農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)化.doc

農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)化（一）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則產(chǎn)生的背景就農(nóng)村建設(shè)來講，2006年顯然是一個劃時代的轉(zhuǎn)折點，在這一年里，中央一號文件明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的任務(wù)與新農(nóng)村概念。自2004年一號文件重新關(guān)注農(nóng)業(yè)起，2006年新農(nóng)村建設(shè)的提出明顯對各地地方政府激勵最大,許多振奮人心的政策與消息因此而不斷涌現(xiàn)，但就農(nóng)村土地制度來講，似乎讓人有些著急-三十年土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度多少讓農(nóng)村基層黨員、干部有些無所適從。當(dāng)前，農(nóng)村土地零散的被村民各自經(jīng)營（尤其是山區(qū)、丘陵等地況復(fù)雜農(nóng)村，為公平起見，土地資源是先按遠近、肥瘦、背水與否等分類后，再按各家庭人頭每類分成若干小塊），顯然這種小個體經(jīng)營方式完全不能適應(yīng)國家大力推廣農(nóng)機應(yīng)用、農(nóng)技應(yīng)用、一村一品等規(guī)?；?jīng)營政策。因為土地被零散分割極大地增加了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營過程中的成本，阻礙了農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用的大發(fā)展，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品市場化進程，并最終阻礙中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力的提升。我們先來探討一下我國農(nóng)村土地制度的變遷。我國農(nóng)村土地制度的變遷大致可分為四個階段，即土地改革階段、農(nóng)業(yè)合作化階段、人民公社階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。我國農(nóng)村1950年進行了土地改革，依據(jù)“耕者有其田”，農(nóng)民無償獲得了土地所有權(quán)和使用權(quán)等完整產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民和土地的直接結(jié)合，此舉極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)得到了迅速發(fā)展。19531957年這一階段我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了“互助組初級合作社高級合作社”的演變過程。土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有，集中勞動，共同經(jīng)營，統(tǒng)一分配，影響了農(nóng)民的積極性。19581978年在“左”的思想支配下，人民公社實行“政社合一”，土地等生產(chǎn)資料完全集中于人民公社和國家手中，這實際上是平均主義、大鍋飯。公有制發(fā)展到了極端，農(nóng)民不僅失去了包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料，而且也失去了自主勞動的權(quán)利，“干多干少一個樣，干與不干一個樣”。這項制度嚴重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，損害了農(nóng)民的利益，造成了這一時期勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)民普遍貧困。十一屆三中全會后，農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地仍歸集體所有，但經(jīng)營使用權(quán)承包給了農(nóng)民，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離?！敖蛔銍业?留足集體的,剩下全是自己的”，這大大調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速發(fā)展。之后，土地承包政策又在“維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營”的前提下經(jīng)過了不斷的完善，此項制度沿用至今。中央當(dāng)前的政策主要體現(xiàn)在三十年土地經(jīng)營承包權(quán)（使用權(quán)）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度。