淺談抗震設(shè)防要求實(shí)施的難點(diǎn)問題及對(duì)策

1、淺談抗震設(shè)防要求實(shí)施的難點(diǎn)、問題及對(duì)策在各類自然災(zāi)害中，地震作為群災(zāi)之首，給人們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來了揮之不去的陰影，人們盼望著安寧，更寄予防震減災(zāi)工作以厚望。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“以人為本”理念的深入，涉及億萬群眾切身利益的居住安全問題顯得更加突出和重要。搞好這一工作，不僅是保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全及可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是時(shí)代賦予防震減災(zāi)工作的光榮使命。更是踐行“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。在當(dāng)前，地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)還不過關(guān)，特別是短臨預(yù)報(bào)實(shí)踐還未取得突破之前，建設(shè)工程抗震設(shè)防工作則是能動(dòng)的預(yù)防和減輕地震災(zāi)害損失的重要途徑。也是震災(zāi)預(yù)防環(huán)節(jié)中最直接、最經(jīng)濟(jì)的工程性防御措施，成為防震減災(zāi)“三

2、大工作體系”的重要內(nèi)容。前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南曾經(jīng)說過“震前防御不僅比震后救災(zāi)更經(jīng)濟(jì)，而且更人道”。這就充分說明了抗震設(shè)防對(duì)提高全社會(huì)抗御地震災(zāi)害的能力，減輕地震災(zāi)害造成損失起著十分重要的作用，只有切實(shí)抓好這一工作，才能真正掌握防震減災(zāi)工作的主動(dòng)權(quán)。造福與社會(huì)，造福于人民。一、建設(shè)工程抗震設(shè)防工作現(xiàn)狀及其面臨的困境 抗震設(shè)防要求是國(guó)務(wù)院地震行政主管部門制定的要求各類建設(shè)工程必須達(dá)到的抗御地震破壞的準(zhǔn)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。它是根據(jù)地震地質(zhì)、地震活動(dòng)性、工程場(chǎng)地條件、工程的重要程度、允許承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)水平、經(jīng)濟(jì)承受能力以及建筑物要達(dá)到的安全目標(biāo)等綜合因素確定的適應(yīng)于建設(shè)工程設(shè)計(jì)使用的同地震發(fā)生概率水準(zhǔn)相適應(yīng)的地震

3、烈度或地震動(dòng)參數(shù)。為了確保建設(shè)工程安全質(zhì)量，從1998年以后，國(guó)務(wù)院先后頒布了中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法、地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例，各省、市、都相應(yīng)出臺(tái)了防震減災(zāi)條例和地震安全性評(píng)價(jià)管理規(guī)定，市、縣也制定和完善了政府規(guī)范性文件，此后，建設(shè)工程抗震設(shè)防工作走上了依法、規(guī)范、有序運(yùn)行的軌道，從根本上解決了工程建設(shè)不設(shè)防的無序狀態(tài)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)又將地震部門確定為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，明確了各級(jí)政府地震行政主管部門的執(zhí)法主體地位，進(jìn)一步加強(qiáng)了抗震設(shè)防管理工作，保證了抗震設(shè)防要求工作的順利開展。隨著改革開放的深入和社會(huì)的不斷進(jìn)步，抗震設(shè)防和地震安全性評(píng)價(jià)工作的科學(xué)內(nèi)涵也在不斷延伸,服務(wù)的范圍也越

4、來越廣，其工作已由單純的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)上升為“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)同減災(zāi)一起抓”的政府職能，其管理也由以單一的地震部門為主擴(kuò)展到全社會(huì)共同參與、面向新建、改建、擴(kuò)建工程進(jìn)行服務(wù)的新格局。尤其是隨著我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的日益發(fā)展，社會(huì)財(cái)富快速積累，人口城市化高度集中，人民群眾對(duì)社會(huì)生活中的防震減災(zāi)問題更加關(guān)注，抗震設(shè)防作為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的工程性防御措施在減輕災(zāi)害損失中發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，抗震設(shè)防工作仍只是在曲折中前進(jìn)，在困境中發(fā)展，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是抗震設(shè)防審批源頭失控，先建后批或只建不批，責(zé)任追究機(jī)制缺失；二是社會(huì)普遍缺乏抗震設(shè)防安全意識(shí)，調(diào)查顯示，當(dāng)

