民主制度論文-東西部制度安排的非均衡性與西部制度的創(chuàng)新.doc

民主制度論文-東西部制度安排的非均衡性與西部制度的創(chuàng)新摘要：制度是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，東西部發(fā)展的差距不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異，從本質(zhì)上來看，是制度安排、制度結(jié)構(gòu)和制度利用效率的差距。本文從東西部制度非均衡的表現(xiàn)著手來探討西部地區(qū)制度供給和制度安排滯后于東部的原因，并以此提出了西部完善制度、創(chuàng)新制度的一些建議。關(guān)鍵詞：制度安排非均衡性原因制度均衡制度陷阱Onthenon-balancedofsystemsbetweenthewestandtheeastandtheinnovationofsystemsinthewestAbstrct:Asystemisthebaseandconditionofregiondevelopment,thegapofthedevelopmentbetweenthewestandtheeastisnotonlythedifferentofthedevelopmentofeconomicbutalsothatofthearrangementofsystems,thestructureofsystemsandtheutilizeefficiencyofsystems.Thearticlediscussedthecausethatthewestonthesupplyandarrangementofsystemhadlagedtheeastfromthemanifestnon-balancedonthesystemofthewestandtheeast.Bybasingonanalyse,thearticlebroughtforwardsomeadvancethatthesystemswereperfectedandinnovatedKeyword:thearrangementofsystem；non-balanced；thecause；thebalanceofthesystems；thepitfallofsystems對(duì)東西部差距，大家往往比較注重經(jīng)濟(jì)上的差異，而較少注意東西部制度上的不同。這種觀點(diǎn)在對(duì)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)上，著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)西部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的傾斜。筆者認(rèn)為，國(guó)家資源分配上向西部?jī)A斜無可厚非，但是西部制度上的完善和創(chuàng)新才是西部發(fā)展的基礎(chǔ)和前提條件。東西部的差距首先體現(xiàn)為制度上差異，然后才體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的差距。本文從東西部制度安排的非均衡著手來探討西部的制度完善和創(chuàng)新。一、東西部地區(qū)制度安排非均衡的表現(xiàn)（一）從制度供給來看：區(qū)際間不平衡，速率、密度不均衡，制度層次不一致1、制度供給區(qū)際間不平衡。改革開放以來，制度變遷不均衡最明顯的就是東西地區(qū)的制度安排不平衡，國(guó)家每一項(xiàng)制度的供給基本上是先在東部試點(diǎn)，如企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，然后逐步向中部和西部推廣；有些制度只允許東部地方存在，如分配制度東部可以不按照人事勞動(dòng)部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)，而西部沒有這種自主權(quán)。2、制度供給速率不均衡。速率不均衡是指東部制度供給的速度快，只要有需求就會(huì)有制度供給，而且還會(huì)有超越國(guó)家允許限度的制度供給，這種制度供給不是中央政府的主動(dòng)安排，而是地方政府的自主行為，大部分都得到了中央的默許或肯定，正因?yàn)闁|部地方政府具有這種特殊的制度供給權(quán)利，就能保證制度供給滿足制度需求，而西部地區(qū)因缺乏這種制度安排的特權(quán)，制度供給的速率必然較慢。3、制度供給的密度不均衡。所謂制度供給的密度就是有的地方制度供給比較密，有的地方比較稀，有的時(shí)段比較密，有的時(shí)段比較稀；有的制度體系供給比較密，有的制度體系供給比較稀。從我國(guó)來看就是東部比較密，中西部比較??；東部?jī)?nèi)生的需求誘性制度變遷較多，西部外生的強(qiáng)制性制度變遷較多。4、制度供給層次上不一致（核心和外圍）。西部有些制度只出臺(tái)了核心制度，而其它配套制度沒有及時(shí)跟上，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷，西部在很長(zhǎng)時(shí)間就是單一的家庭承包責(zé)任制。有些是只有配套制度，沒有核心制度，如企業(yè)制度改革，中央不斷安排了如勞動(dòng)制度改革、分配制度改革等、但是核心制度-產(chǎn)權(quán)制度卻遲遲沒有出臺(tái)（直到中共十五大），但是。