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1、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行 一、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與稅的一般區(qū)別首先必須明確,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)稅都是社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集方式,是手段而非目的,它們均為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)服務(wù),并取決于特定的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式。盡管都是籌資手段,但在理論與政策實(shí)踐中,費(fèi)與稅之間又存在著很大的差別。對(duì)此,可以通過列表來展示兩者之間的基本區(qū)別(見下表)。二、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的目的與預(yù)期效果分析通過列表,我們可以初步了解社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)稅的基本區(qū)別。目前討論的問題雖然在名稱上被稱為社會(huì)保障稅,但事實(shí)上只是社會(huì)保險(xiǎn)稅,因?yàn)樯鐣?huì)救助、社會(huì)福利等保障項(xiàng)目的資金來源客觀上不可能來自現(xiàn)階段討論的所謂社會(huì)保障稅,它只能來源于一般稅收收入
2、或遺產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、捐贈(zèng)稅及相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目等。因此,社會(huì)保障稅的討論,實(shí)質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式作出重大變革。那么,費(fèi)改稅的目的是什么呢?若從理論及政策實(shí)踐角度加以概括,則不外乎有三:一是變革社會(huì)保險(xiǎn)制度模式,即改變新型社會(huì)保險(xiǎn)制度(統(tǒng)帳結(jié)合模式)的初衷,恢復(fù)現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式;二是試圖增強(qiáng)強(qiáng)制性,提高征繳率;三是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,促使社會(huì)保險(xiǎn)走向高度社會(huì)化和全民化。據(jù)此,可以作進(jìn)一步的分析:其一,通過費(fèi)改稅來改變正在確立中的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式并重建現(xiàn)收現(xiàn)付制是可能的,但政府的信譽(yù)將面臨危機(jī),引起的社會(huì)震蕩也將很大,況且現(xiàn)收現(xiàn)付制根本無法適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的需要,從而正在成為許
3、多國(guó)家改革的對(duì)象,是否值得為了重建制度的目標(biāo)來改變籌資模式,還值得商榷。其二,費(fèi)改成稅是否一定會(huì)增進(jìn)強(qiáng)制性,實(shí)踐效果并非如此,因?yàn)閷?duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度而言,征費(fèi)與征稅均應(yīng)當(dāng)是依法進(jìn)行的,強(qiáng)制性是否強(qiáng),并不決定于”費(fèi)”與”稅”的名稱,而是取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。例如,許多國(guó)家就完全能夠通過征費(fèi)方式來實(shí)現(xiàn)籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金的目標(biāo),而有的采取征稅方式的國(guó)家一旦遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)亦難以完成社會(huì)保險(xiǎn)籌資任務(wù)。我國(guó)目前遇到的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳難,強(qiáng)制性不夠是一個(gè)方面(它包括社會(huì)保險(xiǎn)法未出臺(tái)、地方政府對(duì)企業(yè)的保護(hù)與執(zhí)法力度有待加強(qiáng)等),而國(guó)有企業(yè)效益不良以及國(guó)家寄希望于非國(guó)有企業(yè)消化國(guó)有企業(yè)的下
4、崗、失業(yè)職工等直接相關(guān)。因此,依靠費(fèi)改稅來增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)籌資的強(qiáng)制性的設(shè)想顯然并不成立。其三,費(fèi)改稅后,稅率自然走向統(tǒng)一,這對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)、待遇平等的目標(biāo)顯然有直接促進(jìn)作用,但對(duì)于發(fā)展中的大國(guó),尤其是像中國(guó)這樣一個(gè)政府財(cái)力有限、地區(qū)發(fā)展很不平衡的國(guó)家,目前能否統(tǒng)一起來或者統(tǒng)一后可能帶來什么新的問題,同樣需要進(jìn)一步研究??梢?,目前討論社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的目的并不明確。費(fèi)改稅的預(yù)期效果,最主要的可以概括為如下三個(gè)方面:一是社會(huì)保險(xiǎn)制度的剛性發(fā)展加上稅收制度的剛性發(fā)展,使現(xiàn)收現(xiàn)付制得以恢復(fù)并且被強(qiáng)化、鞏固,其好處是能夠緩和現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)等的支付壓力,風(fēng)險(xiǎn)是使未來潛在的支付危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大,并完全可能重走發(fā)