5、前的建筑物有近50%沒有經(jīng)過正規(guī)設(shè)計(jì)，沒有達(dá)到抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)（按建筑投資總量算）；三是抗震設(shè)防工作量大面寬，系統(tǒng)人員少，缺乏強(qiáng)有力的工作推動(dòng)。同時(shí)，隨著不同投資，不同地質(zhì)環(huán)境，不同建筑，其表現(xiàn)形式各異。在投資方面，民間投資抗震設(shè)防基本處于放任自流；集體投資和國(guó)家投資有近20%（按建筑單體計(jì)算）仍處于無序管理狀態(tài)；在不同建筑類型方面，重大建設(shè)工程實(shí)現(xiàn)了抗震設(shè)防全覆蓋，生命線工程及次生災(zāi)害工程抗震設(shè)防覆蓋面均在90%以上，一般工程（包括居民自建）只達(dá)到40%；在地域地質(zhì)環(huán)境方面。重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)抗震設(shè)防已全面納入管理，抗震設(shè)防烈度在8度以上的地區(qū)90%以上工程實(shí)現(xiàn)了抗震設(shè)防審批，其余地區(qū)只有50%的抗震設(shè)

6、防覆蓋率。尤其是廣大農(nóng)村的居民建房抗震設(shè)防才剛剛起步 ，而頻繁的地震大多就發(fā)生在農(nóng)村，地震損失最大、最明顯的是房屋，而大量未經(jīng)嚴(yán)格設(shè)防且安全質(zhì)量無法保證的建筑,特別是簡(jiǎn)陋的民房始終是一個(gè)危機(jī)生命的重大隱患！因此，基層防震減災(zāi)工作要把抗震設(shè)防作為重點(diǎn)，特別是加強(qiáng)農(nóng)村建房抗震設(shè)防指導(dǎo)，推進(jìn)“地震安全農(nóng)居工程”，依法規(guī)范建筑市場(chǎng)的前期行為，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展相對(duì)滯后的貧困地區(qū)來說，更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。 二、建設(shè)工程抗震設(shè)防工作存在的主要問題及歷史成因 抗震設(shè)防工作是一項(xiàng)事關(guān)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的社會(huì)公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)各界普遍關(guān)心和高度

7、重視，并成為公民的一項(xiàng)自覺行動(dòng)。然而，在具體實(shí)踐中，影響和制約這一工作開展的困難和問題仍然不少，主要是： （一）條塊分割的管理體制，直接影響和制約著防震減災(zāi)工作的開展。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革將中國(guó)地震局定格為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，省及直轄市地震局隸書于國(guó)家局實(shí)行人、財(cái)、物、事統(tǒng)一管理，而市、縣一級(jí)地震局則由相應(yīng)的各級(jí)地方政府管理，僅在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)地震部門的指導(dǎo)，這樣以來，在防震減災(zāi)工作的整體運(yùn)行中間形成了“斷層”，從而形成“上面無腿”、 “下面無婆”的松散型管理狀態(tài)，勢(shì)必造成體制上下運(yùn)行不暢，工作出現(xiàn)脫節(jié)的不良現(xiàn)象。不利于形成有效的工作監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)重影響和制約著各項(xiàng)工作的開展。 （二）抗震設(shè)防沒有真正納

8、入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，工作沒有得到有效落實(shí)。目前，抗震設(shè)防工作還沒有上升為政府宏觀決策的重要議事日程，只是停留在平時(shí)監(jiān)測(cè)，有震應(yīng)急，震后重建的一般性工作上，對(duì)于防震減災(zāi)工作的綜合防御、預(yù)警應(yīng)急、社會(huì)管理、政府服務(wù)及可持續(xù)發(fā)展等方面沒有從根本上納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，存在著被動(dòng)應(yīng)付的消極現(xiàn)象。 （三）管理方式落后，工作重點(diǎn)不突出。就防震減災(zāi)系統(tǒng)管理來說，由于原來的地震部門是一個(gè)局（所）合一的以科研為主的純事業(yè)單位，往往偏重于常規(guī)地震監(jiān)測(cè)及其技術(shù)研究，政府管理職能發(fā)揮不充分，對(duì)于量大面寬的農(nóng)村抗震設(shè)防工作指導(dǎo)不力，在具體工作實(shí)踐中存在著設(shè)計(jì)部門只依照抗震設(shè)