而東部核心制度與配套制度基本比較適應(yīng)、出臺(tái)也比較及時(shí)，不存在核心制度與配套制度脫節(jié)的現(xiàn)象。（二）從制度變遷方式的來看：東部是需求誘致性變遷與中間擴(kuò)散性制度變遷相結(jié)合，制度內(nèi)生化；西部強(qiáng)制性制度變遷較多，制度外部強(qiáng)制植入，具有明顯的外生性。東部地區(qū)是我國(guó)比較早、比較強(qiáng)烈對(duì)制度提出需求的地區(qū)，東部的制度變遷是一種較為典型的內(nèi)生需求誘致性制度變遷方式，而且由于中央授與了東部地區(qū)較多、較大的制度供給或者制度試點(diǎn)的權(quán)利，當(dāng)誘致制度變遷滿足不了社會(huì)對(duì)制度需求的時(shí)候，東部地區(qū)的地方政府就實(shí)施“中間擴(kuò)散制度變遷”（楊瑞龍，1999年）（筆者認(rèn)為這也是一種強(qiáng)制性制度變遷，只不過地方政府是變遷的主體）以彌補(bǔ)制度供給的不足。而西部地區(qū)相對(duì)而言則是強(qiáng)制性制度變遷，要么是西部地方政府看到東部制度創(chuàng)新帶來了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，于是就盡力模仿，要么是國(guó)家從上自下的強(qiáng)制推行（雖然我國(guó)農(nóng)村制度變遷從整體上顯示為需求誘致制度變遷，但是從局部來看，也存在著強(qiáng)制性制度供給的情況）。從這個(gè)意義來講，西部地區(qū)的制度供給是強(qiáng)制性的。而且這個(gè)強(qiáng)制性制度供給與東部的強(qiáng)制性制度供給明顯不同，東部是有制度需求的強(qiáng)制性制度供給，是內(nèi)生的，也就是講東部在強(qiáng)制性制度供給前，有制度需求為強(qiáng)制性制度變遷提供知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累。而西部地區(qū)在制度變遷前，沒有制度需求，這就導(dǎo)致西部地區(qū)的強(qiáng)制性制度的僵化性質(zhì)和需求誘致性制度的缺失。（三）從制度利用的效率上來看：東西部地區(qū)存在制度利用上的重大差異，東部地區(qū)對(duì)制度的實(shí)際充分利用率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西部地區(qū)，東部地區(qū)制度經(jīng)濟(jì)價(jià)值所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績(jī)效要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)。而且對(duì)于西部來講，有些制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展非但不是推力，在某種意義上反而是阻力，從而無法鼓勵(lì)進(jìn)取與創(chuàng)新。具體來講，東西部地區(qū)制度供給的非均衡在以下幾個(gè)方面比較突出：一是在產(chǎn)權(quán)制度上，國(guó)家允許東部地區(qū)率先進(jìn)行各種產(chǎn)權(quán)改革，如對(duì)中小型國(guó)有企業(yè)可以出售、也可以量化給企業(yè)職工、允許個(gè)人資本控股、兼并國(guó)有企業(yè)。而西部就不可能、也不能率先進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。有些中西部的同志開玩笑說：東部搞產(chǎn)權(quán)改革和職工身份買斷是大膽創(chuàng)新，如果西部安排同樣的模式就是亂來，要受批評(píng)，甚至要戴私有化的帽子。二是在分配激勵(lì)制度上，東部地區(qū)可以拉大分配差距，不按照國(guó)家勞動(dòng)部門的“工資卡”來分配，可以在一定程度上按要素進(jìn)行分配。但是西部在分配激勵(lì)制度上，國(guó)家長(zhǎng)期沒有松口，直到十五大之后，才與東部有了同樣的分配權(quán)。三是在用人制度上，東部地區(qū)最先獲得打破勞動(dòng)用工制度權(quán)利，按照企業(yè)的需要確定職工人數(shù)。而西部地區(qū)由于國(guó)家首先考慮的是社會(huì)穩(wěn)定，要保證的職工的就業(yè)。因此許多西部的企業(yè)只好背著沉重的社會(huì)包袱與東部的企業(yè)進(jìn)行不平等的競(jìng)爭(zhēng)，在目前這種強(qiáng)制性的制度要求也沒有完全解決。四是在制度創(chuàng)新的制度上，東部在制度上的優(yōu)勢(shì)，說到底就是具有制度創(chuàng)新的制度，也就是說，一方面國(guó)家賦與了東部可以自主的進(jìn)行制度探索，另一方面東部自身具有制度創(chuàng)新的機(jī)制，因?yàn)閯?chuàng)新收益大于創(chuàng)新成本，創(chuàng)新的成果基本上可以收歸地區(qū)所有。而西部因?yàn)椴辉趪?guó)家允許的制度創(chuàng)新區(qū)域，而且創(chuàng)新的所得也不能全部收歸地方所有，因此西部沒有制度創(chuàng)新的動(dòng)力，當(dāng)然就不會(huì)存在制度創(chuàng)新的制度。