第二章 警察行政法基本原則

1、第二章 警察行政法基本原則本章重點 1、警察行政法基本原則的概念 2、警察行政法基本原則的功能 3、警察行政法合法性原則和行政合理性原則的具體要求 4、行政公正原則對警察行政的具體要求第一節(jié) 警察行政法基本原則概述 一、警察行政法基本原則概念 是指貫穿行政法始終，指導(dǎo)警察行政法立法與實施的根本原理和基本準(zhǔn)則。 法律規(guī)范對社會關(guān)系調(diào)整的確定性和細(xì)密度，法律規(guī)范可以細(xì)化為規(guī)則和原則；法的原則的調(diào)整領(lǐng)域的不同，法的原則又可以分為基本原則和具體原則 基本原則是調(diào)整相應(yīng)法律關(guān)系的所有領(lǐng)域的原則具體原則是調(diào)整相應(yīng)法律具體領(lǐng)域的原則 法的基本原則是法的靈魂，任何國家的法都不可能沒有基本原則 警察行政法基本從

2、屬行政法基本原則，首先，警察行政必須遵循行政法基本原則；其次警察行政在遵循行政法基本原則的同時，必須遵循一些特殊要求，也可以說是行政法基本原則對警察行政提出了一些特殊的要求。 不同學(xué)者總結(jié)歸納的警察行政法基本原則的內(nèi)容不盡相同，但是進(jìn)行總體歸納后，內(nèi)容如下：合法原則、合理原則、比例原則、公正原則、公開原則、正當(dāng)法律程序原則、效率原則等等。1、合法原則 是指警察行政主體（公安機關(guān)）行使警察權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行。是警察行政法基本原則中最重要的一項原則，是現(xiàn)代法治對警察行政所提出最基本要求 法律是公安機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評價的標(biāo)準(zhǔn)。這里講的“法”包括全國人

3、大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、有行政立法權(quán)的地方制定的地方性法規(guī)（地方性規(guī)章） 合法性原則對警察行政的具體要求包括： （1）職權(quán)法定 （2）行為法定 （3）程序法定 （4）責(zé)任法定（1）職權(quán)法定 是合法原則的最基本要求。職權(quán)是警察行政的前提條件，沒有相應(yīng)的職權(quán)也沒有相應(yīng)的行政行為?！肮矙C關(guān)不能再職權(quán)范圍外行事，這是行政法的基本原理”行政法治要求行政職權(quán)的取得必須有相應(yīng)的法律授權(quán)。 不允許警察機關(guān)超越職權(quán)，更不允許警察機關(guān)自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力。如果警察機關(guān)越權(quán)做出警察行為，那么該行為無效，對相對人不產(chǎn)生任何法律效力，而且警察機關(guān)和責(zé)任人還應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(2)行為法定 公安

4、機關(guān)的職權(quán)必須通過一定的警察行為來實現(xiàn)。警察行政權(quán)是通過一定的警察行政行為來實現(xiàn)的，法律必須對警察行政行為的條件、種類和標(biāo)準(zhǔn)、范圍作出一定明確的限制和約束，因為警察行政權(quán)作為一種單方性、主動性、擴張性的國家公權(quán)力，具有極大的危害性，一旦被濫用，這個社會就有可能形成專職和獨裁。自由裁量權(quán) 行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。 具體表現(xiàn)： （1）行政處罰幅度和種類方面 即行政機關(guān)做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰種類幅度的自由選擇和處

5、罰種類的自由選擇。 （2）行為方式方面 即行政機關(guān)選擇具體行政行為的方式時，自由裁量作為與不作為。（3）做出具體行政行為時限方面如行政處罰法第42條第2項“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點”，只要符合“聽證的7日前”，具體哪一天通知，行政機關(guān)可自行決定。這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。（4）對事實性質(zhì)認(rèn)定方面即行政機關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。（5）對情節(jié)輕重認(rèn)定方面如中國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語，在沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時，行政機關(guān)對情節(jié)