這體現(xiàn)了中央決策機構(gòu)對農(nóng)村土地延續(xù)實施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的決心，并從形式上、時限上給予了充足的保證，同時也體現(xiàn)了中央穩(wěn)定民心、推崇民主管理以及對腐敗問題與基礎(chǔ)干部管理的間接控制策略。在決策之前，顯然中央（包括民間學(xué)者及有關(guān)人士）對土地制度如何改革是有過長時間的論證的，盡管“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”從一開始就暴露了它的不足，并在一些方面愈來愈嚴重，但權(quán)衡利弊之下，包括筆者在內(nèi)，大多數(shù)人仍然支持在一定時期內(nèi)繼續(xù)實施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。只是筆者認為該制度在現(xiàn)行框架下可以有一個大的優(yōu)化。農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則正是該優(yōu)化想法的表達,在第一版的時候因只提出概念性分析,原定名為論鄉(xiāng)村土地資源分配-關(guān)于分代式家庭集中承包制度的設(shè)想,此次第二版修訂，已經(jīng)將該制度直接寫成了法律條文建議稿。制度的優(yōu)化原則是希望兼顧到制度的社會效應(yīng)(有利于社會和諧與國力增強)、經(jīng)濟效應(yīng)(有利于土地資源的科學(xué)合理利用與增加收益)及環(huán)境效應(yīng)（有利于環(huán)境優(yōu)化）；優(yōu)化的直接目標是“利于農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營進程”；優(yōu)化的前提是確保“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”不變；優(yōu)化過程是通過自中央至地方的立法過程，來改變分配與被分配的對象（即以家庭的每一代人為土地資源經(jīng)營使用權(quán)益分配對象而不是個人，并保證每一家庭或聯(lián)合家庭最終承包的是一個集中的片區(qū)而不是零散的許多小塊土地），并且明確土地承租人對土地經(jīng)營使用權(quán)可以合法轉(zhuǎn)讓（即轉(zhuǎn)租）。該制度將使農(nóng)村土地能相對集中并大大減少因生喪嫁娶帶來的調(diào)整需要。（二）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則第一章總則第一條為確保農(nóng)村土地資源公平分配并合理流轉(zhuǎn)，并符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要，特制定本細則。第二條本農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則適合于全國各地行政村用來分配土地資源及對其使用權(quán)與轉(zhuǎn)租權(quán)的管理。第三條以行政村為單位的所有村土地資源，除村民宅基地及礦產(chǎn)資源外，其所有權(quán)歸集體所有，村委負責(zé)通過組織村民代表大會或全民會議實現(xiàn)該集體所有權(quán)的支配。第四條本制度所論及的土地資源權(quán)益是指土地的承包(無償使用)權(quán)、承租(有償使用)權(quán)、轉(zhuǎn)租(有償轉(zhuǎn)讓使用)權(quán)及其產(chǎn)生的收益，還要注意的是本文論及的農(nóng)村土地資源不包括被公認為的村民宅基地（私有）及礦產(chǎn)資源（國有）。第五條本制度所論及的土地權(quán)益統(tǒng)一以三十年為一固定調(diào)整周期，而權(quán)益實際享受年限是長期的。第六條以行政村為單位的所有農(nóng)村土地資源中的承包片區(qū)間道路、橋梁、山林或其它原始植被，包括其它未被開墾的土地資源歸村集體所有，其權(quán)益直接歸村委支配。除此以外的待分配土地資源應(yīng)考慮保留約5%直接歸村委，其收益由村委依第一條用于村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資與管理開銷。第七條家庭或聯(lián)合家庭承包區(qū)域間及村與外界通路由當(dāng)?shù)鼗鶎诱鶕?jù)國家及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要確定寬窄與建設(shè)水準，由村委負責(zé)確保實際狀況符合該標準，但全體村民負有配合出勞力的義務(wù)與權(quán)利。第二章農(nóng)村土地資源分配與調(diào)整規(guī)則第八條平均地權(quán)應(yīng)以家庭中的一代人為單位，即一對夫妻分一份土地；有贍養(yǎng)父母雙親的增加一份土地，贍養(yǎng)單親的增加0.5份土地（贍養(yǎng)多親的，超出數(shù)不計）；無論有無生育兒女及生育兒女多少統(tǒng)一增加一份土地，但兒女已全部分家或已遷出戶口的無權(quán)增加兒女那份土地。第四代（夫妻生育的兒女結(jié)婚后的兒女）統(tǒng)一不計入分配對象。即任一兩性家庭只可能分得2、2.5或3個單位的土地。