高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究

1、    高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究    摘要：高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)是高校資產(chǎn)決策、控制、監(jiān)督的組織方式。計劃經(jīng)濟體制下”高度集中“的治理結(jié)構(gòu)逐漸退出歷史舞臺，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)逐漸向市場經(jīng)濟體制下”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中/分級治理“的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在這一過程之中仍存在一些問題，具體為：因高校資金籌集能力不同，易出現(xiàn)過緊或過松的兩極經(jīng)濟治理狀況；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在或缺或重復(fù)問題，分級治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界定不清晰。對此，優(yōu)化高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的總體原則是用符合經(jīng)濟規(guī)律的方式治理高校經(jīng)濟，具體策略是建立精簡、高效、齊全的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，詳細措施是建立以總會計師為主的經(jīng)濟治理保障機制。關(guān)

2、鍵詞：高校，經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，辦學(xué)自主權(quán)，總會計師一、引言目前，一些研究者多從治理結(jié)構(gòu)角度探討高校的經(jīng)濟管理問題。治理結(jié)構(gòu)原是一個經(jīng)濟學(xué)概念，又稱”法人治理結(jié)構(gòu)“、”公司法人治理結(jié)構(gòu)“，是一種各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部組織管理制度。1但是，通過查閱相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，關(guān)于高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的研究成果較少，相較而言，有關(guān)高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的研究成果較多。需要注意的是，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)并不等同于財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是對高校資金的籌集、運用、分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的涉及面度要更為廣泛，不僅僅為資金，還包括其他有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)。由此，為有效地確定本文研究范圍，有必要對高校經(jīng)濟治理

3、結(jié)構(gòu)進行界定。高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)是高校資產(chǎn)決策、控制、監(jiān)督的組織方式。一般意義上看，治理是”制定決策的過程，也是執(zhí)行決策的過程。治理可以運用在多個語境之中，如經(jīng)濟治理、國際治理、國家治理以及地方治理等?！?治理的主體包含決策的制定者，也包含決策的執(zhí)行者。高校的經(jīng)濟治理是通過制定決策，在生產(chǎn)、分配、消耗三個環(huán)節(jié)上，對高校的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)進行計劃、控制與調(diào)節(jié)。良好的經(jīng)濟治理也應(yīng)是高效、公平的。由此，治理過程需配有相應(yīng)的監(jiān)督機制。政府、高校以及高校中與經(jīng)濟相關(guān)的部門都是高校經(jīng)濟治理的主體。經(jīng)濟治理只是高校治理的一個手段，治理的最終目的是推動高校的發(fā)展。組織（structure）是”事物的建立、安排

4、與組織方式“3，強調(diào)的是事物內(nèi)部各個要素之間的銜接。在經(jīng)濟治理過程中勢必會形成一個經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，相應(yīng)的，良好的經(jīng)濟治理就需要有一個高效、精簡的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)包含外部和內(nèi)部兩個維度，其中，外部結(jié)構(gòu)的治理主體是政府，內(nèi)部的治理主體是高校以及高校中與經(jīng)濟相關(guān)的部門。隨著我國經(jīng)濟體制的改革，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生相應(yīng)變化。上世紀90年代，我國在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的同時，于1992年明確提出”鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國家包辦教育的做法“4的改革方針。1993年發(fā)布的中國教育改革和發(fā)展綱要將這一方針進一步細化，提出”逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制“

5、5。對于經(jīng)費和校內(nèi)其他資產(chǎn)，高校擁有一定的自主管理權(quán)。同時，也形成”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中/分級治理“高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，其中，規(guī)模較大的學(xué)校實行”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理“6的管理體制。高校作為一個非營利性的組織，其經(jīng)濟治理的目的在于充分發(fā)揮已有資源的最大效用，確保學(xué)校各部門的正常運行，滿足人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的需要。要達到這一目的，就必須擁有一個合理的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。二、目前高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)中存在的問題目前由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高校自主管理的高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)已取得一定的預(yù)期效用。在這一過程之中，仍存在一些問題，有待進一步改善與完善。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：（一）易出現(xiàn)過緊或過松的兩極經(jīng)濟治理狀況隨著高校辦學(xué)自主性的