由于東西部制度安排上的非均衡，對(duì)西部乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷都有很大的影響。一是導(dǎo)致了東西部間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，西部至少落后東部5-10年。改革開放以后的17年間（19781995年），東部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)10.87%,而西部地區(qū)只9.26%。尤其是在1992年1995年間，東部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)16.93%，而西部地區(qū)分別只有11.40%。由此導(dǎo)致西部地區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在全國(guó)所占的比重呈不斷下降的趨勢(shì)。而西部的落后，又在一定程度上阻滯了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步加大了地區(qū)間的“馬太效應(yīng)”。二是導(dǎo)致了地區(qū)之間制度沖突大，整體效益不高；制度結(jié)構(gòu)不合理。由于制度供給不均衡就使得有的制度供給過剩，有的供給不足、有的由于相關(guān)的制約制度不配套，被嚴(yán)重扭曲，不利于的制度的完善和創(chuàng)新。特別是西部地區(qū)因有些核心制度未出臺(tái)，制度結(jié)構(gòu)效率出現(xiàn)了零和狀態(tài)，制度供給跌失了“制度陷阱”，即任何一項(xiàng)新制度的出臺(tái)都不能提高制度的邊際效率。三是東西部發(fā)展差距過大，不僅僅對(duì)西部有影響，而且也在一定程度上制約了東部經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步騰飛，如果東西差距任其拉大，還會(huì)影響到國(guó)家的穩(wěn)定。二、東西部地區(qū)制度安排非均衡的原因（一）中央制度供給和資源分配制度向東部?jī)A斜1、國(guó)家的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略：資源配置向東部?jī)A斜。因?yàn)槲覈?guó)采取的是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，既使一部分地方、一部分產(chǎn)業(yè)和一部分人先發(fā)展起來，然后通過先發(fā)展起來的地方、產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)其它地方、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因?yàn)橐挂粋€(gè)地方飛速發(fā)展比使全國(guó)同步同時(shí)發(fā)展容易得多，效果也好得多，這只要從制度上進(jìn)行傾斜就能夠辦到。正因?yàn)槲覈?guó)采取的是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，這就決定了較優(yōu)惠的政策和制度創(chuàng)新的探索行為只能給少數(shù)地方、少數(shù)產(chǎn)業(yè)或者少數(shù)人。一是先發(fā)展沿海地區(qū)。國(guó)家賦與了東部很多制度安排的權(quán)利，也給了許多制度上便利，特別是資源配置制度突出向東部?jī)A斜。統(tǒng)計(jì)表明，80年代以來，在建設(shè)資金的投向上，國(guó)家不斷向東部地區(qū)傾斜，1979年1991年，東部地區(qū)國(guó)家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區(qū)僅占42.7%。東西部投資比重也由“六五”的1：0.97變?yōu)?：0.79.另外國(guó)家還賦與沿海一些地區(qū)較大的自主權(quán)，并在財(cái)政、稅收、外資利用、價(jià)格、信貸等方面給予相應(yīng)的特殊制度優(yōu)惠。二是先放開意識(shí)形態(tài)相對(duì)比較弱的東部農(nóng)村，再逐步放開意識(shí)形態(tài)比較濃的西部農(nóng)村，先在意識(shí)形態(tài)相對(duì)比較淡的東部國(guó)有企業(yè)進(jìn)行制度試點(diǎn)或者優(yōu)先制度安排，然后再對(duì)意識(shí)形態(tài)比較濃的西部國(guó)有企業(yè)進(jìn)行推廣或者強(qiáng)制推行。2、國(guó)家制度變遷的策略：制度供給向東部?jī)A斜。改革開放的歷史軌跡可以看出，我國(guó)的制度變遷是以需求誘致制度變遷為主的制度供給方式，這種方式有其優(yōu)點(diǎn)，制度變遷效率較高，安排一個(gè)成熟一個(gè)，但由于需求誘致性制度變遷方式的特點(diǎn)決定了不可能解決所有制度供給問題，特別是強(qiáng)制性制度供給，而且對(duì)于制度需求內(nèi)生不多的西部地區(qū)則會(huì)長(zhǎng)期存在一個(gè)制度供給缺口。這是由需求誘致性制度變遷的規(guī)律決定的。一是需求誘致性制度變遷方式和路徑?jīng)Q定了在制度的安排上是先有需求，然后政府根據(jù)需求來安排急需的制度。