企業(yè)戰(zhàn)略-國企改革中的國有資本退出問題.doc

文檔資源 黨的十五屆四中全會決議已將“調(diào)整國有經(jīng)濟的發(fā)展布局和我國的所有制結(jié)構(gòu)”、“堅持有進有退，有所為有所不為”作為國有企業(yè)進一步改革的重要指導(dǎo)方針。然而，在實踐中切實有效地貫徹執(zhí)行這一方針，還有很多問題需要研究，例如，“退出”的主體、“退出”與“進入”的先后次序、“退出”的范圍或領(lǐng)域、“退出” 的具體方式以及“退出”過程中所可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失等問題便是值得進一步明確或討論的問題。 一、“退出”的主體 關(guān)于“進”與“退”或“為”與“不為”的主體（即國企改革主體），我們認為只能是國有企業(yè)的直接所有者政府，而不可能是國有企業(yè)的職工或企業(yè)負責(zé)人。有一種觀點認為，我國的國有企業(yè)改革之所以沒能在根本上使國有企業(yè)擺脫困境，主要原因是因為政府部門在改革過程中喧賓奪主，包辦了本應(yīng)屬于企業(yè)及其職工的權(quán)利和義務(wù)，因此，深化國企改革必須糾正改革中的“主體錯位現(xiàn)象”，政府應(yīng)將改革主體的角色讓給企業(yè)與職工。（1）其實，這一認識是片面的。由于國有企業(yè)進行所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善涉及到我國經(jīng)濟、政治、文化等眾多領(lǐng)域的深層改革問題；關(guān)系到工人、企業(yè)負責(zé)人乃至政府公務(wù)人員和事業(yè)單位職工的切身利益，因此，國有企業(yè)的進一步改革只能以政府為主體，實行自上而下的、有組織、有步驟的改革，而不能象七十年代末期的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革那樣，由基層單位充當首要行動主體、實行自下而上的改革。其實，政府在國有企業(yè)改革中的首要主體地位的確立，不僅是由國有企業(yè)的國有制性質(zhì)所決定的；而且還是提高國有企業(yè)改革效率的客觀需要，因為將政府置于改革的首要主體地位，對于督促政府加快自身改革（政治體制改革與政府職能轉(zhuǎn)換）和社會保障體系建設(shè)，進而為我國的所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整提供良好的外部環(huán)境有著極其重要的意義與作用。另外，還應(yīng)該看到，調(diào)整國有經(jīng)濟發(fā)展布局或所有制結(jié)構(gòu)，必然涉及到原國有企業(yè)職工的處理與安置，換言之，由于人力資源配置市場化是大勢所趨，國有企業(yè)職工最終必定要走向市場，并與政府了斷有關(guān)關(guān)系，這樣，國有企業(yè)職工特別是下崗職工的過去勞動補償問題便不能不引起我們的重視，而這一問題的最終解決顯然也離不開政府的作用。（當然，如果職工不走向市場，“后顧之憂”仍像過去那樣由政府來統(tǒng)一安排、解決，則自然不存在過去勞動補償之說。） 二、“退出”與“進入”的次序 從“進”與“退”、“為”與“不為”的先后次序問題來說，顯然應(yīng)該是“退出”在先，“進入”在后。一個人或一個政府什么都想干，結(jié)果必然是什么都干不好，“有所不為才能有所為”， 要想有所得，首先必須做好有所失的準備。政府只有首先有計劃地放棄一些領(lǐng)域，然后才能有精力或有財力進入另一些領(lǐng)域，因此，“退出”是“進入”的必要前提。而先“退出”必然會在一定時期內(nèi)造成某些行業(yè)國有經(jīng)濟比重下降，對此，我們應(yīng)該有一定的思想準備。