英國(guó)高等教育監(jiān)管新趨勢(shì)

1、    英國(guó)高等教育監(jiān)管新趨勢(shì)    （二）私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)增加了學(xué)生對(duì)高等教育的選擇，增強(qiáng)了高等教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。2011年發(fā)布的白皮書(shū)學(xué)生：高等教育的中心指出，目前，高等教育機(jī)構(gòu)的多元化趨勢(shì)有增無(wú)減。在此背景下，由私立高等教育機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)課程也在不斷增加。2014-2015學(xué)年，提供具體學(xué)生支持課程的私立高等教育機(jī)構(gòu)達(dá)98所；在目前9所未獲得英格蘭高等教育撥款委員會(huì)撥款但擁有學(xué)位授予權(quán)的高等教育機(jī)構(gòu)中，7所被指定開(kāi)設(shè)具體的學(xué)生支持課程；652所高等教育機(jī)構(gòu)提供被具有學(xué)位授予權(quán)的大學(xué)認(rèn)可的課程。私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得以

2、上課程貸款的學(xué)生人數(shù)和貸款額度印證了上述數(shù)據(jù)（詳見(jiàn)圖2和圖3）。2012-2013學(xué)年，隨著高等教育資助方式的變化，私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生貸款額度從每年3375鎊增長(zhǎng)到每年6000鎊。獲得生活費(fèi)貸款的學(xué)生僅限于來(lái)自英格蘭的學(xué)生，獲得學(xué)費(fèi)貸款的學(xué)生還包括來(lái)自歐盟其他國(guó)家的學(xué)生。高等教育機(jī)構(gòu)的多元化和擴(kuò)展并非引發(fā)問(wèn)題的主要原因。但是，面對(duì)這種多元化的趨勢(shì)，如何保障學(xué)生和高等教育利益攸關(guān)者的利益及學(xué)生貸款的正確使用，是當(dāng)前高等教育監(jiān)管需要解決的問(wèn)題。對(duì)于部分內(nèi)部治理體系不完善或不能達(dá)到要求的機(jī)構(gòu)，該問(wèn)題尤為突出。國(guó)家審計(jì)辦公室（national audit office）于2014年12月發(fā)布的報(bào)告

3、強(qiáng)調(diào)，部分機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)學(xué)生支持的監(jiān)管。2014年12月，公共財(cái)務(wù)委員會(huì)（public accounts committee）也對(duì)上述問(wèn)題表示擔(dān)憂。如上所述，私立高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管正在不斷地被加強(qiáng)，對(duì)于沒(méi)有學(xué)位授予權(quán)的機(jī)構(gòu)，當(dāng)前監(jiān)管體現(xiàn)在對(duì)其學(xué)生數(shù)量的控制。為保障當(dāng)前系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，所有高等教育機(jī)構(gòu)均需要證明其在質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展、信息供給、學(xué)生申訴和學(xué)生經(jīng)歷方面符合既定要求。當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)被列入學(xué)生貸款支持體系時(shí)，這些機(jī)構(gòu)需要符合更多的條件。（三）不斷提高的學(xué)生預(yù)期作為高等教育的主要和直接受益者，學(xué)生對(duì)高等教育的期望值不斷提高。小組與高等教育機(jī)構(gòu)利益攸關(guān)者，包括全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)（national u

4、nion of students）開(kāi)展了系列討論，明確了高等教育監(jiān)管體系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的學(xué)生利益，包括為學(xué)生提供足夠的幫助其選擇和判斷高等教育機(jī)構(gòu)的信息；確保學(xué)生了解所在高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r及申訴和求助程序；提供高等教育機(jī)構(gòu)守則，在既定事件意外終止時(shí)保護(hù)學(xué)生利益；確保學(xué)生能充分參與高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管。2014年3月，公平貿(mào)易局（office for fair trading）發(fā)布了一份報(bào)告，這份報(bào)告旨在評(píng)估有助于學(xué)生選擇判斷的相關(guān)信息的供給；已開(kāi)展的工作是否與學(xué)生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。該報(bào)告指出，當(dāng)前的高等教育機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管體系和基于學(xué)生選擇的系統(tǒng)備受爭(zhēng)論，此外