9、計(jì)規(guī)范要求，而忽視了地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果的使用，在管理上存在先建后“評(píng)”的現(xiàn)象。使抗震設(shè)防這項(xiàng)重要工程性措施沒有得到廣泛運(yùn)用，從而使廣大城鄉(xiāng)建設(shè)工程的安全質(zhì)量存在不同程度的隱患，給防震減災(zāi)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。 （四）設(shè)備條件差，技術(shù)力量薄弱?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?， 目前，除省級(jí)管理抗震設(shè)防及地震安全性評(píng)價(jià)部門外，大部分市、縣開展建設(shè)工程抗震設(shè)防特別是地震安全性評(píng)價(jià)工作的技術(shù)手段落后，相當(dāng)一部分設(shè)施已經(jīng)老化，技術(shù)參數(shù)精準(zhǔn)率下降，亟待研發(fā)。同時(shí)，市、縣目前承擔(dān)這一工作的機(jī)構(gòu)還不完全具備開展這項(xiàng)工作所要求的技術(shù)水平和設(shè)施條件。開展抗震設(shè)防及地震安全性評(píng)價(jià)的技術(shù)人員缺乏，且組建形式多樣、

10、管理不嚴(yán)，存在著“管”、“做”不分的現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)步伐的加快，現(xiàn)有的技術(shù)人員和力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)抗震設(shè)防工作的需要，在一定程度上影響著這一工作的順利開展。 （五）管理不規(guī)范，抗震設(shè)防沒有真正納入基本建設(shè)審批程序。主要表現(xiàn)在：一是政策界限不清，執(zhí)法責(zé)任不明。由于各地上下沒有嚴(yán)格建立與防震減災(zāi)法律法規(guī)相配套的切合實(shí)際、便于操作的規(guī)章和制度，特別是沒有明確各建設(shè)管理部門的相互職責(zé)及其協(xié)作關(guān)系，從而出現(xiàn)職能相互交錯(cuò)，相互制約的現(xiàn)象；二是建設(shè)市場(chǎng)管理混亂，缺乏應(yīng)有的約束機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，各類建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，特別是一些自籌資金，個(gè)體投資、民居建房等建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃、

11、建設(shè)等部門沒有全部納入審批，所以，在客觀上也無法全面統(tǒng)計(jì)和控制在建項(xiàng)目，造成在一些地方、一些項(xiàng)目管理上的混亂狀態(tài)；其次是抗震設(shè)防審批程序本末倒置，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。抗震設(shè)防審核本應(yīng)在項(xiàng)目論證之初、設(shè)計(jì)之前介入，并將抗震設(shè)防要求應(yīng)用到抗震設(shè)計(jì)中的一項(xiàng)首問和前置性工作，但是，由于管理混亂、各職能部門沒有建立相應(yīng)的基本建設(shè)并聯(lián)審批程序，從而使抗震設(shè)防要求沒有完全體現(xiàn)在建筑設(shè)計(jì)之中，抗震設(shè)防要求審批無法進(jìn)入基本建設(shè)審批程序而形同虛設(shè)。出現(xiàn)先設(shè)計(jì)、后設(shè)防或者是只設(shè)計(jì)、不設(shè)防的無序狀態(tài)。三是一些建設(shè)管理部門對(duì)抗震設(shè)防工作認(rèn)識(shí)不清、存有偏見。認(rèn)為執(zhí)行建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范就是在執(zhí)行抗震設(shè)防要求，將本應(yīng)前置的抗震