6、增強，為提高經(jīng)費的使用效益，預(yù)防和治理腐敗，政府對于高校的財務(wù)管理實行部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及行政性收費”收支兩條線“的舉措。在政府進行統(tǒng)一財政管理的背景下，因不同高校的資金籌集能力各不相同，易出現(xiàn)過緊或過松的兩極治理狀況。對于資金籌集能力有限的高校，政府統(tǒng)籌財政的管理方式一定程度上限制這類高校的辦學(xué)自主權(quán)。在經(jīng)費的支配和使用上，這些高校未能享有充分地決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，易出現(xiàn)過緊的經(jīng)濟治理狀況，這在地方高校中較為明顯。有研究者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：由政府統(tǒng)籌的財政管理方式，（地方）高校的收支權(quán)力均由政府部門掌握，這使得高校在經(jīng)費支配上必須按照政府機關(guān)的財政管理方式和方案進行，使高校在經(jīng)濟治理

7、上缺乏一定靈活性7。1998年頒布的中華人民共和國高等教育法（以下簡稱高等教育法）以法律的形式對高校的辦學(xué)自主權(quán)做了明確的規(guī)定，使高校在辦學(xué)方面有了一定的自主權(quán)。高等教育法中有多個條款與高校經(jīng)濟治理有關(guān)，如”高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。“8在實際運行中，政府與高校之間的權(quán)力范圍仍較模糊，現(xiàn)實中政府既是投資者，又是管理者；既要宏觀調(diào)控，又要管理具體事務(wù)。由于政府過多地介入了高校的管理，致使高校這一主體受到某種程度上的束縛，導(dǎo)致很多人抱怨高等教育法并未得到貫徹執(zhí)行。對于師資力量雄厚、科研實力強的高校來說，其擁有多元的資金來源渠道，”創(chuàng)收“高。在這種情況

8、下，往往又會出現(xiàn)過松的經(jīng)濟治理狀況，致使一些高?；蚨墝W(xué)院設(shè)立”小金庫“的現(xiàn)象愈發(fā)突出。一方面，一些高校為規(guī)避政府統(tǒng)一管理，希望自主地支配這些預(yù)算外經(jīng)費，往往將這些應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金及其形成的資產(chǎn)設(shè)立成”小金庫“。如2011年，財政部向教育部移送了西南交通大學(xué)、天津大學(xué)、華東師范大學(xué)、合肥工業(yè)大學(xué)、西安交通大學(xué)和華南理工大學(xué)等六所直屬高等學(xué)校在”小金庫“檢查中發(fā)現(xiàn)的問題。9另一方面，高校內(nèi)部的資金分配方式難以面面俱到，為彌補學(xué)校分配政策的不足，讓學(xué)院自身獲得更多利益，一些二級學(xué)院往往通過多種手段與途徑設(shè)置”小金庫“。而這些”小金庫“中的資產(chǎn)未必全部用于二級學(xué)院的發(fā)展，往

9、往被一些人中飽私囊，供極少數(shù)人消費。如人民日報曾經(jīng)在2007年報道：武漢大學(xué)原網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院、華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院附屬協(xié)和醫(yī)院10等多名高校領(lǐng)導(dǎo)因腐敗”落馬“?！毙〗饚臁暗脑O(shè)立不僅導(dǎo)致財務(wù)管理的混亂，擾亂高校正常的經(jīng)濟秩序和財經(jīng)秩序，也會造成國家財政收入和高校事業(yè)收入的流失，同時，也會助長一些高校領(lǐng)導(dǎo)鋪張浪費的風(fēng)氣，甚至成為高校腐敗現(xiàn)象滋生的土壤。（二）高校內(nèi)部經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)或缺或重復(fù)從整體上看，一些高校內(nèi)部經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)不夠完善，或者存在治理程序繁瑣、重復(fù)的問題。一方面，一些高校內(nèi)部尚未形成完善的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。通過查閱網(wǎng)絡(luò)資料，多數(shù)高校內(nèi)部與經(jīng)濟治理有關(guān)的部門主要有計劃財務(wù)處、資產(chǎn)處、審計處、監(jiān)