5、達(dá)國(guó)家或福利國(guó)家的老路;二是政府財(cái)政由后臺(tái)走向前臺(tái),國(guó)家從社會(huì)保險(xiǎn)制度的間接責(zé)任主體(直接責(zé)任主體在現(xiàn)有制度模式中應(yīng)當(dāng)是企業(yè)與勞動(dòng)者個(gè)人)變?yōu)橹苯迂?zé)任主體,其好處主要是計(jì)劃方便、管理簡(jiǎn)單,風(fēng)險(xiǎn)則是政府財(cái)政必然隨著人口老齡化趨勢(shì)的加快而背上日益沉重的包袱,這種風(fēng)險(xiǎn)且會(huì)因社會(huì)保險(xiǎn)部門無需承擔(dān)籌資與資金管理的責(zé)任(即社會(huì)保險(xiǎn)制度與國(guó)家財(cái)政之間的中間隔離層缺位)而被放大;三是有利于促使社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一化,即社會(huì)保險(xiǎn)供款率、待遇標(biāo)準(zhǔn)將因征稅而迅速統(tǒng)一,統(tǒng)籌層次亦會(huì)因統(tǒng)一征稅而自然提升,其風(fēng)險(xiǎn)則是必然出現(xiàn)所籌資金逆向流動(dòng)、保險(xiǎn)待遇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不相適應(yīng)等現(xiàn)象,進(jìn)而激化地區(qū)之間的矛盾。可見,在現(xiàn)實(shí)條件下,
6、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的效果具有兩面性和不確定性。三、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的制約因素分析就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段一樣,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)稅也都是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的手段。然而,這兩種手段又畢竟是有區(qū)別的,籌資方式的改變,并不僅僅限于籌資方式本身,它必然影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度及與之相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境,反過來也接受著社會(huì)保險(xiǎn)制度及其他相關(guān)因素的制約。第一,社會(huì)保險(xiǎn)制度模式?jīng)Q定著社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式。一方面,普惠制社會(huì)保障一般選擇采取征稅方式來籌集資金,而選擇制或非普惠制社會(huì)保障制度則一般采取征費(fèi)方式來籌集資金;另一方面,現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度,既可以采取征費(fèi)方式也可以采取征稅方式籌集社會(huì)
7、保險(xiǎn)基金,而選擇部分或完全積累模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度,則適宜采取征費(fèi)方式。因此,如果我國(guó)要改變社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式,就應(yīng)當(dāng)先研究社會(huì)保險(xiǎn)制度模式的選擇,此后才是籌資方式的選擇。若選擇征稅方式,則應(yīng)廢除正在確立中的統(tǒng)帳結(jié)合型社會(huì)保險(xiǎn)制度或明確取消個(gè)人帳戶,重新確立普惠制與現(xiàn)收現(xiàn)付型社會(huì)保險(xiǎn)制度;若既要采取征稅方式來籌集基金,又想維持統(tǒng)帳結(jié)合制度模式,在理論上將無法自圓其說,在政策實(shí)踐上將陷入新的利益沖突之中。第二,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約著社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式。征稅方式的最大特點(diǎn)在于稅率統(tǒng)一,而一國(guó)之內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)平衡是實(shí)現(xiàn)稅率統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)條件,這在發(fā)達(dá)國(guó)家或小國(guó)家可以做到,在發(fā)展不平衡的國(guó)家卻難以做到
8、,而征費(fèi)則可以靈活一些。以我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r而言,地區(qū)發(fā)展不平衡是一個(gè)客觀事實(shí),且在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都難以完全改變。因此,在社會(huì)保險(xiǎn)供款率方面,既要避免因差別過大而導(dǎo)致地區(qū)之間企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平的現(xiàn)象,同時(shí)也要避免因標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一而損害不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而使有限的供款率差別的存在成為現(xiàn)階段的必然選擇。 第三,國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)制約著社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不好,大批企業(yè)連生存都十分困難,費(fèi)改稅不僅同樣不會(huì)有好效果,反而會(huì)進(jìn)一步損害社會(huì)保險(xiǎn)制度籌資的強(qiáng)制性與政府的權(quán)威性,因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)制度的基本目的在于解除職工的后顧之憂、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,如果因社會(huì)保險(xiǎn)制度造成大批企業(yè)破產(chǎn)等,國(guó)家就可能需要考慮
