行政管理論文-政府行政成本分析和控制（下）.doc

行政管理論文-政府行政成本分析和控制（下）六、價(jià)值鏈分析對(duì)行政成本控制的一點(diǎn)啟示價(jià)值鏈理論是在1985年哈佛商學(xué)院的MichaelPorter教授在其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)一書(shū)中首次提出的。并對(duì)其進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。其含義是：從價(jià)值形成過(guò)程來(lái)看，企業(yè)從創(chuàng)建到投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)連接成一條活動(dòng)成本鏈。價(jià)值鏈理論認(rèn)為，企業(yè)的發(fā)展不只是增加價(jià)值，而是要重新創(chuàng)造價(jià)值。在價(jià)值鏈系統(tǒng)中，不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單元通過(guò)協(xié)作共同創(chuàng)造價(jià)值，價(jià)值的定義也由傳統(tǒng)的產(chǎn)品本身的物質(zhì)轉(zhuǎn)換擴(kuò)展為產(chǎn)品與服務(wù)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換。在這里，筆者認(rèn)為雖然政府不是企業(yè)的范疇，不能為社會(huì)提供有形的產(chǎn)品，但其決策制訂和行政管理的功能卻間接為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造了更多的價(jià)值。因?yàn)檎目傮w規(guī)劃具有普遍的指導(dǎo)意義，代表未來(lái)社會(huì)的功能熱點(diǎn)和發(fā)展方向，例如2007年4月1日，國(guó)家全面放開(kāi)了人民幣業(yè)務(wù)，外資銀行正式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。作為中國(guó)進(jìn)入WTO后的承諾之一，此舉將把人民幣業(yè)務(wù)這塊蛋糕推向國(guó)際市場(chǎng)，由此可見(jiàn)銀行業(yè)的發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，金融體制的改革將繼續(xù)成為社會(huì)變革的領(lǐng)頭羊。首先我們來(lái)看政府決策制訂的過(guò)程剖析：圖6-1政府決策制訂的過(guò)程從圖中，我們可以看到政府的決策制訂大致分為四個(gè)階段，猶如一條作業(yè)成本鏈貫穿始終，它清楚地向我們展示了每個(gè)階段成本的來(lái)源，也就是政府在為社會(huì)創(chuàng)造隱性?xún)r(jià)值的價(jià)值鏈。其次我們?cè)賮?lái)看政府行政管理的過(guò)程剖析：圖6-2政府行政管理的過(guò)程如圖所示，行政管理的過(guò)程也可大致分為四個(gè)階段，只有從每個(gè)階段的源頭入手，才能從根源上把握成本的限度，這和前面決策制訂大同小異。繼續(xù)以前述的今年人民幣全面開(kāi)放政策為例，從上級(jí)政府到下級(jí)政府，從政府機(jī)關(guān)到基層民眾，各方對(duì)于新的變化都有一定的觀(guān)察和適應(yīng)的過(guò)程，在這個(gè)抽象的過(guò)程鏈中時(shí)刻存在著信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，而完善的對(duì)象各不相同總體經(jīng)濟(jì)的形式；如何間接扶植本土銀行的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；老百姓的反映程度以及隨時(shí)都可能發(fā)生的意想不到的問(wèn)題，這些都是政府的行政成本。在這里，我們不得不說(shuō)現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展對(duì)于政府的行政成本控制的關(guān)鍵意義。價(jià)值鏈不僅要傳遞物流、資金流，同時(shí)也要傳遞信息流。價(jià)值鏈上的各方要想在本環(huán)節(jié)中取得成功，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)信息的共享與集成，政府機(jī)關(guān)與相關(guān)事業(yè)單位要充分了解百姓的需求，并及時(shí)與上級(jí)負(fù)責(zé)部門(mén)在管理上進(jìn)行協(xié)調(diào)，真正做到價(jià)值鏈上的各環(huán)節(jié)都以社會(huì)和百姓的利益作為決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。實(shí)時(shí)的信息交換可以節(jié)約大量的信息儲(chǔ)存和傳遞成本。只有這樣，才能降低價(jià)值鏈的整體成本，確保價(jià)值鏈的整體增值并使其具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。所以我們就能理解為什么這些年來(lái)各地政府開(kāi)發(fā)電子商務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)資源的腳步正在加快。政府通過(guò)物色合適的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商開(kāi)展電子商務(wù)。由于多個(gè)客戶(hù)共享一臺(tái)主機(jī)的資源，每個(gè)用戶(hù)承受的硬件費(fèi)用、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)費(fèi)用、通信線(xiàn)路費(fèi)用均大幅度降低，這是當(dāng)前非?？煽繉?shí)惠的做法。這樣做不僅大大節(jié)省購(gòu)買(mǎi)機(jī)器和租用專(zhuān)線(xiàn)的費(fèi)用，也可以降低聘用相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的費(fèi)用。七、有效控制行政成本的對(duì)策(一)積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變1明確政府職能筆者認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，不是職能的數(shù)量，而是職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。如果確實(shí)屬于政府職能的事情，再多也應(yīng)由政府去做，人數(shù)不夠還應(yīng)該增加人數(shù)，轉(zhuǎn)移出去等于推卸責(zé)任。