10、察處等，這些機構(gòu)分別負責(zé)校內(nèi)經(jīng)費預(yù)決算、資產(chǎn)管理、財務(wù)審計以及監(jiān)察校內(nèi)經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況。但是，各部門僅僅作為獨立的行政部門而存在，部門之間缺乏一定的聯(lián)絡(luò)機制。此外，這幾個部門也難以覆蓋學(xué)校經(jīng)濟治理工作的全部面度。如在監(jiān)控環(huán)節(jié)上，多數(shù)學(xué)校往往在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)離任之際進行任期審計工作。然而，任期審計往往是一種事后監(jiān)督，缺乏一定的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督環(huán)節(jié)。任期審計雖然在一定程度上能夠有效地遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但是，對于已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟問題卻不能及時地制止與解決，也會給高校的經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。在”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級治理“的原則下，高校內(nèi)部易出現(xiàn)多層級且又繁瑣的治理結(jié)構(gòu)。在高校統(tǒng)籌管理的前提下，實行經(jīng)濟治理分級

11、模式，能夠調(diào)動各個部門參與經(jīng)濟治理的積極性，同時，也使高校管理具備一定的靈活性。但是，在實際操作環(huán)節(jié)也容易出現(xiàn)一些問題。以二級學(xué)院為例，由于對”一支筆“財務(wù)審批制度的錯誤理解，往往將學(xué)院的經(jīng)濟大權(quán)交由院長一人負責(zé)，使得院長財、人一把抓，而其他學(xué)院人員對于開支的內(nèi)容、項目、數(shù)額毫不知情，這樣往往會出現(xiàn)違法亂紀的行為。但如果不是由院長一人主管財務(wù)，由副院長主管財務(wù)，往往又會造成副職批完正職批，甚至幾支筆都在批的混亂的治理狀態(tài)。（三）高校分級治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界定不清晰目前，高校主動適應(yīng)市場變化的要求意識提高，依法治校理念逐步建立，如：各高校逐步建立、健全了校辦企業(yè)管理體制、后勤管理體制、房產(chǎn)管理體制、資

12、產(chǎn)管理體制內(nèi)部責(zé)任審計制度等，學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)的市場意識、各級管理部門的權(quán)力和責(zé)任逐步得到明確，這是高校目前經(jīng)濟管理走向的主流。但是，高校在逐步提高辦學(xué)自主權(quán)，主動適應(yīng)市場變化的要求過程中也出現(xiàn)一些問題。在高校內(nèi)部，一些學(xué)校缺乏依法治校的理念，權(quán)力與責(zé)任的規(guī)范較為混亂。教育部、財政部關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制，加強財務(wù)管理的幾點意見中規(guī)定：“建立健全各級經(jīng)濟責(zé)任制，首先必須建立健全校（院）長經(jīng)濟責(zé)任制”11，此外，高校需根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，“按校內(nèi)管理層次分別建立起總會計師或主管財務(wù)工作的副校（院）長、財務(wù)處長、二級單位財務(wù)負責(zé)人和基層財務(wù)人員等若干層次的各級經(jīng)濟責(zé)任制?！?1以實現(xiàn)

13、一級管好一級的責(zé)任到崗、責(zé)任到人的財政管理秩序。各級經(jīng)濟責(zé)任制的建立與完善，旨在提高高校經(jīng)濟治理水平，避免財經(jīng)工作失誤。然而，在實際運行中，由于缺乏有效的行為約束和激勵機制，經(jīng)常出現(xiàn)財務(wù)管理人員重視財務(wù)管理權(quán)、決策權(quán)，不重視經(jīng)費使用效益，一旦決策和管理出現(xiàn)失誤，無人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的現(xiàn)象，即財務(wù)管理人員權(quán)利與責(zé)任不匹配，缺乏完善的經(jīng)濟責(zé)任制度，使學(xué)校財務(wù)管理工作出現(xiàn)一些問題，甚至造成學(xué)校大額資金的損失和浪費。從目前的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)來看，學(xué)校各個部門、各個單位的經(jīng)濟利益基本上都通過財務(wù)和學(xué)校資源分配來進行。處于半計劃經(jīng)濟體制下的高校離市場經(jīng)濟要求還有一定的差距，存在著運行機制滯后等現(xiàn)象。高校對如何改善