第九條三十歲內(nèi)未婚娶統(tǒng)一按兒女計算，三十歲以上未婚娶統(tǒng)一按單親家庭計算（若其為獨生子女，其父母將喪失子女的那份土地承包權(quán)）,單親家庭將按一代人的份額獲得一份土地,單身家庭沒有下一代兒女土地分配權(quán)，除非其已合法領(lǐng)養(yǎng)有子女，則與自生子女一樣享有同等土地分配權(quán)，但當(dāng)領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系解除，原權(quán)益由村委收歸集體所有。單親家庭有贍養(yǎng)老人的按上兩性家庭同樣分配。即單親家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3個單位的土地。第十條當(dāng)事人父母已雙亡但爺爺和（或）奶奶有在的，按父母在計，即可分得3個單位的土地；若父母爺爺和奶奶均不在人世，則無論當(dāng)事人兄弟姐妹多寡以及結(jié)婚與否，均只分得2個單位的土地。第十一條夫妻撫養(yǎng)之長輩間有死亡者，第二年起向村委退回該死亡者的半份土地承包權(quán)或上交本村半份土地的過去三年的平均純收益（即純利潤，其由村委領(lǐng)導(dǎo)核算并事先公布）的1/3（另2/3相當(dāng)于租種酬勞由自己持有）；而夫妻間有死亡或離異者，包括其子女死亡或遷移、婚嫁等各種因素都不影響夫妻對自身土地及下代土地的三十年權(quán)益（自結(jié)婚登記日起計算）。夫妻全部死亡，且無兒女者，土地權(quán)益當(dāng)年歸其最近親屬，自第二年起由村委收歸集體。第十二條離異男子，若無撫養(yǎng)子女，則喪失子女的那份1個單位的土地承包權(quán)，再婚時，該份土地使用權(quán)將重新獲得。離異男子，若有撫養(yǎng)子女則無論再婚與否，原土地份額均保持不變。第十三條離異女子，若無撫養(yǎng)子女，則恢復(fù)出嫁前權(quán)利；若有撫養(yǎng)子女，則作為新增單親家庭由定居村委重新分配1個單位的土地。若之后出嫁，則自出嫁的第二年起應(yīng)向村委退回該份土地承包權(quán)。第十四條對于智障或殘疾等民事行為能力不足的人士仍按上述條款分得土地，但其權(quán)益由其監(jiān)護人收受并管理。第十五條原農(nóng)村戶口,現(xiàn)戶口已轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口,且在過去三年內(nèi)過半時間居住在異地的,無以上所述土地分配權(quán),若過去三年內(nèi)過半時間仍居住在原戶口所在地的,應(yīng)通知其遷回戶口并給予同等土地分配權(quán),若對方不同意遷回戶口則視為非本地居民,不予土地資源分配權(quán)(異地戶口但長期居住在本地的類同本條款)。第十六條片區(qū)劃分后，除上述調(diào)整規(guī)則外，原則上三十年內(nèi)不得重新進行新的劃分，若存在國家征用土地，其補償費用應(yīng)全部歸原承包主。第十七條家庭內(nèi)部若因分家而需調(diào)整的，屬家庭內(nèi)務(wù)，不屬本制度調(diào)整范圍。第三章農(nóng)村土地資源分配方法第十八條在實際分配之前應(yīng)首先計算每一家庭待分配份額，鼓勵兩個及兩個以上親密家庭獲得的片區(qū)連成一片，以利合作經(jīng)營。第十九條選一個標準單元，然后將待分土地資源按待分配份額分割為若干片區(qū)，分割時應(yīng)在原有面積上比照標準單元乘以肥瘦、遠近、水源方便性、積水田與旱地、家禽與家畜干擾系數(shù)。片區(qū)中水源（例如池塘、堰）應(yīng)作為特殊的必須土地資源盡量分配到任一家庭，但應(yīng)根據(jù)實際可產(chǎn)生利益情況確定系數(shù)。第二十條上條款中所述系數(shù)應(yīng)通過各家庭代表參與討論及民主集中制原則在將待分土地資源分割為對等片區(qū)時同步確定。亦即預(yù)定片區(qū)理論面積乘以相應(yīng)系數(shù)后最終確定片區(qū)邊界線。第二十一條在劃分片區(qū)邊界線時應(yīng)充分考慮分水嶺與通風(fēng)、向陽的合理性。第二十二條同等份額的家庭再在理論面積相等但實際不一定相等的片區(qū)中通過抽簽方式確定自己的那份承包片區(qū)。第二十三條片區(qū)中水源（例如池塘、堰）權(quán)益應(yīng)劃歸主要取水片區(qū)承包主，但周邊片區(qū)承包主需要取水時應(yīng)公平對待。第四章農(nóng)村土地資源的經(jīng)營使用權(quán)與轉(zhuǎn)租權(quán)第二十四條承包片區(qū)土地的承包主有權(quán)在種植、養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)自由經(jīng)營（但無權(quán)拋荒），亦有權(quán)自由、有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，還可繼續(xù)承租集體土地資源或其它村民轉(zhuǎn)租的土地資源。第二十五條承包或承租片區(qū)土地連續(xù)三年拋荒的，村委有權(quán)無條件將該土地資源收歸集體所有。第二十六條承包或承租片區(qū)土地資源的當(dāng)事人無權(quán)將土地用作商用建筑，自用臨時建筑（例如看守棚或小房等）應(yīng)經(jīng)過村委的批準，自用長期建筑不僅應(yīng)經(jīng)村委批準而且須經(jīng)上級主管機關(guān)批準。未經(jīng)批準而擅自搭建者將無條件被拆除并處以相應(yīng)罰金，造成無法挽回之損失者應(yīng)追究其刑事責(zé)任。