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，不在于精簡(jiǎn)人數(shù)和減少職能，而在于梳理職能的性質(zhì)，分清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)已經(jīng)明確將政府職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面，因此我國(guó)政府必須從直接管理為主轉(zhuǎn)為間接調(diào)控為主，把企業(yè)交還給市場(chǎng)，把應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任逐漸歸還給社會(huì)，同時(shí)要保障農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療等公共支出需要。當(dāng)然在政府職能分清的過(guò)程中，還要注意協(xié)調(diào)各方的利益，注意工作的方式和方法。2培育和發(fā)展社會(huì)中介組織要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，該組織既能夠維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)市場(chǎng)主體利益，又能夠通過(guò)遵循行業(yè)規(guī)章、實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府“助手”的雙重身份。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，許多社會(huì)事務(wù)就必須交給社會(huì)中介組織去承擔(dān)，因?yàn)橹挥猩鐣?huì)具有完善的自我管理和自我服務(wù)功能。3引入市場(chǎng)機(jī)制企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始嘗試把市場(chǎng)機(jī)制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府，以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進(jìn)管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績(jī)效，降低行政成本。我國(guó)可以在考慮本國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂(lè)部產(chǎn)品的提供方式上引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。(二)確定合理的政府規(guī)模在明確政府職能的基礎(chǔ)上，合理界定各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)額，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。1推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革按照“精簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)、高效”的原則，適度進(jìn)行人大、政協(xié)、黨派和社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革。在符合建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制，具有中國(guó)特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體系目標(biāo)的前提下，相應(yīng)壓縮這部分行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，在整體上構(gòu)建一套精干的行政機(jī)構(gòu)，從根本上壓縮行政成本。2嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人口的增長(zhǎng)嚴(yán)格控制各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員編制，對(duì)各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行立法，實(shí)現(xiàn)法定化。強(qiáng)化人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制增設(shè)的審核程序。(三)提高政府決策的正確性1提高決策的民主化和科學(xué)化所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，完善社會(huì)聽(tīng)證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過(guò)可行性分析和論證，制定出滿(mǎn)足公眾和社會(huì)多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。所謂提高決策的科學(xué)化，即在掌握充足、準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的決策程序和專(zhuān)家咨詢(xún)制度，并采用科學(xué)的技術(shù)方法，正確認(rèn)識(shí)決策的環(huán)境和具體對(duì)象的特點(diǎn)，以期最大程度上制定符合客觀(guān)規(guī)律的決策。2建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度對(duì)于那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重危害社會(huì)的決策失誤，都應(yīng)該認(rèn)真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，從機(jī)制上使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。(四)約束政府行為1樹(shù)立正確的政績(jī)考核指標(biāo)正確的政績(jī)考核指標(biāo)可以引導(dǎo)地方政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的“十一五”規(guī)劃中我們可以看出，我國(guó)正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績(jī)考核指標(biāo)。在規(guī)劃中提到的22個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，有8個(gè)約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對(duì)地方政府和中央政府有關(guān)部門(mén)提出的要求。而多年來(lái)一直作為考核地方政府政績(jī)的GDP等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)并未被列入其中。這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀?、?shí)實(shí)在在為老百姓謀利益方面。隨著政府行為的不斷轉(zhuǎn)變，行政成本必將回復(fù)到合理的范圍內(nèi)。