14、學(xué)校內(nèi)部管理以提高辦學(xué)效益顯得力不從心。人力物力資源不能有效共享，浪費比較嚴重。在高校內(nèi)部，校、院系、職能部門之間由于受某些利益驅(qū)動，造成人員、設(shè)備等資源閑置，形成隱性浪費，財力資源使用率不高，重復(fù)辦學(xué)，片面追求小而全現(xiàn)象嚴重。教學(xué)管理體制方面，教學(xué)管理體制缺乏競爭性和創(chuàng)造性，教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)能力、學(xué)術(shù)水平不能與報酬掛鉤，求平衡和保穩(wěn)定的觀念根深蒂固，等級分配、資歷分配與靜態(tài)分配的特征突出，個人收入既沒有反映出勞動差別和實際投入與付出，也不能反映出其工作質(zhì)量的高低，致使教師的積極性不高。在高校內(nèi)部管理改革中，如何充分激活各種辦學(xué)要素，進一步優(yōu)化資源配置仍是刻不容緩的課題。三、高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)

15、化隨著高校的法人主體地位得到進一步的增強，高校各級的理財意識提高，從事經(jīng)濟管理的方法更加成熟，適應(yīng)市場變化的意識得到提高。依法治校理念的形成，各級權(quán)利和責(zé)任明確也為高校的進一步改革創(chuàng)造了條件。問題與機遇并存為高校進一步對高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)改革提出了要求。（一）總體原則：用符合經(jīng)濟規(guī)律的方式治理高校經(jīng)濟用符合經(jīng)濟規(guī)律的方式治理高校經(jīng)濟，是優(yōu)化高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的總體原則。在社會環(huán)境演進和經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)化的不同階段，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出特定的歷史軌跡。隨著知識經(jīng)濟、信息社會和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和高校管理體制改革的不斷深化，高校經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)在與環(huán)境相互磨合的變化中，不斷兼容其他相關(guān)學(xué)科的有益元素，形成一些

16、與賴以生存的環(huán)境系統(tǒng)相依存的理論和方法12。高校經(jīng)濟管理中就是運用教育經(jīng)濟學(xué)的基本理論和方法去解決現(xiàn)實中的高校內(nèi)部管理中的問題13。運用符合經(jīng)濟規(guī)律的方式治理高校經(jīng)濟，需要相應(yīng)地改變高校經(jīng)濟治理方法，即需采用運用現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基本方法，如運用規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟等方面的理論和方法。用符合經(jīng)濟規(guī)律的方式治理高校經(jīng)濟，而不是用行政手段來干預(yù)高校經(jīng)濟。一方面，進一步落實高等教育法，擴大地方高校的辦學(xué)自主權(quán)，即讓高校享有自主支配教育撥款的權(quán)力，讓高校享有自主收費與支配經(jīng)費的權(quán)力，讓高校能夠自主制定業(yè)績薪酬和貢獻獎勵薪酬方案的權(quán)力。在市場經(jīng)濟體制下，高校的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)在政府的宏觀調(diào)控下，由高校自行決定，正如有的研究者認為的高校與政府之間在權(quán)力劃分以及行使權(quán)力的問題上應(yīng)采用“有限政府”模式14。通過合理下放辦學(xué)自主權(quán)，使高校能夠為實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨獨立自主地進行教育教學(xué)事務(wù)決策和管理。另一方面，對于籌資能力強，但經(jīng)濟治理狀況過松的高校，應(yīng)進一步落實高等學(xué)校財務(wù)制度以及財政部、教育部公布