我們不能事先就受一些條條框框的約束，在諸如“國有經(jīng)濟所占比重不能低于多少”這類問題上糾纏不清。其實，（1）暫時的和某些領(lǐng)域的“退出”是將來在其他領(lǐng)域中能更好地“進入”的客觀需要；（2）國有經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的關(guān)鍵在于國有經(jīng)濟控制力的增強，而非簡單的比重數(shù)字的增加；（3）以“國有經(jīng)濟的比重”來決定我國經(jīng)濟體制改革的進程之本身也是非常不合邏輯的或者說是很荒謬的，假設(shè)某一天我們果真達到了這一比重，而我們又不允許這一比重發(fā)生變化（即降低），那么我們便只能人為地*非國有制經(jīng)濟的發(fā)展速度，即使從實踐來看，非國有經(jīng)濟有很大的發(fā)展?jié)摿?，并且對社會主義市場經(jīng)濟以及國家發(fā)展有著重大的貢獻，但是因為我們要保證國有經(jīng)濟的比重，我們也只好放棄非國有經(jīng)濟的發(fā)展，這顯然不符合“三個有利于”的標準，不利于我國的生產(chǎn)力進步和社會經(jīng)濟發(fā)展。 三、“退出”的領(lǐng)域 從“進”與“退”的范圍或領(lǐng)域來說，是不能簡單地以“企業(yè)規(guī)模大小”或“企業(yè)效益好壞”作為標準來安排國有資本的進退的。以為政府只要將國有資本從“小”企業(yè)或“效益差”的企業(yè)中抽出來，然后再投入到“大”企業(yè)和“效益好”的企業(yè)中去便實現(xiàn)了所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整的觀點是不符合十五屆四中全會決定的精神實質(zhì)的。我們認為，除了決定中明確規(guī)定的四大領(lǐng)域應(yīng)該保留國有資本之外，其他的競爭性行業(yè)中的國有資本則應(yīng)該有計劃、有步驟地退出來。在實踐中要特別防止一些地區(qū)為了追求“國企三年解困”的目標，而只將國有資本從虧損企業(yè)中退出來，至于目前效益尚可的國有企業(yè)仍采取“有所為”的做法。其實，從理論上說，進退范圍的確立應(yīng)該以“政府職能”的重新界定為前提，因為進退的實質(zhì)是解決政府與市場（或國有資本與非國有資本、或“看得見的手”與“看不見的手”）之間的分工問題。因此，為了保證進退順利實施，政府必須首先對自身職能進行重新定位，明確自己在市場經(jīng)濟條件下該干什么、不該干什么。對于非國有資本愿意從事并且能夠從事的行業(yè)，政府應(yīng)該果斷地（有計劃、分步驟地）將國有資本從中抽出來（這實際上即對國有企業(yè)實施“非國有化”改革）；然后再將國有資本投入到非國有資本不愿和不能經(jīng)營的非競爭性行業(yè)（而這顯然又從另一方面強化了國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，由此也可見，那種簡單地認為“退出”就是否定國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位的觀點是很不全面的）。另外，這里還有必要進一步明確一個頗有爭議的話題：從長期來看或從經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律來看，國有資本到底要不要大量地投入到有利可圖的競爭性行業(yè)？我們的回答是否定的，我們主張“政府不與民爭利”或者說政府在行使它的職能時，應(yīng)遵循“避易就難”的原則。