5、，發(fā)生專業(yè)課程或機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件后，缺乏學(xué)生利益保護(hù)機(jī)制，高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管令人堪憂。小組在與公平貿(mào)易局、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局（competition and markets authority）的討論中也反饋了上述問(wèn)題。小組聽(tīng)取了全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)關(guān)于在不斷變化的高等教育發(fā)展背景下，如何保護(hù)學(xué)生利益的建議。全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)指出，要鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生構(gòu)建積極互動(dòng)的關(guān)系，共同營(yíng)造良好的文化氛圍，兩者的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的消費(fèi)者和服務(wù)提供者或貿(mào)易雙方的關(guān)系。雖然公平貿(mào)易局的報(bào)告已指出了一系列重要問(wèn)題，但是需要再次強(qiáng)調(diào)學(xué)生和機(jī)構(gòu)基于消費(fèi)者法建立的外部監(jiān)管體系的重要性，因?yàn)橐韵M(fèi)者法為基礎(chǔ)的外部監(jiān)管體系引發(fā)的法庭

6、上的辯論及其產(chǎn)生的費(fèi)用超出了學(xué)生的經(jīng)濟(jì)能力，也不符合全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)提出的關(guān)于學(xué)生和機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系的建議。小組認(rèn)同全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)的建議，認(rèn)為保護(hù)學(xué)生利益非常重要，學(xué)生作為高質(zhì)量教育的共同創(chuàng)造者，應(yīng)參與到外部監(jiān)管和機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理中。（四）監(jiān)管的復(fù)雜性和增加的負(fù)擔(dān)目前，高等教育監(jiān)管變得更加復(fù)雜。在高等教育機(jī)構(gòu)多樣化和監(jiān)管問(wèn)責(zé)多頭體系下，對(duì)其不同利益攸關(guān)者的理解逐漸困難；當(dāng)前高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入要求也不夠明確；學(xué)生和公眾對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)可、對(duì)高等教育質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)信息的了解也存在一定困難。監(jiān)管的復(fù)雜性對(duì)高等教育治理、協(xié)調(diào)及其涉及的組織和個(gè)體間的關(guān)系帶來(lái)了挑戰(zhàn)。小組在和英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室以及

7、高等教育質(zhì)量保障署的討論中，強(qiáng)調(diào)參與組織和個(gè)體應(yīng)共享具有戰(zhàn)略意義的有效信息。許多機(jī)構(gòu)提供的證據(jù)也強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前監(jiān)管使命的變化和機(jī)構(gòu)間任務(wù)交叉的問(wèn)題。這種變化和交叉可能為高等教育質(zhì)量保障帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，高等教育質(zhì)量保障署在促進(jìn)和保障高等教育質(zhì)量時(shí)，也需應(yīng)對(duì)這些變化。社會(huì)階層流動(dòng)與入學(xué)的監(jiān)管問(wèn)題導(dǎo)致了英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和入學(xué)公平辦公室工作的交叉。由于缺乏明確的戰(zhàn)略協(xié)作，政策在執(zhí)行過(guò)程中也有可能出現(xiàn)變化，這也是一個(gè)問(wèn)題。監(jiān)管對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)帶來(lái)的壓力和費(fèi)用也是一個(gè)重要問(wèn)題。尤其是隨著高等教育機(jī)構(gòu)組織形式和教學(xué)模式的多樣化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)采用“一刀切”的監(jiān)管方式，這將增加監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和高等教育機(jī)構(gòu)的壓力。同時(shí)，

8、在“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”這一概念下，強(qiáng)調(diào)均等而非公正的方式也增加了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。在澳大利亞，教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（teaching quality and standards agency）試圖通過(guò)基于風(fēng)險(xiǎn)的管理方式避免以上問(wèn)題。然而，這種方式要求收集更多資料，增加了高等教育機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，但促進(jìn)了對(duì)監(jiān)管方法的評(píng)估，這對(duì)于改革英格蘭的高等教育監(jiān)管有重要的借鑒意義。對(duì)于高等教育行業(yè)，許多機(jī)構(gòu)均制定了規(guī)范性要求。與英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、高等教育質(zhì)量保障署以及收集整理高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的高等教育統(tǒng)計(jì)局一樣，相關(guān)的質(zhì)量認(rèn)證、專業(yè)和法定的高等教育獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量也有明確要求。此外，接受公共資金的私立機(jī)構(gòu)