6、輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。（6）決定是否執(zhí)行方面，即對具體執(zhí)行的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機關(guān)決定是否執(zhí)行（3）程序法定 是指警察機關(guān)實施行政行為必須遵循法定的步驟、方式、順序和時限 警察行為的程序包括：警察行為的實質(zhì)性程序和形式性程序 警察行為的實質(zhì)性程序包括：警察行為的程序定位、行為標(biāo)準(zhǔn)、行為方式、步驟、期限、行政收費、糾紛化解與救濟等內(nèi)容。 警察行為的形式性程序包括：警察行為依據(jù)的法律規(guī)范和政策的公布、情報信息的公開等內(nèi)容 。 由于警察行政有較多的自由裁量權(quán)，而行政程序?qū)ψ杂刹昧繖?quán)的濫用的控制就扮演著重要的角色。因此程序法定原則規(guī)定警察行政行為尤為必要（4）責(zé)任法定 要求公安機關(guān)

7、及其工作人員對違反行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。 行政法治的一個重要的特點，不僅對相對方違反行政法的行為要追究相應(yīng)的法律責(zé)任，而且對行政機關(guān)及其工作人員違反行政法的行為鑄就相應(yīng)的責(zé)任。對行政機關(guān)來說，違反行政侵害了相對人的利益，除了應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任外，對其行政所服務(wù)的公共利益還造成損害還應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律上和政治上的責(zé)任。收取“治安管理費”是否合法? 某派出所因辦案經(jīng)費緊張，遂向轄區(qū)內(nèi)的個體工商戶發(fā)出通知，要求每戶交納50元的?“治安管理費”，群眾對此有意見，便向上級機關(guān)反映。 問題：派出所收取“治安管理費”的作法是否合法？? 行政合法性原則是指公安機關(guān)進(jìn)行管理活動必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)

8、相應(yīng)的法律責(zé)任。本案中，某派出所因辦案經(jīng)費緊張，遂向轄區(qū)內(nèi)的個體工商戶發(fā)出通知，要求每戶交納50元的“治安管理費”，其“亂收費、亂攤派”的作法屬于超越職權(quán)、濫用職權(quán)性質(zhì)，違背了公安行政執(zhí)法的合法性原則，違反了中華人民共和國人民警察法等法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的違法違紀(jì)責(zé)任。為改變當(dāng)前某些公安機關(guān)存在的“亂收費、亂攤派”情況，應(yīng)強化公安機關(guān)依法行政的觀念和作風(fēng)，增強公安行政執(zhí)法的透明度，加強公安行政執(zhí)法監(jiān)督，認(rèn)真落實過錯責(zé)任追究制度。 法律依據(jù)： 1、中華人民共和國人民警察法 2、公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定 2、合理原則 是指公安機關(guān)在行使警察權(quán)力的時候，應(yīng)該客觀、

9、適度、符合理性。 合理性原則產(chǎn)生的主要原因就是行政自由裁量權(quán)的存在。 合理性原則對警察行政的要求： 行政行為應(yīng)該符合立法目的 行政行為應(yīng)該建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素 行政行為內(nèi)容有點合乎情理、符合自然規(guī)律 行政作為符合比例原則 符合公民道德和社會公德行政行為應(yīng)該符合立法目的 每一項警察權(quán)力都是立法機關(guān)為了實現(xiàn)某一公共利益和社會秩序而授予公安機關(guān)的，權(quán)力授出之時就包含了行使該權(quán)利的目的。 例如：警察行政管理的法律、法規(guī)授權(quán)公安機關(guān)檢察權(quán)、采取強制措施權(quán)的目的是查處違反社會治安的行為，維護(hù)社會秩序保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)利，如果公安機關(guān)不是出于上述目的，就是屬于不合理行使

