民主制度論文-信訪制度存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道.doc

民主制度論文-信訪制度存廢辨兼談中國信訪制度的變革之道引子中國社會處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中，各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動。自去年7月份以來，北京出現(xiàn)信訪洪峰，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在全國人大常委會辦公廳信訪局、國家信訪局、中紀(jì)委、國土資源部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等權(quán)威部門之間。群眾集體訪、重復(fù)訪和群眾赴京上訪幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。1近日，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在于建嶸博士的主持下對中國的信訪制度進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查后出臺的-信訪的制度性缺失及其政治后果的調(diào)查報告，再次引起了學(xué)界和政府的高度關(guān)注。在既沒有行政訴訟法，也沒有行政復(fù)議法的時代，信訪機(jī)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮過春風(fēng)化雨的作用。如今，面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發(fā)的干群關(guān)系緊張，我們不得不自問：現(xiàn)行信訪制度是否已經(jīng)走到盡頭？信訪制度該何去何從？面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消人治的信訪呼聲頗為強(qiáng)烈，也有人主張賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用。還有學(xué)者提出在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留。總之，公說公有理，婆說婆有理。筆者將試圖在下文中闡述自己對于這一存廢論爭的看法及解決之道。一、新中國信訪制度的發(fā)展歷程及其歷史考察信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。中國共產(chǎn)黨在建黨初期就積極鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達(dá)各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關(guān)心農(nóng)民運(yùn)動一樣關(guān)心工人運(yùn)動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運(yùn)動。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。然而，這時候的信訪活動更多的只是一種偶然性的行為。信訪作為一項(xiàng)規(guī)范性的制度真正形成還是在建國之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室，(注：這是共產(chǎn)黨歷史上最早的專職信訪機(jī)構(gòu)，參見刁杰成：人民信訪史略，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，頁25。)負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一時期逐漸形成了分級負(fù)責(zé)，歸口辦理原則，即根據(jù)來信來訪反映的問題的性質(zhì)，按照各級各部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，確定由哪級組織、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。這一時期，信訪機(jī)構(gòu)開展了若干重要的信訪工作活動，創(chuàng)立了領(lǐng)導(dǎo)接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調(diào)解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。(注：刁杰成：人民信訪史略，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，頁85以下。只要作簡單的對比就可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今司法機(jī)關(guān)遇到纏訟問題時還在運(yùn)用這些方法。)很多地方信訪部門還專門制定了工作規(guī)定。在接下來的運(yùn)動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機(jī)構(gòu)，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把情況(主要是對基層干部的不滿)反映給他們，這如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降，到文革開始后，黨的各級組織普遍受到?jīng)_擊，信訪機(jī)構(gòu)也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)，信訪工作難有作為。文革結(jié)束后，國家機(jī)關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則；1986年12月10日發(fā)布的最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則；1995年國務(wù)院頒布了信訪條例。隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等，這些標(biāo)志著我國的信訪制度的確立起來。作為新中國成立后建立的一項(xiàng)法律制度，信訪制度一向被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國法律傳統(tǒng)。但筆者經(jīng)過考察很驚奇地發(fā)現(xiàn)，在古代中國也存在一種類似于信訪的制度-直訴制度，即我們通常所說告御狀，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、錯案的發(fā)生，規(guī)定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴。早在漢代，就已經(jīng)有了詣闕上書，即允許對已決案件詣闕直接申訴，方法包括直接到京師向皇帝告御狀，或者將上訴狀交到衛(wèi)尉府所屬的公車司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車駕的方式直訴。