9、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承受程度;如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好,無論征稅或征費(fèi),均可以實(shí)現(xiàn)資金籌集的目標(biāo)。目前的關(guān)鍵在于,國(guó)有企業(yè)脫困的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)、非國(guó)有企業(yè)難以普遍承受同一供款率的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān),費(fèi)改稅能否取得預(yù)期效果顯然很難預(yù)料。第四,社會(huì)保險(xiǎn)制度安排制約著社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式。社會(huì)保險(xiǎn)稅要求社會(huì)保險(xiǎn)制度安排一體化,而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)則可以根據(jù)不同的制度安排來征集社會(huì)保險(xiǎn)資金,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的要求亦不似社會(huì)保險(xiǎn)稅。我國(guó)目前的客觀情況是不可能實(shí)行一體化的社會(huì)保險(xiǎn)制度,如養(yǎng)老保險(xiǎn)就肯定會(huì)針對(duì)職工、公務(wù)員、農(nóng)民等設(shè)計(jì)不同的制度,再如是將數(shù)億工業(yè)勞動(dòng)者統(tǒng)一納入工傷社會(huì)保險(xiǎn)還是讓工傷社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)性的雇主責(zé)任保險(xiǎn)并存仍需探討,
10、其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目是否將勞動(dòng)者全部納入一元化的制度范圍亦是一個(gè)大問號(hào),在社會(huì)保險(xiǎn)制度安排并非一元化的條件下,征費(fèi)改成征稅便缺乏可行性;再如在我們這樣一個(gè)發(fā)展不平衡的大國(guó),如果將工傷、生育、疾病保險(xiǎn)等統(tǒng)籌到省級(jí)乃至全國(guó)的層次,其結(jié)果就可能導(dǎo)致保險(xiǎn)待遇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的脫節(jié),因而亦有著商榷的必要。第五,國(guó)家的財(cái)政調(diào)控能力制約著社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式。如果國(guó)家財(cái)政實(shí)力雄厚,財(cái)政調(diào)控能力強(qiáng),通過征稅方式將社會(huì)保險(xiǎn)資金統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政范疇則具有可控性;反之,如果國(guó)家財(cái)政實(shí)力薄弱,財(cái)政調(diào)控能力弱,一旦將社會(huì)保險(xiǎn)資金作為稅收并納入財(cái)政范疇,則完全可能給國(guó)家財(cái)政帶來巨大的壓力與沖擊。如果采取征費(fèi)方式,即讓社會(huì)保險(xiǎn)資
11、金在財(cái)政體外循環(huán),則社會(huì)保險(xiǎn)管理部門將構(gòu)成為社會(huì)保險(xiǎn)資金的第一責(zé)任者,而政府財(cái)政則構(gòu)成為第二或最終責(zé)任者,第一責(zé)任者的存在事實(shí)上可以起到控制風(fēng)險(xiǎn)、過濾責(zé)任的作用,從而成為減輕政府財(cái)政直接責(zé)任的重要環(huán)節(jié)。此外,國(guó)有單位中老年職工的養(yǎng)老金補(bǔ)償、中央與地方社會(huì)保障職責(zé)的劃分、現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度的銜接,以及目前社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低、不同階層的利益分歧大,等等,均是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的不容忽略的現(xiàn)實(shí)制約因素。四、政策建議:認(rèn)真研究,審慎決策,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅緩行基于前述分析,用社會(huì)保險(xiǎn)稅取代社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),至少存在著如下問題:一是目標(biāo)模糊,是重新確立社會(huì)保險(xiǎn)制度還是為籌資而改變籌資方式,并不明確