10、權(quán)利的行為。行政行為應(yīng)該建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素 正當(dāng)考慮：依照正常人的經(jīng)驗，知識和理解水平應(yīng)當(dāng)考慮或者不考慮的情況。 例如：公安機關(guān)做出治安處罰時，應(yīng)該考慮違法行為的事實和性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，不應(yīng)該考慮違法行為人的職位高低、民族和政治面貌。 任何行為都可能涉及諸多的因素，應(yīng)該考慮哪些因素而不該考慮哪些因素，法律不可能做出具體規(guī)定，而是取決于公安機關(guān)和人民警察意志，就是自由裁量權(quán)。為了防止自由裁量權(quán)的濫用，合理性原則根據(jù)這種情況要求公安機關(guān)和人民警察行使行政權(quán)力應(yīng)該建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上。 例如：甲和乙共同將丙打傷，公安機關(guān)調(diào)查后認(rèn)為兩個人的責(zé)任相當(dāng)，但是由于甲是公

11、安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的家屬，故，公安機關(guān)決定對甲罰款100元，對以行政拘留10天，公安機關(guān)的行為沒有做到對甲和乙的公平對待，就屬于違反了合理行政原則。行政行為內(nèi)容有點合乎情理、符合自然規(guī)律 例如：當(dāng)事人確實有經(jīng)濟困難，需要延期或者是分歧繳納罰款時，經(jīng)當(dāng)事人申請和公安機關(guān)的批準(zhǔn)，可以暫緩或者是分期繳納。行政作為符合比例原則 比例原則 北京大學(xué)姜明安教授將“比例原則”表述為：“行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)該兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的利益，如果為了實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人的權(quán)益造成某種不利的影響，應(yīng)該使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，是二者處于適度的比例”比例原則對警察行政提出了三個方面的要求：（1

12、）妥當(dāng)性是指公安機關(guān)選擇的措施對于實現(xiàn)行政目的、目標(biāo)是適當(dāng)?shù)?。什么措施是妥?dāng)?shù)目赡懿蝗菀着袛啵鞘裁词遣煌桩?dāng)?shù)倪€是比較容易判斷手段是不妥當(dāng)?shù)那樾斡幸幌聨追N:A：手段對于目的來講不足B：手段所追求的目的超出了法定的目的。例如：把違法犯罪嫌疑人銬在暖氣片上，讓其既站不起來，也蹲不下去這種手段超出了手銬用于限制人身自由的目的，變成了刑訊逼供的工具。 C：對相對人施加的手段，是法律上不可能或者是事實上不可能的 法律上不可能：命令一位母親與成迷賭博的兒子斷絕關(guān)系 事實上不可能：讓不會開車的兒子，把其父親違章停留的車開走 D:違反法律規(guī)定 例如：在人群密集的地方向犯罪嫌疑人開槍；警察對毫無抵抗力的孕婦和

13、兒童使用武力 E：行政目的達(dá)成后，其行政行為仍不停止的 例如：警察追捕犯罪嫌疑人，在制服犯罪嫌疑人后，犯罪嫌疑人已經(jīng)放棄了抵抗的情況下，仍舊繼續(xù)對其使用武力。(2)必要性 是指警察行政行為的實施應(yīng)該以達(dá)到目的、目標(biāo)為限，不能給相對人造成過分影響，應(yīng)該盡可能減少對相對人權(quán)利的侵害。 例如，對懷孕的婦女、兒童原則上不能使用武器，因為婦女懷孕后行動不便，兒童在智力還是體力上都還沒有發(fā)育成熟，一般不會構(gòu)成威脅，就沒有必要使用武器對付。（3）狹義的比例性 也稱作法益相對性，就是警察行政行為所保護(hù)的利益要大于犧牲的利益，或者所保護(hù)的價值要比犧牲的價值要多。 就是要求以對人權(quán)的干涉分量來判斷警察行政行為的合

14、法與否，要求在憲法價值的秩序內(nèi)，對警察行政行為保護(hù)的利益與人民付出的相對損害之間進(jìn)行利益比較，是人民受到的損害或者說做出的犧牲比所保護(hù)的利益要小的多，是人民可以合理忍受的程度。符合公民道德和社會道德 警察機關(guān)實施行政行為還應(yīng)該符合人們的一般觀念，不得違反社會道德和社會公德警察行政主體應(yīng)該充分尊重相對人的人格，不得采取一些有傷風(fēng)化、有損人格尊嚴(yán)的選擇手段和措施行政行為和內(nèi)容形式應(yīng)該能夠被社會公眾接受。 例如：不得打罵相對人、不得對違法行為人采取游街、示眾、辱罵等行為。 李某系從事飲食業(yè)的個體工商戶，出售自制的蛋糕，李某蛋糕未經(jīng)有關(guān)部門進(jìn)行檢驗。這一行為被某工商所查獲。根據(jù)個體飲食業(yè)監(jiān)督管理辦法（