因為，（1）國有資本的有限性與社會（或非競爭性行業(yè)）對國有資本需求的無限性之間的矛盾, 決定了我們投向競爭性行業(yè)的國有資本必然是有限的，換言之，為了保證政府“啃”那些非他去“啃”不可的“硬骨頭”的需要，我們必須控制國有資本的投入方向；（2）市場商機的有限性和政府動員非國有資本進入市場的初衷與愿望，要求政府必須給非國有資本的發(fā)展留下一片“空間”，由于這個“空間”不可能是非盈利的和非競爭性的領(lǐng)域，因此政府只能將有利可圖的競爭性行業(yè)留給非國有企業(yè)；（3）國有資本產(chǎn)權(quán)難以“人格化”和國有企業(yè)效率普遍低下的嚴酷現(xiàn)實警示我們必須謹慎安排國有資本的投放；（4）政府退出競爭性行業(yè)并不影響國家的財政收入和勞動者就業(yè)問題，非國有經(jīng)濟的充分發(fā)展必然會對政府稅收和就業(yè)做出巨大的貢獻；（5）在“國”與“家”的關(guān)系問題上，我們認為“家”是“國”之基礎(chǔ)，沒有“家”之富裕，也就沒有“國”之強盛，“民富”才能“國強”，小河有水，大河才不至于干涸！ 四、“退出”的具體方式 國有資本退出競爭性領(lǐng)域的改革實質(zhì)上是對國有經(jīng)濟實施非國有化改造（本文簡稱為“國有經(jīng)濟非國有化”），這一改革若根據(jù)國有資產(chǎn)是否有償來考慮，可以分為有償退出和無償退出兩種方式。有償退出是指國家或政府將競爭性行業(yè)的國有資產(chǎn)出售或拍賣給某些社會成員與組織單位，國有資產(chǎn)在價值上不存在流失，但企業(yè)的國有制性質(zhì)或公有制的實現(xiàn)形式則發(fā)生了變化，對于這種國有資本的實際價值不發(fā)生流失、只是企業(yè)的國有性質(zhì)有所變化的退出方式，本文定義為“國有企業(yè)非國有化”；無償退出是指國家將競爭性國有企業(yè)內(nèi)的國有資產(chǎn)全部無償?shù)剞D(zhuǎn)移或分給社會成員與有關(guān)社團組織、集體單位所有，由于這種退出方式會使國有資產(chǎn)凈值減少，故本文將其定義為“國有資產(chǎn)非國有化”。 筆者認為，國有資本退出時簡單地采取全部無償或全部有償?shù)姆绞?，都是不可取的，二者的結(jié)合才是符合我國國情的理性選擇。首先，從“國有資產(chǎn)非國有化”來說，全部無償?shù)剞D(zhuǎn)讓國有資本，至少存在以下幾個問題：（1）改革的難度與改革的成本較大。國有資本全部無償?shù)胤纸o非國有組織與個人，將導(dǎo)致國有資源大量流失，無論從感情上講、還是從法律上來看，這種“改革”都是不具備現(xiàn)實可能性的。（2）退而言之，即使假定國家和全體人民允許無償瓜分國有資本，但這在理論上也是荒謬的，因為這一行為暗含一個假設(shè)：國家無需介入國民經(jīng)濟運行，非國有經(jīng)濟主體可以完成一國的全部經(jīng)濟活動。然而眾所周知，縱然是以私有制為基礎(chǔ)的資本主義國家尚不能實施全盤的或徹底的非國有化，更何況我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，顯然不可能將國家或政府完全排斥在經(jīng)濟活動之外。（3）我國所有制結(jié)構(gòu)改革包括“退出”與“進入”兩方面內(nèi)容，全部無償退出從根本上排除了國有資本進入其它領(lǐng)域的可能性，因此這顯然不符合四中全會所確立的國有企業(yè)改革堅持“有進有退”、“有所為有所不為”的基本指導(dǎo)方針。其次，從“國有企業(yè)非國有化”來看，全部有償轉(zhuǎn)讓競爭性行業(yè)的國有資本則涉及下述幾個問題：（1）國家過去對國有企業(yè)職工的勞動沒有支付全部報酬，因此現(xiàn)有國有資產(chǎn)中其實是包含這一部分價值沉淀在內(nèi)的，對這一部分職工過去勞動而沉淀的價值自然不宜通過有償渠道補還給職工。