(yīng)公平對(duì)待。第四章農(nóng)村土地資源的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)與轉(zhuǎn)租權(quán)第二十四條承包片區(qū)土地的承包主有權(quán)在種植、養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)自由經(jīng)營(yíng)（但無(wú)權(quán)拋荒），亦有權(quán)自由、有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，還可繼續(xù)承租集體土地資源或其它村民轉(zhuǎn)租的土地資源。第二十五條承包或承租片區(qū)土地連續(xù)三年拋荒的，村委有權(quán)無(wú)條件將該土地資源收歸集體所有。第二十六條承包或承租片區(qū)土地資源的當(dāng)事人無(wú)權(quán)將土地用作商用建筑，自用臨時(shí)建筑（例如看守棚或小房等）應(yīng)經(jīng)過(guò)村委的批準(zhǔn)，自用長(zhǎng)期建筑不僅應(yīng)經(jīng)村委批準(zhǔn)而且須經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自搭建者將無(wú)條件被拆除并處以相應(yīng)罰金，造成無(wú)法挽回之損失者應(yīng)追究其刑事責(zé)任。第二十七條村委有權(quán)將收回或未分配的土地參考當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格有償出租給村民或村民以外的經(jīng)營(yíng)者,但應(yīng)考慮符合本村長(zhǎng)期發(fā)展的需要。第二十八條村委應(yīng)引導(dǎo)村民成立合作組織，并適當(dāng)考慮招商引資來(lái)實(shí)現(xiàn)本村一村一品的規(guī)劃與盡可能就地加工或深加工。第二十九條農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依各省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法執(zhí)行。第三十條農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為宅基地的依各省農(nóng)村宅基地管理辦法執(zhí)行。第五章附則第三十一條本細(xì)則由國(guó)務(wù)院依中華人民共和國(guó)土地管理法及中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例制定，其修訂解釋權(quán)歸國(guó)務(wù)院。第三十二條本細(xì)則自X年X月X日起由各省人民政府組織各級(jí)地方政府及基層村委實(shí)施。（三）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則實(shí)施效應(yīng)分析農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則是基于中國(guó)人向來(lái)以家庭為核心單位的傳統(tǒng)（以家庭為核心單位的文化現(xiàn)象現(xiàn)在正被歐美人士所看重），它是以一代人為一個(gè)單位而不是象當(dāng)前政策以自然人個(gè)體來(lái)均分土地資源。這意味著均分后的穩(wěn)定性大大加強(qiáng)，無(wú)須象現(xiàn)在三年兩頭一小調(diào)整,五年或十年一大調(diào)整（中央現(xiàn)雖硬性規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不變，但如何解決人口變動(dòng)帶來(lái)的調(diào)配需求，如果沒有政策支援，恐怕仍然會(huì)造成社會(huì)又一不穩(wěn)定因素），而且同時(shí)有以下許多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效應(yīng)：該制度的設(shè)計(jì)在平分地權(quán)時(shí)已給予老人與殘疾人平等地位充分兼顧了孝及仁的傳統(tǒng)倫理，更巧妙的是“一對(duì)夫妻，無(wú)論有無(wú)生育兒女及生育兒女多少，統(tǒng)一增加一份土地”的規(guī)定，不動(dòng)身色地但絕對(duì)有效地支持了萬(wàn)難的農(nóng)村計(jì)劃生育，也給那些少生或未生的夫妻以公平?？梢哉f(shuō)這些規(guī)定更強(qiáng)化了個(gè)體的家庭與社會(huì)責(zé)任。而對(duì)大齡而未婚嫁或離異的子女有了更符合時(shí)宜的規(guī)定，其并沒有拘泥于表面的個(gè)體平等，而是更深層次地考慮了個(gè)體更深層次的單身與單親自由，它同時(shí)亦間接支持了農(nóng)村計(jì)劃生育。該制度還考慮到近些年來(lái)農(nóng)轉(zhuǎn)非的實(shí)際情況，對(duì)實(shí)際居住地及個(gè)人自愿的考慮實(shí)質(zhì)是照顧戶口已轉(zhuǎn)非但實(shí)際生活來(lái)源仍靠農(nóng)業(yè)的部分人士。該制度還考慮到人員變遷帶來(lái)的土地調(diào)配需求，并提出了土地可以不收回，可以有償再承租的觀念，如能公正執(zhí)行，則做到三十年為周期進(jìn)行土地均分都不是難事了。在土地資源實(shí)際分割方面，該制度提出的集中式設(shè)想，為農(nóng)機(jī)、農(nóng)技的應(yīng)用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這將為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境優(yōu)化提供了巨大的機(jī)遇，同時(shí)亦可保證土地轉(zhuǎn)租更合理的收益及或國(guó)家征用土地的適當(dāng)交易成本。該制度的設(shè)想亦尊重了土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。這有利于精英分子進(jìn)一步形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，拉動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而從均分方法上講，該制度提出了片區(qū)概念與加權(quán)系數(shù)，并強(qiáng)調(diào)了分配前的民主討論與分配時(shí)的自由搏弈，可以說(shuō)完全能保證公平分配。該制度的設(shè)想還考慮到土地的實(shí)際利用，有效限制了拋荒及將土地轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途。該制度的設(shè)計(jì)延續(xù)了農(nóng)村土地資源的集體所有權(quán)的肯定，同時(shí)進(jìn)一步保證了村民對(duì)土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)使用權(quán)與規(guī)模化進(jìn)程的相適配。（四）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實(shí)施細(xì)則可行性分析分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地的設(shè)想并不復(fù)雜亦無(wú)需較高的文化素質(zhì)要求，最關(guān)鍵的方面是當(dāng)前農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化進(jìn)程的需要，因此在實(shí)施的必要性上是毫無(wú)疑問的，但在具體實(shí)施的策略上還是有需要注意的一些地方。首先國(guó)家應(yīng)從宣傳造勢(shì)方面下足工夫，其一，新事物經(jīng)過(guò)反復(fù)討論會(huì)更成熟；其二，討論多了就不再是新東西了，將有利于執(zhí)行。其次在決定實(shí)施時(shí)