農村集體建設用地流轉演變機理與調控

1、農村集體建設用地流轉：演變、機理與調控隨著我國工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的發(fā)展 , 農地非農化進程不斷加快 , 糧食安全、環(huán)境 安全和生態(tài)安全受到嚴重威脅。由于農民賴以生存的土地被征收 , 征地矛盾日益 突出, 農民權益受到侵害 , 以至于失地農民生計困難 , 社會安全的不確定性大大增 加。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動建設用地擴張占用耕地的同時 , 數量巨大的農村集體, 未能發(fā)揮存量資源, 城鄉(xiāng)土地資產價值日, 城鄉(xiāng)土地市場仍然建設用地的流動受到國家嚴格限制 , 很少用于二次開發(fā)利用 的重要作用。改革開放以后 , 我國市場經濟體制建立并完善 益顯化, 農民集體所有建設用地的流轉逐漸盛行。但當前, 農村集體建設用

2、地流轉在法律上并不得到認可 處于分割狀態(tài) , 集體建設用地利用效率較低 ,這不能滿足新時期社會發(fā)展的需要。因此, 在我國統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、科學發(fā)展、土地節(jié)約集約利用以及保護農民土地權 益等目標的指引下 , 加強對農村集體建設用地流轉的規(guī)范、有效管理顯得尤為必 要。本研究通過總結農村集體建設用地流轉歷史演變過程 , 分析集體建設用地流 轉中事物內在的本質的必然的聯系 , 探討流轉調控的基本原理和策略 , 提出了農 村集體建設用地流轉的制度框架和立法建議 , 以便推動流轉交易的規(guī)范有序進行 ,為在農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略下實現土地資源優(yōu)化配置提供經驗和理論借鑒。本研究按照“提出問題”-“分析問題”-

3、“解決問題”的基本邏輯框架進行具 體分析。在本文看來 ,目前農村集體建設用地流轉已經為理論和實踐界所重視 , 針對 各試點單位實踐經驗的總結 , 以及集體建設用地流轉制度創(chuàng)新與改革的研究比較 全面, 特別是制度變遷和制度創(chuàng)新受到廣泛關注。而農村集體建設用地流轉既是 土地物質載體的流轉 , 也是土地利用權利的流轉 , 是土地資源優(yōu)化配置的必然要 求, 涉及土地供需均衡、權利均衡以及市場與政府干預等眾多內容。土地供需均 衡理論、地租地價理論、土地產權理論、國家適度宏觀調控理論、系統論與控制 論以及法和經濟學理論在資源配置、 權利結構安排、 政府與市場的協調、 復雜事 物的發(fā)展與管理以及效率與公平的

4、關系等領域有著深刻的闡述 , 對于農村集體建 設用地流轉的實質性內容和方法論有著重要的啟示。研究表明 , 我國農村土地集 體所有制建立以后 , 集體建設用地流轉經歷了長期的演變過程。改革開放以前 , 由于實行計劃經濟體制 , 我國禁止農村集體建設用地自由流轉；但隨著改革開放政策的實施以及社會經濟的發(fā)展 , 集體建設用地的自發(fā)、無 序流轉逐漸盛行；到 20世紀90年代中期以后 ,農村集體建設用地流轉的探索、規(guī)范管理逐步加強 ,促進了流轉有序進行。 當前,我國農村集體建設用地流轉范圍 不斷擴大 ,交易組織化程度不斷提高 ,規(guī)范管理措施日益加強 , 收益分配逐漸向農 民集體和農民傾斜 ,取得了顯著成

5、效。同時, 農村集體建設用地流轉也面臨法律制 度不健全,城鄉(xiāng)土地市場不統一 ,公眾認識不一致 ,配套措施缺失,具體操作困難 ,農民土地權益缺乏保障等挑戰(zhàn)。因此 , 進一步推動農村集體建設用地流轉制度改 革, 已極為迫切。在農村集體建設用地流轉演變分析基礎上 , 本研究分別運用政治經濟學理論、 經濟計量模型以及模塊化方法 , 從形成機理、驅動機理和運行機理 , 即農村集體建 設用地流轉為什么能夠形成、 什么因素推動其不斷發(fā)展以及流轉交易系統如何運 行等三個層面 , 系統而全面地闡述了農村集體建設用地流轉機理問題。在機理分 析過程中 , 形成機理和驅動機理更多的是關注農村集體建設用地流轉的宏觀方面