（當然，這一結(jié)論的前提是國有職工將隨著改革而走向市場、放棄他們的“國有職工”的身份，政府不再包攬職工的非貨幣方面的福利，如福利分房、免費教育、公費醫(yī)療、全民就業(yè)等。）（2）公眾的有效購買力問題。盡管我國居民近二十年來生活水平和貨幣財富積累有了大幅度的提高，但為了應(yīng)付日漸加大的教育、住房、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的改革，居民似不可能將所有積蓄都轉(zhuǎn)化為國有產(chǎn)權(quán)的購買。（3）即使總體上居民愿意且有能力買進全部國有資本，但考慮到每個社會成員的財產(chǎn)擁有狀況不盡相同，這樣全部有償轉(zhuǎn)讓國有資本，將會導(dǎo)致低收入家庭無法購買“該他所有”的國有資本份額，這些低收入家庭將會演變?yōu)樯鐣髁x的“無產(chǎn)者”?？梢姡唵蔚赝菩小皣衅髽I(yè)非國有化”方式并不足取。國有經(jīng)濟非國有化的較理想方案應(yīng)是有償出售與無償配給相結(jié)合，這樣不僅能保證國有資產(chǎn)不會大量流失；而且能切實維護廣大職工特別是低收入家庭的實際利益，進而增強工人階級的主人翁意識和參與改革的熱情與積極性。 國有企業(yè)所有制改革（或國有經(jīng)濟非國有化）若按國有資本退出后新的所有者主體狀況或企業(yè)所有制的性質(zhì)來分析，可以分為“國有經(jīng)濟集體化”和“國有經(jīng)濟私有化”兩類。前者是指原國有企業(yè)勞動者通過有償或無償方式獲得本企業(yè)或他企業(yè)的國有資本所有權(quán)后，將隸屬于個人的資產(chǎn)按股重新投資于該企業(yè)或他企業(yè)，實行由勞動者聯(lián)合體共同占有、支配、使用并管理公共資本的新型集體經(jīng)濟形式，如一段時期以來各地所選擇的股份合作制企業(yè)即屬于這種情況。后者是指國內(nèi)私人企業(yè)主和國外廠商在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場上，通過有償競買、兼并控股等途徑成了原國有企業(yè)的新所有者，國有企業(yè)因此轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢颉巴赓Y”性質(zhì)。顯而易見，公有制占主體地位的社會主義制度決定了我國的非國有化改革只能是以集體化為主，而不能以私有化為主。 五、“退出”過程中的國有資產(chǎn)流失問題 應(yīng)該承認，國有經(jīng)濟非國有化改革確實會導(dǎo)致一部分國有資本量的減少或流失，但是我們認為，第一，不實施國有經(jīng)濟非國有化改革，并不能保證國有資產(chǎn)不流失，因此，我們對非國有化改革就不應(yīng)該“因噎廢食”或過于求全責(zé)備；第二，我們絕不能反過來講，國有資本量的減少都是由非國有化改革帶來的。分析國有資本量的減少，應(yīng)注意區(qū)分三種性質(zhì)不同的“國有資本非國有化”：第一種是因客觀國情需要、且由國家或政府主觀上有計劃安排進行的國有資產(chǎn)非國有化，如浙江部分市縣為轉(zhuǎn)換國有職工的“國有”身份而對在職職工進行經(jīng)濟補償即屬于這種情況，。第二種是國有資本的“技術(shù)性流失”，如國有資產(chǎn)評估時因非主觀原因而引起的國家財產(chǎn)損失（特別是無形資產(chǎn)低估、漏估問題），我們認為對這一損失要進行客觀分析，特別要注意其三點特征，一是非主觀安排性，二是資本量損失的有限性，三是隨著實踐經(jīng)驗的豐富和資產(chǎn)交易水平的提高以及監(jiān)管力度的強化，該項損失將呈遞減之趨勢。第三種國有資產(chǎn)損失發(fā)生在權(quán)力領(lǐng)域，本文稱之為“權(quán)力領(lǐng)域的國有資產(chǎn)非法私有化”，如貪污、盜竊、私