到了晉武帝時期始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂登聞鼓直訴制度。到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴(kuò)充，唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（等同于近日的攔領(lǐng)導(dǎo)的車隊）、上表（同今日的寫信、電子郵件、傳真）和立肺石等等方式，唐六典記載：經(jīng)三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨(dú)老幼，不能自申者，乃立于肺石之下宋代的直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設(shè)立了專門的機(jī)關(guān)予以受理。宋代專門受理直訴的機(jī)關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院。如果這三個部門不受理，當(dāng)事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉(zhuǎn)奏。明朝一代，則對于直訴的進(jìn)行嚴(yán)格限制。法律明確規(guī)定禁止越訴，大明律規(guī)定越訴者笞五十。明憲宗成化十七年（1481）將各地越訴人數(shù)納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰主管官吏俸祿。到了明后期，頒布問刑條例越訴規(guī)定，只有國家機(jī)密重事才準(zhǔn)直訴，而個人之事則被禁止。而后的清朝允許當(dāng)事人在出現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)審斷不公時，可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補(bǔ)，比如邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復(fù)存在了。根據(jù)現(xiàn)有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產(chǎn)黨人從中國古代的直訴制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來的。但我們可以明顯地看到現(xiàn)行信訪制度與中國古代的直訴制度存在著一定的血緣關(guān)系，這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。然而，信訪制度經(jīng)過共產(chǎn)黨人的改造、創(chuàng)新后，又與封建社會的直訴制度呈很大的區(qū)別：首先，信訪的內(nèi)容不像直訴那樣僅局限于司法領(lǐng)域，現(xiàn)代信訪的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國家提供意見建議等事項(xiàng)；其次，古代的直訴制度有嚴(yán)格的限制，當(dāng)事人要告御狀，必須付出如滾鐵釘?shù)膽K重人身代價，作為現(xiàn)代法律價值體現(xiàn)的信訪制度則不存在這種情形；再者，古代的直訴制度，更多的體現(xiàn)為一種權(quán)利救濟(jì)的手段而非制約國家權(quán)力的手段，但在新中國，信訪制度不僅具有權(quán)利救濟(jì)的意義，同時被賦予了監(jiān)督、制約國家權(quán)力的功能，同時也是公民實(shí)現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動的紐帶。二、信訪制度存在的合理性和功能分析作為一項(xiàng)法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并不是偶然的。哲學(xué)家黑格爾曾說過存在即合理，且不論這句話是否是真理，但一種事物的出現(xiàn)肯定有其存在的合理性與意義，信訪制度的出現(xiàn)亦然。不分析信訪制度存在的合理性與其政治功能，我們就無法了解其存在的意義，也無法對其存廢做出正確的評判。學(xué)者強(qiáng)世功的研究表明：共產(chǎn)黨在國家政權(quán)建設(shè)過程中，為了統(tǒng)合社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會，發(fā)明了一套全新的組織和動員技術(shù)-權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)包括組織技術(shù)、民主動員技術(shù)、化解矛盾的技術(shù)等一套權(quán)力技術(shù)組合。在這種技術(shù)組合中，共產(chǎn)黨政權(quán)的法律形成了自己的新傳統(tǒng)。(注：強(qiáng)世功：法制與治理，中國政法大學(xué)出版社2003年版，頁101以下。)正是在這個技術(shù)組合的背景之下，借鑒古代中國的直訴制度，建國前零星的群眾來信、來訪表達(dá)意見，才會在新政權(quán)建立不久時被制度化為信訪。1951年5月16日，毛主席作了必須重視人民的通信的批示，指出：必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度(注：轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：信訪工作手冊，高等教育出版社1988年版，頁26。)1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示反對官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)中對官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。(注：毛澤東選集第5卷，人民出版社1977年版，頁72以下。)人民日報也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。(注：如人民日報1953年1月19日發(fā)表的認(rèn)真處理人民群眾來信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡，1月23日發(fā)表的壓制批評的人是黨的死敵，11月2日發(fā)表的把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步等。)我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產(chǎn)黨權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)之中，被當(dāng)成了共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，結(jié)合整黨建黨及其它工作整頓官僚主義作風(fēng)的方法。