15、試行）的規(guī)定，對此類違法行為，應(yīng)予以警告、沒收違禁區(qū)食品和違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在工商所查獲前李某出售蛋糕共獲利590元。根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，工商所沒收了李某尚未出售的蛋糕，沒收其違法所得590元，并且工商所認(rèn)為李某曾因傷害罪而被判刑3年，一年前剛出獄，因此要重罰，又處以李某1500元的罰款。 問題 工商所對李某的違法行為進(jìn)行的行政處罰是否合法適當(dāng)？是否符合行政法的基本原則？ 工商所的行政處罰行為是合法的，但不合理，違背了行政合理性的原則。主要表現(xiàn)在對李某的罰款行為上。本案中，根據(jù)法定的罰款

16、幅度的規(guī)定，工商所對李某處以1500元的罰款屬于法定的幅度內(nèi)，其行為沒有超越法律，不與法律相抵觸，是合法的。但工商所在法定幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)行使的不恰當(dāng)，對李某進(jìn)行1500元的罰款，除以其違法事實情節(jié)等為依據(jù)外，于一種不正當(dāng)?shù)目紤]而作出的行政處罰行為，違背了行政合理性原則的要求，屬不合理的行為。 考點集成 行政法的基本原則貫穿于行政法之中，是指導(dǎo)行政法的立法和實施的根本原理和基本準(zhǔn)則。行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩大基本原則。合法性原則是指行政權(quán)力的設(shè)定，行使必須依據(jù)法律，符合法律，不能與法律相抵觸。具體內(nèi)容包括：行政職權(quán)基于法律的授予而存在，行政職權(quán)依法律行使，行政授權(quán)、行政委托

17、有法律依據(jù)，符合法律要旨。合理性原則是指行政決定的內(nèi)容要客觀、適度，符合理性，即合理行使行政自由裁量權(quán)。合理性原則的具體要求是行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎理性3、行政公正原則 公正要求“行政主體及其工作人員辦事公道、不徇私情、平等對待不同身份、民族、性別、不同信仰的相對方”。 行政公正包括實體公正和程序公正 實體公正：依法辦事、不徇私；平等對待相對人、不歧視；合理考慮相關(guān)因素、不專斷 程序公正：自己不做自己的法官、不單方接觸，不在事先通知和聽取相對人的申辯意見的情況下做出對相對人不利的行政行為。 無論是在程序上還是在實體上，警察行政主體應(yīng)

18、該平等對待相對人，不能厚此薄彼，不能憑借某種關(guān)系或者是個人喜好差別對待不同的相對人。（1）依法辦事、不徇私 依照法律實施行政權(quán)，即使合法性原則要求，又是公正性原則要求 法律的典型特征之一是針對對象的抽象性和普遍性，法律不是確定某一個人的特殊利益，也不是針對某一個人和某幾個人的特殊利益，而是針對抽象的不能確定的人們整體而言。，它只能抽象出人們的一般行為規(guī)范，就是所謂的一視同仁。 公安機關(guān)如果離開法律實施警察行政權(quán)，就可能摻入感情和其他不確定的因素，還可能故意徇私枉法，同樣情況卻是不同的對待，導(dǎo)致不公平。（2）平等對待相對人、不歧視 平等原則是一項憲法原則，憲法規(guī)定“公民在法律面前一律平等”警察行