6、 它們既有聯系也有區(qū)別；而運行機理則深入研究完成一次流轉交易的細節(jié)問題。形成機理的研究表明 , 農村集體建設用地流轉是集體建設用地的商品屬性、建筑 地租以及建設用地的資本功能等內部因素和商品經濟的發(fā)展、土地資源的稀缺、產業(yè)結構的變化以及分配方式的變革等外部因素綜合作用的結果 , 并且流轉的產 是兩個概念。驅動機理分析進一步闡述了農村集體建設用地流轉得以持續(xù)發(fā)展的 動力問題 ,正是非農產業(yè)發(fā)展 ,農地管制制度加強 , 以及土地市場化程度提高 , 改 變了城鄉(xiāng)土地需求結構 , 顯化了土地資產價值 , 促使農村集體建設用地按照市場 規(guī)律進行配置 , 從經濟和制度上驅動農村集體建設用地流轉不斷發(fā)展。生

7、在時間上要早于法律的允許規(guī)則而存在, 其能否形成與法律是否允許流轉完全由此可見, 經濟發(fā)展不但對流轉的形成具有重要作用 , 同時還推動著流轉的 不斷發(fā)展。運行機理分析則表明 , 一次流轉交易從開始到完成 ,實際上等同于一個復雜系統的運轉 , 這個系統包含若干基本過程且存在流轉決策、要件審查、交易 合法性審查、 土地使用權轉移等關鍵節(jié)點和土地登記、 市場機制、 公眾參與等貫 穿于整個過程的共同因素 , 時間耗費是流轉經歷的眾多環(huán)節(jié)所帶來的主要成本。農村集體建設用地流轉過程中存在的問題和客觀規(guī)律表明了流轉調控的必要性 和依據。毫無疑問 , 流轉調控的目的是實現資源優(yōu)化配置。但不同流轉調控政策的實施

8、 , 其發(fā)揮作用的路徑存在明顯差異 ,政府主體間的傳導路徑適合于行政指令調控 , 中間信號變量型的傳導路徑適合于市場調控； 而不同傳導路徑下的信息反饋機制以及傳導時滯同樣存在明顯差異 , 這使加快流 轉調控傳導效率 , 減少調控傳導時滯顯得尤為重要。并且單純市場機制、數量配 額控制、最低交易價格管制、收益分配制度等可供選擇的調控工具中 , 任何一種 單一的調控手段在發(fā)揮作用的同時 , 也可能對集體建設用地流轉均衡造成不利影 響。因此 , 農村集體建設用地流轉調控需要依靠公益性用地與經營性用地調控的 差異化、土地供給彈性與剛性的結合、最低價格管制的同時提高農地經營補貼、 流轉收益權與管理權分離、

9、破除集體經濟的“囚徒困境”等策略的配合實施。最 后, 通過對流轉演變、機理和調控研究成果的具體運用 , 本研究將相關結論上升為 農村集體建設用地流轉制度。本文認為, 農村集體建設用地流轉制度的基本結構由調控層、管理層、市場 運行層和監(jiān)督層等四個層面組成。在宏觀調控層和管理層的前提下 , 農村集體建 設用地進入市場發(fā)生流轉交易 , 市場運行層因此處于核心地位 , 而監(jiān)督層又對其 他三個層面進行監(jiān)控 , 使農村集體建設用地流轉制度發(fā)揮預期作用。由于各層次 相互聯系且相互制約 ,從而形成了一個有機整體。 并且,在吸納當前農村集體建設 用地流轉試點相關經驗的基礎上 , 詳細提出了流轉的范圍與條件、方式與程序、 產權管理、審批管理和收益分配的一系列規(guī)則 , 并闡述了完善社會發(fā)展路徑選擇、 土地用途管制、 土地利用總體規(guī)劃與年度計劃編制、 土地有形市場建設、 土地征 收制度改革和村民自治制度改革等配套措施的建議。同時, 本研究還提出了一些可供選擇的立法建議。即 ,(1) 立法中應該明確土 地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外建設經營性項目可以使用集體建設用地；(2) 立法中應該明確依法取得的農村集體經營性建設用地使用權 , 可以出讓、轉讓、 出租或者作價入股、出資等方式流轉； (3) 立法