12、;二是條件不成熟,即制約因素甚多,一旦以稅代費(fèi)必然遇到新的阻力與問題;三是技術(shù)障礙甚多,如稅種設(shè)計(jì)、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、征管機(jī)構(gòu)、部門銜接等等,每一個(gè)問題若得不到妥善處理,均可能給本來就困難重重的社會(huì)保險(xiǎn)制度帶來新的傷害;四是預(yù)期效果具有不確定性,而社會(huì)保險(xiǎn)制度在客觀上已不允許再經(jīng)歷重大的波折;五是與國(guó)外社會(huì)保障改革、發(fā)展趨勢(shì)不相吻合,因?yàn)闊o論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革趨勢(shì)均是促使社會(huì)保險(xiǎn)基金與國(guó)家財(cái)政保持一定距離甚至完全分離,以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我平衡能力和勞動(dòng)者自我保障能力,同時(shí)避免給政府財(cái)政帶來難以預(yù)料的沖擊。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),我認(rèn)為較為理性的政策建議是如下三項(xiàng):第一,認(rèn)
13、真研究。即以國(guó)際社會(huì)為背景,以中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情及其發(fā)展趨勢(shì)為基本出發(fā)點(diǎn),以可持續(xù)發(fā)展為基本標(biāo)尺,以兩分法為基本手段,繼續(xù)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度模式及籌資方式進(jìn)行認(rèn)真研究,同時(shí)客觀評(píng)價(jià)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)稅,明了兩者差別,比較兩者優(yōu)劣,全面把握社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)稅所適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式及其制約因素。第二,審慎決策。在以統(tǒng)帳結(jié)合模式為基本特征的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度正在確立之中的背景下,再對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集方式進(jìn)行重大變革,必然對(duì)現(xiàn)有制度模式及其走勢(shì)產(chǎn)生極為重大而復(fù)雜的影響。因此,不能簡(jiǎn)單否定征費(fèi)的優(yōu)勢(shì),不能低估征稅可能遇到的阻力及可能帶來的負(fù)面影響,在對(duì)費(fèi)改稅問題缺乏全面而充分的論證,并難以肯定費(fèi)改稅后的效
14、果一定大于改革前的效果且潛在風(fēng)險(xiǎn)能得到有效控制的條件下,決策部門不宜匆忙決策;否則,就可能埋下隱患或?qū)е率卤豆Π肷踔燎肮ΡM棄的后果。第三,費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行?;谛碌纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度模式已逐漸深入人心,占主體地位的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)均采用統(tǒng)帳結(jié)合模式,以及維護(hù)政府形象及信譽(yù)乃至其他諸現(xiàn)實(shí)因素的制約,均決定了即使國(guó)家確定社會(huì)保險(xiǎn)稅是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的改革方向,目前也應(yīng)當(dāng)緩行。即現(xiàn)階段的主要任務(wù),仍然是努力發(fā)展經(jīng)濟(jì),努力促使國(guó)有企業(yè)解困,努力強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳,同時(shí)擴(kuò)大財(cái)政支持的力度。五、基本結(jié)論如果我們不是想改變正在確立中的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式,便不要匆忙的輕易改變社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)行籌資方式,因?yàn)閲?guó)外的實(shí)踐已經(jīng)證明,征費(fèi)與征稅的效果應(yīng)當(dāng)是一致的,我國(guó)目前所遇到的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳難并非是采用征費(fèi)方式造成的,而是客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠帳未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果。如果我們想改變社會(huì)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)有模式則又當(dāng)別論。現(xiàn)階段的社會(huì)保險(xiǎn)工作,應(yīng)當(dāng)是在努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)好轉(zhuǎn)的同時(shí),進(jìn)一步強(qiáng)化征費(fèi)方式。包括:一是盡快頒布社會(huì)保險(xiǎn)法,用法律形式明確規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其征繳,它的法律效力與單獨(dú)制定專門的社會(huì)保險(xiǎn)稅法應(yīng)當(dāng)是完全一樣的;二是強(qiáng)化征收手段,建議社會(huì)保險(xiǎn)部門與其他執(zhí)法系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)配合;三是嚴(yán)格處罰措施,對(duì)有能力繳費(fèi)而不繳或遲繳者依法處以罰金,甚者可采取司法手段加以處置。其他參考文
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