2加強(qiáng)廉政法制建設(shè)筆者建議，盡快出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的公務(wù)用車(chē)制度改革辦法，發(fā)布對(duì)公款招待吃喝的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格出國(guó)、外出以及會(huì)議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。在公車(chē)改革方面，湖南省資興市的做法值得各兄弟省市借鑒。該市市委、市政府2004年對(duì)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和科局長(zhǎng)使用的122輛公車(chē)進(jìn)行了制度改革，取消專(zhuān)用公車(chē)，不配備專(zhuān)職司機(jī)，每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通貨幣補(bǔ)貼，面向社會(huì)拍賣(mài)富余車(chē)輛，僅此一項(xiàng)改革就節(jié)支增收近1000萬(wàn)元。資興市的公車(chē)改革讓我們看到了降低行政成本的巨大空間。3完善監(jiān)督制約機(jī)制建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，可采取以下措施實(shí)現(xiàn)：一是要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，同時(shí)要對(duì)其進(jìn)行不定期的財(cái)務(wù)審查，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范管理。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理，決不徇私舞弊。三是要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算改革，對(duì)變更預(yù)算增加財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序嚴(yán)格審批；對(duì)政府實(shí)施的各種公開(kāi)控制項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，力爭(zhēng)花最少的錢(qián)辦最多的事；強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，減少分配的隨意性。必須預(yù)留機(jī)動(dòng)財(cái)力時(shí)，也應(yīng)對(duì)預(yù)留數(shù)額、支出范圍、審批程序和使用效益等作出明確規(guī)定，并進(jìn)行追蹤檢查。四是要加強(qiáng)社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過(guò)程中來(lái)，能夠更有效地降低政府行政成本。需要說(shuō)明的是，對(duì)政府行為的監(jiān)督要貫穿事前、事中和事后這三個(gè)階段，尤其要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)挽回?fù)p失。(五)提高政府工作效率1加快政府信息化建設(shè)前面已經(jīng)提到了，建立電子政府，推廣電子政務(wù)是當(dāng)今行政改革的趨勢(shì)之一。政府信息化建設(shè)可以克服各種物流障礙和組織障礙，杜絕傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物資構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門(mén)分割和官僚主義，加之現(xiàn)代化的辦公技術(shù)和手段，使政府能夠有效地駕馭信息，及時(shí)處理各種事件，提高工作效率。2提高行政人員素質(zhì)定期對(duì)行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，是提高其素質(zhì)的直接途徑。筆者建議在培訓(xùn)內(nèi)容中加入行政成本的知識(shí)，可以使行政人員明確行政成本的意義、來(lái)源、補(bǔ)償途徑，樹(shù)立成本意識(shí)。明晰行政成本觀(guān)念，以低成本帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的高效益，可以提高政府的公信力和競(jìng)爭(zhēng)力，塑造良好的公共形象。同時(shí)對(duì)行政人員的思想政治教育也不容忽視，要從思想上徹底轉(zhuǎn)變部分干部的工作作風(fēng)和工作態(tài)度，實(shí)事求是，提高辦事效率。八、結(jié)論我國(guó)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)仍然處在起步和發(fā)展階段，改革開(kāi)放將近30年來(lái)政府的定位和構(gòu)想發(fā)生了翻天覆地的變化。政府要謀求在國(guó)家事務(wù)的運(yùn)行中發(fā)揮更大的作用，必須不斷地進(jìn)行探索，尋求適合我國(guó)特點(diǎn)的行政成本控制體系。人們常說(shuō)，政府是一雙宏觀(guān)調(diào)控的手，我們都希望這雙舉足輕重的手在處理各種事務(wù)時(shí)更加輕便快捷。雖然近年來(lái)我國(guó)行政成本的支出越來(lái)越龐大，但政府的各項(xiàng)改進(jìn)力度也越來(lái)越大，這說(shuō)明輔以民眾的呼吁和專(zhuān)家的指導(dǎo)，社會(huì)正在逐漸把聚光燈對(duì)準(zhǔn)了政府。如同本文所述，傳統(tǒng)官僚體制和一些地方不正作風(fēng)的存在使政府行政成本的控制任重而道遠(yuǎn)，只有從問(wèn)題的根源入手，從政府的職能體制、規(guī)模、行為、政績(jī)和效率全方位剖析，對(duì)癥下藥，同時(shí)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，把每一分納稅人的錢(qián)都精打細(xì)算，才能游刃有余地處理各項(xiàng)事務(wù)。筆者認(rèn)為在當(dāng)今的中國(guó)官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。當(dāng)然，由于時(shí)間等原因，本文中所闡述的價(jià)值鏈理論仍然需要更多的實(shí)證研究，這是本文的一個(gè)不足之處，也可能是未來(lái)的研究方向之一，很多問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步探究。資料來(lái)源和參考文獻(xiàn)：1.樂(lè)艷芬：成本會(huì)計(jì)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002年2.張望松：控制行政成本的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)改革2006年第8期3.劉聲，潘圓：我國(guó)行政管理費(fèi)用年均瘋長(zhǎng)23%，中國(guó)青年報(bào)，2003年3月6日4.譚桔華：政府行政成本簡(jiǎn)論，湖南大學(xué)出版社，2005年5.狄多華：