二是我國(guó)是推行的邊際調(diào)整與增量改革，其前提是保留核心制度，在核心制度外圍安排一些非核心的制度，為核心制度的改革創(chuàng)造條件。因此，在制度的供給上就就不會(huì)是一個(gè)完整的制度體系，而是先出臺(tái)非核心制度，在外圍障礙掃除后，再供給核心制度。三是試錯(cuò)式的改革，在制度供給上就決定了不可能一下子使所有的制度都會(huì)安排，只能是先出臺(tái)一些制度，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，如果制度符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要就安排下一個(gè)制度，否則就進(jìn)行調(diào)整，安排其它的制度取代舊制度，直到找到需求的新制度為止。四是先試點(diǎn)決定了地區(qū)之間和行業(yè)之間、試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)的制度安排不均衡。（二）西部地方政府在制度安排上的成本收益比遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東部地區(qū)，抑制西部地區(qū)的新制度的供給。一是西部地區(qū)制度安排的政治風(fēng)險(xiǎn)大。前面已經(jīng)闡述過，東部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)、安排與傳統(tǒng)制度相悖的制度就是制度創(chuàng)新，若西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)率先設(shè)計(jì)、安排與傳統(tǒng)制度相悖的制度就是“亂搞”，安排好了，不會(huì)受表揚(yáng)，一旦失敗，就可能會(huì)丟官。反過來看，如果西部地區(qū)不率先設(shè)計(jì)新的制度安排，就根本沒有風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)閲?guó)家對(duì)西部根本沒有制度創(chuàng)新的預(yù)期，只有保持政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求，即穩(wěn)定就是成績(jī)。因此，西部地區(qū)從上至下都有一種抑制下級(jí)制度創(chuàng)新的愿望，都不想自己或者下級(jí)給自己“添亂”。二是制度安排上政治收益甚微。東部地區(qū)如果能夠摸索出新的制度就可能帶來政治上的好處，而西部地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)則與此不同，能夠首先保持區(qū)域穩(wěn)定則是成績(jī)，其次才是制度創(chuàng)新。三是西部地區(qū)制度創(chuàng)新成本較高。首先因?yàn)槲鞑康貐^(qū)不屬于國(guó)家制度創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)，制度變遷成本完全由西部自己解決，而西部財(cái)力有限，城鄉(xiāng)居民的承受能力有限，根本無力承擔(dān)龐大的制度變遷成本。其次由于西部制度需求并不明顯，制度創(chuàng)新基本上都是前瞻性的，風(fēng)險(xiǎn)較高。如果從東部引進(jìn)現(xiàn)存的制度強(qiáng)行移植，其低效性和“搭便車”行為不可避免。另外，政府和領(lǐng)導(dǎo)面臨的政治壓力和政治風(fēng)險(xiǎn)成本也是地方領(lǐng)導(dǎo)所要著重考慮的問題，可以說西部的領(lǐng)導(dǎo)是“望制度創(chuàng)新生畏”。這就在西部形成了一種與東部截然不同的制度創(chuàng)新機(jī)制-抑制制度創(chuàng)新機(jī)制，這也是西部制度嚴(yán)重滯后于東部的重要原因。（三）東部經(jīng)濟(jì)自主性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)獨(dú)特性，拉大了東西部地區(qū)的制度差距。改革開放以來，我國(guó)一個(gè)很明顯的結(jié)構(gòu)變化因素便是區(qū)域經(jīng)濟(jì)自主性的增強(qiáng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特性的出現(xiàn)，即區(qū)域在經(jīng)濟(jì)決策、組織培育、財(cái)政收支、剩余占有與分配、要素報(bào)酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當(dāng)?shù)?、顯著的獨(dú)立支配權(quán)，如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央政府以其強(qiáng)大的集權(quán)手段將區(qū)際可能的不平衡制度變遷強(qiáng)行平衡了，那么在市場(chǎng)化改革以后，區(qū)際的不平衡制度變遷效應(yīng)很快便顯化了。在東西部對(duì)比上，東部具有明顯的優(yōu)勢(shì)。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是東部有制度安排上自主優(yōu)勢(shì)；二是東部有制度安