9、，還需遵守其他相關(guān)要求。高等教育機(jī)構(gòu)公共資金的使用需遵守法律規(guī)定的信息自由和歐盟采購(gòu)條例的規(guī)定，在法人申報(bào)時(shí)也需申報(bào)稅務(wù)。信息自由法僅適用于資金源自公共財(cái)政的機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致了另一個(gè)問(wèn)題，即在一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)和以學(xué)生為中心的環(huán)境中，信息自由只應(yīng)用于高等教育的部分領(lǐng)域是否合適。從出資者、監(jiān)管者的成本估算和高等教育行業(yè)本身看，減輕高等教育機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的工作成效卓越。但是，目前還沒(méi)有關(guān)于高等教育整體監(jiān)管成本的綜合評(píng)估，英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟的高校成員也沒(méi)有關(guān)于減少負(fù)擔(dān)的措施和經(jīng)驗(yàn)方面的總結(jié)報(bào)告。三、當(dāng)前的反應(yīng)2011年8月，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了咨詢報(bào)告高等教育監(jiān)管新框架。該框架提出了促進(jìn)符合學(xué)生：高等教育的中心

10、要求的高等教育監(jiān)管的建議。這些建議包括促使英格蘭高等教育撥款委員會(huì)成為高等教育監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的作用和權(quán)力。高等教育監(jiān)管新框架指出，在理想情況下，這些建議的實(shí)施將促進(jìn)相關(guān)法律的修訂，特別是1992年繼續(xù)教育和高等教育法關(guān)于英格蘭高等教育撥款委員會(huì)作為資助機(jī)構(gòu)的定位。但是，政府表示，由于還不清楚新的資金安排，推進(jìn)方案修改為時(shí)尚早。在此背景下，高等教育領(lǐng)域內(nèi)具有影響力的機(jī)構(gòu)和組織組建了臨時(shí)監(jiān)管合作組（interim regulatory partnership group），以推進(jìn)監(jiān)管框架的實(shí)施。雖然不改變既有法律，但是政府仍然同意將臨時(shí)監(jiān)管合作組現(xiàn)稱為監(jiān)管合作組（re

11、gulatory partnership group），作為主要評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估高等教育監(jiān)管政策的目標(biāo)實(shí)施情況。（一）監(jiān)管合作組和相關(guān)回應(yīng)監(jiān)管合作組沒(méi)有特定權(quán)力，但匯集了高等教育系統(tǒng)的不同利益攸關(guān)者，提出了高等教育發(fā)展的重點(diǎn)。例如，最近由英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟，高等教育機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)（guild he），英國(guó)學(xué)院協(xié)會(huì)（association of colleges），商務(wù)、創(chuàng)新與技能部，以及英格蘭高等教育撥款委員會(huì)簽署的機(jī)構(gòu)指派協(xié)議（agreement on institutional designation）就是其成果之一。該協(xié)議旨在保持1992年繼續(xù)教育和高等教育法提出的大學(xué)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)自主，建立以學(xué)

12、生為中心的機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度與公共資金問(wèn)責(zé)制的直接聯(lián)系，解決了機(jī)構(gòu)自動(dòng)被指派具備獲得學(xué)生貸款資金資格但財(cái)政撥款日益減少的問(wèn)責(zé)差距問(wèn)題。然而，這些措施只是暫時(shí)的，協(xié)議有明確的時(shí)間限制，并將于2017年7月結(jié)束。由于沒(méi)有更多正式的部署和方案，重要的問(wèn)題尤其是如何保障公共資金的有效使用問(wèn)題超出了臨時(shí)性協(xié)議的范圍。在監(jiān)管合作組的架構(gòu)下，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)也推動(dòng)著新的運(yùn)營(yíng)框架和高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案的進(jìn)展。運(yùn)營(yíng)框架獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，首次建立了高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)行指南，闡明了不同參與者的定位問(wèn)題。在此框架下，監(jiān)管的透明度進(jìn)一步提高，但此框架集中于描述系統(tǒng)的運(yùn)行，沒(méi)有闡述系統(tǒng)內(nèi)部的不足和復(fù)雜性。英格蘭高等