19、政執(zhí)法，當(dāng)然也要執(zhí)行這一個原則。公安機關(guān)實施警察行為，無論是抽象行為還是具體行為，或者是授予權(quán)益行為、還是要求履行義務(wù)行為，都必須平等對待任何相對人，不能因為相對人的身份、民族、種族、性別、宗教等不同而區(qū)別對待。（3）合理考慮相關(guān)因素、不專斷 相關(guān)因素，包括法律、法規(guī)的條件；政策要求；社會公正準(zhǔn)則；相對人的情況；行為可能產(chǎn)生的正面或者是負(fù)面的影響等等。 專斷：不考慮應(yīng)考慮相關(guān)因素，憑自己的主觀認(rèn)識、推理和判斷，任意武斷的做出決定和實施行政行為 公安機關(guān)在處理案件時應(yīng)該考慮很多相關(guān)因素，因為任何一個因素都有可能直接影響案件的處理結(jié)果，如果公安機關(guān)不考慮這些因素，而武斷的實施治安處罰，這種的處罰很

20、可能使違法的，即使是合法的，也未必是一個公正的處罰。4、行政公開原則 行政公開原則是指警察行政決定，除了涉及國家機密、商業(yè)機密或者個人隱私外，應(yīng)當(dāng)一律向社會公眾公開 行政公開原則在本質(zhì)上通過一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對警察權(quán)的制約，這一原則是現(xiàn)代民主理論和基本人權(quán)理論發(fā)達(dá)的結(jié)果。 這一原則對警察行政行政的要求主要體現(xiàn)在這幾個方面： （1）警察行政行為的依據(jù)應(yīng)該公開 這里的“依據(jù)”包括兩方面的內(nèi)容： A：如果警察行使警察職權(quán)的依據(jù)是抽象的，必須事先以法定形式向社會公布 B：如果行使職權(quán)的依據(jù)是具體的，必須在做出決定以前將該依據(jù)以法定形式告知相關(guān)的相對方。 這里還需要進(jìn)一步明確一下幾個問題 1.在公開時間上

21、，應(yīng)該是事先公開，即是公安機關(guān)在做出決定之前公開其職權(quán)，如實事后公開將導(dǎo)致其依據(jù)沒有公開的職權(quán)做出的決定就是無效的，但法律有特別規(guī)定的除外。 2.在公開方式上，應(yīng)該以法律規(guī)定的方式進(jìn)行，如果沒有法律規(guī)定，應(yīng)該采用便于社會和行政相對方了解的方式進(jìn)行。對于抽象的依據(jù)應(yīng)該采用政府公報和報紙登載的方式，或者其他便于公眾獲取的方式進(jìn)行公開。對于具體的依據(jù)，應(yīng)該以適當(dāng)方式事先告知相對方或者是社會公眾。 3.在公開內(nèi)容上，應(yīng)該公開依據(jù)的名稱、制定機關(guān)、生效時間、使用對象等，管理事項范圍、前提和標(biāo)準(zhǔn)，可采用的措施種類和程序等，這些內(nèi)容應(yīng)該明確，不能含糊。（2)警察行政決定過程應(yīng)該公開 也稱作事中公開警察行政決

22、定過程。是指公安機關(guān)應(yīng)該將與行政決定形成過程有關(guān)的事項向相對方和社會公開。在公開過程中，具有典型意義的內(nèi)容就是行政聽證。行政聽證制度是行政法的核心（3）警察行政的結(jié)論應(yīng)該公開 公安機關(guān)對相對方的合法權(quán)益做出有影響的決定，必須向相對方公開，從而能使相對方獲得行政救濟的機會，向相對方公開行政決定的結(jié)論，即是行政決定生效的條件，也是行政方行使救濟權(quán)的前提，重大的、涉及行政公共利益的內(nèi)容的行政決定，還應(yīng)該向社會公眾公開，具體方式可以在報刊和新聞媒體上公開。（4）警察行政信息應(yīng)該公開 也稱作是“政府咨詢公開”，行政信息公開是想對方參與行政程序、維護(hù)自身合法利益的重要前提，行政機關(guān)根據(jù)相對方的申請，應(yīng)該及時、迅速的向其提供所需的信息和材料，除非法律有不得公開的禁止性的規(guī)定，不公開的范圍應(yīng)該由法律規(guī)定，行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不能規(guī)定。5、行政效率原則 是指在警察行政法中，涉及警察行政行為的方式