第二十七條村委有權(quán)將收回或未分配的土地參考當(dāng)?shù)厥袌銎骄鶅r格有償出租給村民或村民以外的經(jīng)營者,但應(yīng)考慮符合本村長期發(fā)展的需要。第二十八條村委應(yīng)引導(dǎo)村民成立合作組織，并適當(dāng)考慮招商引資來實現(xiàn)本村一村一品的規(guī)劃與盡可能就地加工或深加工。第二十九條農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依各省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法執(zhí)行。第三十條農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為宅基地的依各省農(nóng)村宅基地管理辦法執(zhí)行。第五章附則第三十一條本細則由國務(wù)院依中華人民共和國土地管理法及中華人民共和國土地管理法實施條例制定，其修訂解釋權(quán)歸國務(wù)院。第三十二條本細則自X年X月X日起由各省人民政府組織各級地方政府及基層村委實施。（三）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則實施效應(yīng)分析農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則是基于中國人向來以家庭為核心單位的傳統(tǒng)（以家庭為核心單位的文化現(xiàn)象現(xiàn)在正被歐美人士所看重），它是以一代人為一個單位而不是象當(dāng)前政策以自然人個體來均分土地資源。這意味著均分后的穩(wěn)定性大大加強，無須象現(xiàn)在三年兩頭一小調(diào)整,五年或十年一大調(diào)整（中央現(xiàn)雖硬性規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)三十年不變，但如何解決人口變動帶來的調(diào)配需求，如果沒有政策支援，恐怕仍然會造成社會又一不穩(wěn)定因素），而且同時有以下許多社會、經(jīng)濟、環(huán)境效應(yīng)：該制度的設(shè)計在平分地權(quán)時已給予老人與殘疾人平等地位充分兼顧了孝及仁的傳統(tǒng)倫理，更巧妙的是“一對夫妻，無論有無生育兒女及生育兒女多少，統(tǒng)一增加一份土地”的規(guī)定，不動身色地但絕對有效地支持了萬難的農(nóng)村計劃生育，也給那些少生或未生的夫妻以公平。可以說這些規(guī)定更強化了個體的家庭與社會責(zé)任。而對大齡而未婚嫁或離異的子女有了更符合時宜的規(guī)定，其并沒有拘泥于表面的個體平等，而是更深層次地考慮了個體更深層次的單身與單親自由，它同時亦間接支持了農(nóng)村計劃生育。該制度還考慮到近些年來農(nóng)轉(zhuǎn)非的實際情況，對實際居住地及個人自愿的考慮實質(zhì)是照顧戶口已轉(zhuǎn)非但實際生活來源仍靠農(nóng)業(yè)的部分人士。該制度還考慮到人員變遷帶來的土地調(diào)配需求，并提出了土地可以不收回，可以有償再承租的觀念，如能公正執(zhí)行，則做到三十年為周期進行土地均分都不是難事了。在土地資源實際分割方面，該制度提出的集中式設(shè)想，為農(nóng)機、農(nóng)技的應(yīng)用、規(guī)模經(jīng)營打下了堅實基礎(chǔ)，這將為經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境優(yōu)化提供了巨大的機遇，同時亦可保證土地轉(zhuǎn)租更合理的收益及或國家征用土地的適當(dāng)交易成本。該制度的設(shè)想亦尊重了土地經(jīng)營使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。這有利于精英分子進一步形成規(guī)模經(jīng)營，拉動農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。而從均分方法上講，該制度提出了片區(qū)概念與加權(quán)系數(shù)，并強調(diào)了分配前的民主討論與分配時的自由搏弈，可以說完全能保證公平分配。該制度的設(shè)想還考慮到土地的實際利用，有效限制了拋荒及將土地轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途。該制度的設(shè)計延續(xù)了農(nóng)村土地資源的集體所有權(quán)的肯定，同時進一步保證了村民對土地的長期經(jīng)營使用權(quán)與規(guī)?；M程的相適配。（四）農(nóng)村分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地實施細則可行性分析分代式家庭聯(lián)產(chǎn)承包集中土地的設(shè)想并不復(fù)雜亦無需較高的文化素質(zhì)要求，最關(guān)鍵的方面是當(dāng)前農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營與市場化進程的需要，因此在實施的必要性上是毫無疑問的，但在具體實施的策略上還是有需要注意的一些地方。首先國家應(yīng)從宣傳造勢方面下足工夫，其一，新事物經(jīng)過反復(fù)討論會更成熟；其二，討論多了就不再是新東西了，將有利于執(zhí)行。其次在決定實施時