13、教育撥款委員會(huì)提出的高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案很受歡迎，該方案為監(jiān)管區(qū)域內(nèi)許多不同的注冊(cè)要求提供一份高等教育機(jī)構(gòu)名錄。然而，注冊(cè)備案僅能保障目前遵守監(jiān)管框架機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，其監(jiān)管地位有限。2013年6月，政府出臺(tái)了旨在強(qiáng)化指派私立高等教育機(jī)構(gòu)擁有學(xué)生貸款資格的制度，并指定由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)該工作。監(jiān)管合作組認(rèn)識(shí)到高等教育多元化發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并針對(duì)高等教育監(jiān)管新形勢(shì)下帶來(lái)的影響展開(kāi)了一項(xiàng)評(píng)估。這項(xiàng)評(píng)估對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的公司模式予以特別關(guān)注。該評(píng)估的結(jié)論是：在保護(hù)學(xué)生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影響力的因素，相關(guān)的重要因素包括與學(xué)生簽訂協(xié)議時(shí)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，確保學(xué)術(shù)公正的治理形式和在專

14、業(yè)課程取消或機(jī)構(gòu)關(guān)閉情況下學(xué)生利益保障的制度。監(jiān)管合作組的公司模式報(bào)告也引發(fā)了人們對(duì)更廣泛的監(jiān)管要求的關(guān)注，如擴(kuò)大高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)和公平參與，學(xué)生投訴和信息提供在不同高等教育機(jī)構(gòu)有不同的情況等。與高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)的群體，尤其是學(xué)生，希望了解不同高等教育機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)則和保障體系?？紤]到高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管的復(fù)雜性和壓力，監(jiān)管合作組開(kāi)始通過(guò)高等教育數(shù)據(jù)（higher education data）和信息改進(jìn)項(xiàng)目（information improvement programme）簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)及信息要求。（二）學(xué)生的利益通過(guò)內(nèi)部保障體系，高等教育機(jī)構(gòu)仍是學(xué)生利益的主要監(jiān)督者和保護(hù)者。在

15、制度層面，一個(gè)富有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境要求通過(guò)加強(qiáng)學(xué)生校園體驗(yàn)的投入、提高學(xué)生校園體驗(yàn)的質(zhì)量來(lái)保護(hù)學(xué)生利益。基于市場(chǎng)機(jī)制的方式提供的信息也很重要，如全國(guó)學(xué)生調(diào)查（national student survey）和關(guān)鍵信息表（key information sets）。2014年3月，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了旨在改善學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)的國(guó)家評(píng)估行動(dòng)。該評(píng)估表明，在多方面提升學(xué)生校園體驗(yàn)方面，高等教育機(jī)構(gòu)的投入較多。全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)最近的調(diào)查也顯示了學(xué)生在其接受高等教育過(guò)程中的高滿意度。但是，2014年11月發(fā)布的報(bào)告陳述了一系列源于學(xué)生視角的挑戰(zhàn)。該報(bào)告認(rèn)為，基于市場(chǎng)的改革對(duì)于提升學(xué)生校園體驗(yàn)的成效并不顯著。學(xué)