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，認(rèn)真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經(jīng)常地同成千上萬的群眾建立聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時解決當(dāng)前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。(注：人民日報1957年11月25日。)信訪制度是作為國家機(jī)器中的一種權(quán)力技術(shù)裝置出現(xiàn)的，它具有諸多功能，詳言如下：1.深化政權(quán)合法化。1949年，共產(chǎn)黨通過武裝革命奪取了政權(quán)，在形式上取得了合法性，因?yàn)樽孕梁ジ锩院?，暴力革命成了確立政權(quán)合法性的常規(guī)手段。(注：強(qiáng)世功：法制與治理，中國政法大學(xué)出版社2003年版，頁48。)但建國后，共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現(xiàn)出來。如何確保國家政權(quán)對社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會的合法性，確立意識形態(tài)的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政權(quán)所面臨的問題。群眾來信來訪，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權(quán)的認(rèn)同狀況。而信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)(Entstehung)，(注：我在?？乱饬x上使用出現(xiàn)一詞，它指事物在諸多力量構(gòu)成狀態(tài)中興起，參見?？拢耗岵勺V系學(xué)歷史學(xué)，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：尼采在西方，上海三聯(lián)書店2002年版，頁288。)則反映了共產(chǎn)黨人建立政權(quán)合法性的努力。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調(diào)查后予以解決，能實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的意識形態(tài)承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨密切聯(lián)系群眾，從群眾中來，到群眾中去的意識形態(tài)效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態(tài)的合法性。同樣的道理，文革中淹沒在砸爛一切狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復(fù)并被完善，也出于當(dāng)時新一代領(lǐng)導(dǎo)人急于確立合法性的需要。文革剛結(jié)束時，群眾大規(guī)模上訪，很快就超出了行政系統(tǒng)所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內(nèi)解決了很多遺留問題，加上農(nóng)村的改革順利推行，吸引了農(nóng)民的注意力，上訪潮消退。然而，隨著農(nóng)村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運(yùn)動方式已被中央明令宣布退出政治舞臺，持續(xù)的信訪就成了農(nóng)民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明著政權(quán)的連續(xù)性和新一代領(lǐng)導(dǎo)人的合法性。2.對官僚體制的監(jiān)控。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運(yùn)動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在文革結(jié)束，運(yùn)動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規(guī)控制功能突現(xiàn)出來了。新中國有特定的思想和政績考評標(biāo)準(zhǔn)對官僚進(jìn)行控制，但這種控制會遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護(hù)，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準(zhǔn)確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規(guī)窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家機(jī)關(guān)會派人到基層調(diào)查，這種調(diào)查也是對基層涉案官員的調(diào)查和了解。它繞過了中間的官僚階層，實(shí)現(xiàn)了中央和上級對基層官員的監(jiān)控。3.化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統(tǒng)組織，高度集權(quán)；另一方面，科層組織的各種理性化規(guī)范程序又未能充分發(fā)育。(注：應(yīng)星：大河移民上訪的故事，三聯(lián)書店2001年版，頁368。)這種情況下，政策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標(biāo)過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當(dāng)范圍和程度內(nèi)被認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)國家高層對信訪不堪重負(fù)時，便鼓勵地方各級國家機(jī)關(guān)將矛盾消滅在基層，地方因此獲得了解決問題的主動權(quán)，但它所付出的代價是自行承擔(dān)政策風(fēng)險并處理實(shí)際問題。問題應(yīng)當(dāng)就地解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責(zé)無能。這樣，變通處理就成了常規(guī)，報喜不報憂就成了各級機(jī)關(guān)之間的默契，大家都知道報告中有水分，但上級并無心追究。然而，這樣中央和上級機(jī)關(guān)就無法從官僚體制內(nèi)部獲取足夠信息，以認(rèn)定當(dāng)前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當(dāng)了一種非常規(guī)的信息獲取渠道。中央和上級國家機(jī)關(guān)，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認(rèn)定當(dāng)前存在的問題及其嚴(yán)重程度。4.貫徹政策、實(shí)現(xiàn)社會動員功能。信訪中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用