12、設(shè)防要求與抗震設(shè)防要求下的抗震設(shè)計(jì)規(guī)范混為一談。或者將二者割裂開來，甚至干預(yù)和限制地震部門行使正當(dāng)職能。四是部分建設(shè)單位負(fù)責(zé)人員安全意識(shí)差，震災(zāi)防御法制意識(shí)淡薄，加之地震系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法程序尚不完備，執(zhí)法人員政策水平低，執(zhí)法監(jiān)督不力，使抗震設(shè)防的社會(huì)管理職能沒有充分發(fā)揮。三、加強(qiáng)建設(shè)工程抗震設(shè)防工作的對(duì)策 要真正扭轉(zhuǎn)當(dāng)前抗震設(shè)防要求管理的被動(dòng)現(xiàn)狀，徹底解決存在的諸多問題，必須樹立科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)攬全局、多措并舉，綜合治理，重點(diǎn)從以下三個(gè)方面抓好工作。一、宏觀調(diào)控，把握政策導(dǎo)向。 （一）加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)?？拐鹪O(shè)防及地震安全性評(píng)價(jià)工作事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，搞好這一工作是全社會(huì)也更是我們防震減

13、災(zāi)工作戰(zhàn)線義不容辭的神圣職責(zé)。因此，首先要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府及其職能部門的宣傳，積極爭(zhēng)取政府的重視和支持，這是搞好防震減災(zāi)工作的關(guān)鍵；其次是加大防震減災(zāi)法的社會(huì)宣傳力度，通過各種宣傳媒體和多種形式，把國(guó)家有關(guān)抗震設(shè)防工作的法律法規(guī)宣傳到基層，宣傳到千家萬戶。讓他們學(xué)習(xí)掌握政策。明確責(zé)任義務(wù)，努力提高全社會(huì)防震減災(zāi)意識(shí)，共同作好防震減災(zāi)工作；同時(shí)，要不斷強(qiáng)化系統(tǒng)工作人員的理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極探索在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下開展抗震設(shè)防工作的新思路、新方法，解決全體人員思想上的模糊認(rèn)識(shí)，為依法加強(qiáng)管理，推進(jìn)震害預(yù)防體系建設(shè)奠定良好的工作基礎(chǔ)。逐步使抗震設(shè)防和地震安全性評(píng)價(jià)工作形成一個(gè)由地震部門主抓，全社會(huì)共管

14、的良好局面。 （二）改革現(xiàn)行管理體制，轉(zhuǎn)換工作職能。首先要理清思路、轉(zhuǎn)變觀念、打破地震系統(tǒng)條塊分割的管理體制，改變以往條對(duì)條、塊對(duì)塊的管理模式，形成上下一體，相互依從、相互聯(lián)系、相互制約的管理體系。只有這樣，才能夠建立有效的工作機(jī)制，提高辦事效率。其次是轉(zhuǎn)換工作職能，面對(duì)當(dāng)前地震多、災(zāi)害重、預(yù)報(bào)難、設(shè)防差的客觀情況，依法開展抗震設(shè)防要求工作，是全面提高各類建設(shè)工程綜合抗震能力，最大限度減輕震災(zāi)損失的最直接最經(jīng)濟(jì)的措施，也是防震減災(zāi)工作發(fā)展的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。 （三）深化對(duì)震害預(yù)防基礎(chǔ)性工作的研究，特別是加強(qiáng)農(nóng)村民居和鄉(xiāng)村公共設(shè)施抗震設(shè)防工作的指導(dǎo)。要把基層防震減災(zāi)工作的重心轉(zhuǎn)移到“防”字上來，將

15、“防”的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理為核心的社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。因?yàn)椋词沟卣痤A(yù)報(bào)是確定的，但地震對(duì)建筑物造成的巨大破壞是難以避免的，所以抓好抗震設(shè)防就等于抓住了防震減災(zāi)工作的“牛鼻子”。二、政府牽頭，健全責(zé)任機(jī)制。 （四）政府引導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)，真正將抗震設(shè)防要求納入基本建設(shè)管理程序。計(jì)劃、建設(shè)等涉及項(xiàng)目審批管理的部門，應(yīng)按防震減災(zāi)法的規(guī)定和職責(zé)分工，通力合作，密切配合地震部門做好抗震設(shè)防要求和地震安全性評(píng)價(jià)執(zhí)法工作。同時(shí)地震部門應(yīng)主動(dòng)與計(jì)劃、建設(shè)等相關(guān)部門進(jìn)行銜接，積極溝通，爭(zhēng)取有關(guān)部門的高度重視和大力支持，創(chuàng)造良好好的外部工作環(huán)境，與此同時(shí)，各級(jí)政府要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，強(qiáng)