16、生利益保障也越來(lái)越多地與外部監(jiān)管戰(zhàn)略、治理和問(wèn)責(zé)措施相融合。例如，更多學(xué)生參與學(xué)校董事會(huì)和高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)事務(wù)，如英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和高等教育質(zhì)量保障署。目前，公平入學(xué)辦公室要求學(xué)生參與到大學(xué)入學(xué)協(xié)議的改進(jìn)中。許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)也審核了其執(zhí)行的政策和監(jiān)督程序，以確保這些政策和程序?qū)W(xué)生的利益予以更多關(guān)注。例如，英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室發(fā)布了旨在促進(jìn)大學(xué)有效處理學(xué)生投訴的新指南。由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)發(fā)布的新的保障問(wèn)責(zé)備忘錄對(duì)學(xué)生在教育機(jī)構(gòu)中的集體利益和責(zé)任做出了更詳盡的解釋。在高等教育機(jī)構(gòu)治理方面，許多高等教育機(jī)構(gòu)的理事會(huì)吸收了學(xué)生代表成員，讓學(xué)生參與機(jī)構(gòu)治理和運(yùn)行。英格蘭高等教育撥款委

17、員會(huì)關(guān)于支持學(xué)生參與治理的指南為提高學(xué)生在高等教育機(jī)構(gòu)治理事務(wù)中的參與度提供了重要支持。英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟也與全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)密切合作，積極推動(dòng)學(xué)生章程的執(zhí)行并構(gòu)建學(xué)生和高等教育機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系。（三）當(dāng)前的監(jiān)管環(huán)境當(dāng)前的監(jiān)管模式越來(lái)越不適應(yīng)高等教育資助體系和環(huán)境的變化及以學(xué)生為中心的要求，監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略仍不明確，如未正確應(yīng)對(duì)監(jiān)管進(jìn)展緩慢、監(jiān)管碎片化、覆蓋有漏洞等問(wèn)題。因此，需要重新思考監(jiān)管戰(zhàn)略，加快改革，形成適應(yīng)高等教育環(huán)境變化的監(jiān)管體系。當(dāng)前的高等教育監(jiān)管法律和機(jī)制以公共資金為基礎(chǔ)，雖然頒布新的高等教育法律并非改革目標(biāo)，但建立新的監(jiān)管體系需要改變現(xiàn)行法律。值得重視的是，當(dāng)前高等教育法律中的

18、根本性條款，尤其是對(duì)學(xué)術(shù)自由和機(jī)構(gòu)自治的相關(guān)條款仍需保留。四、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望在考慮如何解決當(dāng)前問(wèn)題時(shí)，小組認(rèn)為，在改革方案中首先應(yīng)探索哪些地方需要監(jiān)管，新制度應(yīng)采納哪些主要的監(jiān)管辦法和原則。（一）確定高等教育保障范圍基于報(bào)告中關(guān)于保障高等教育質(zhì)量、公平和可持續(xù)發(fā)展的討論，小組認(rèn)為監(jiān)管必須涵蓋以下方面：學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，廣泛意義上的學(xué)生校園體驗(yàn)，學(xué)生求助服務(wù)，信息提供，財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，機(jī)構(gòu)內(nèi)部良好的治理。學(xué)生校園體驗(yàn)的監(jiān)管是本報(bào)告關(guān)注的重點(diǎn)之一，特別在機(jī)構(gòu)關(guān)閉或?qū)I(yè)課程停辦事件中，對(duì)學(xué)生利益的保護(hù)需重點(diǎn)注意學(xué)生如何獲得繼續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和可能的補(bǔ)償。同時(shí)，通過(guò)監(jiān)管增加對(duì)學(xué)生校園體驗(yàn)的預(yù)期和信心也是一種國(guó)際趨勢(shì)，如在澳大利亞、新西蘭和愛(ài)爾蘭，類似的學(xué)生保護(hù)最近也獲得了立法支持。學(xué)生校園體驗(yàn)的保護(hù)需以如何保障學(xué)生學(xué)習(xí)的持續(xù)性為中心，具體建議如下。1.戰(zhàn)略政策干預(yù)有些地區(qū)政府通過(guò)資金介入或采取獎(jiǎng)勵(lì)措施的方式，持續(xù)干預(yù)高等教育，以實(shí)現(xiàn)其公共政策的目標(biāo)和國(guó)家戰(zhàn)略。例如，在涉及國(guó)家利益時(shí)，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的結(jié)余資金將用來(lái)支持具有重要戰(zhàn)略意義的弱勢(shì)專業(yè)，這本