16、化抗震設(shè)防工作領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機(jī)制，把防震減災(zāi)規(guī)劃作為同級(jí)政府專項(xiàng)規(guī)劃，把抗震設(shè)防要求納入政府目標(biāo)管理責(zé)任考核。同時(shí)，在實(shí)踐中，嚴(yán)格基建管理程序，實(shí)行重大工程建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)審準(zhǔn)入制度，對(duì)市、縣地震部門的抗震設(shè)防和地震安全性評(píng)價(jià)管理審批權(quán)予以保留。一是在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段，首先向地震部門申報(bào)，要把抗震設(shè)防和地震安全性評(píng)價(jià)作為基本建設(shè)審批的必備環(huán)節(jié)，對(duì)涉及重大建設(shè)工程及易產(chǎn)生次生災(zāi)害工程依法監(jiān)督、審查、責(zé)令辦理相關(guān)手續(xù)；二是在項(xiàng)目可行性論證階段，地震部門參加可行性評(píng)估，項(xiàng)目審批部門應(yīng)當(dāng)將抗震設(shè)防要求納入可行性研究報(bào)告的審查內(nèi)容，對(duì)可行性研究報(bào)告中未包含抗震設(shè)防要求的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)；三是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段必須按抗

17、震設(shè)防要求和抗震設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)；四是在批準(zhǔn)項(xiàng)目開工前要查驗(yàn)建設(shè)工程抗震設(shè)防審核表，否則計(jì)劃部門不予立項(xiàng)，設(shè)計(jì)部門不予設(shè)計(jì)，施工單位不得施工。五是在竣工驗(yàn)收時(shí)，建設(shè)部門和地震部門要共同參與，把抗震設(shè)防內(nèi)容作為設(shè)計(jì)審查和施工質(zhì)量監(jiān)督的重要內(nèi)容，不斷提高工程抗震防災(zāi)技術(shù)水平。三、依法運(yùn)行，強(qiáng)化管理措施 （五）建立健全法律法規(guī)體系，依法規(guī)范抗震設(shè)防行為。依法行政，依法實(shí)施防震減災(zāi)職能，首先是要建立防震減災(zāi)法律體系，健全包括防震減災(zāi)法律、行政法規(guī)、政府規(guī)范性文件、部門規(guī)章、制度在內(nèi)的一系列配套的法規(guī)體系。為規(guī)范抗震設(shè)防行為提供法律保障；同時(shí)，各級(jí)人民政府要認(rèn)真抓好震災(zāi)預(yù)防工作，隨著城市化進(jìn)程的不斷

18、加快，必須依法加強(qiáng)各類建設(shè)工程的抗震設(shè)防管理，規(guī)范行政許可，完善細(xì)化行政許可流程，在城市規(guī)劃中要嚴(yán)把建設(shè)工程抗震設(shè)防關(guān)，進(jìn)一步完善工程抗震等防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷提高建設(shè)工程的抗震設(shè)防能力；進(jìn)一步明確各級(jí)地震主管部門的執(zhí)法地位，嚴(yán)格界定抗震設(shè)防工作的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，正確處理工程項(xiàng)目管理部門與服務(wù)部門之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，真正做到“管”、“做”分開，依法規(guī)范地震“安評(píng)市場(chǎng)”，將抗震設(shè)防行為具體落實(shí)到工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位和施工單位。把抗震設(shè)防工作貫穿于工程建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè) 的全過程。這樣不僅抓住了工程抗震設(shè)防的主動(dòng)權(quán)，而且從根本上杜絕了地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)督管理上的無序狀態(tài)。 （六）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理，確?？拐鹪O(shè)防工作的順利開展。中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法、國(guó)務(wù)院地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例以及地方性法規(guī)的頒布實(shí)施，一方面，對(duì)依法行政，依法開展防震減災(zāi)工作，規(guī)范防震減災(zāi)行為，建立防震減災(zāi)工作新秩序提供了堅(jiān)實(shí)可靠的法律依據(jù)；另一方面，也確立了地震部門在防震減災(zāi)活動(dòng)中的主體執(zhí)