PPP全球發(fā)展趨勢及政策啟示

1、公私合作伙伴關(guān)系（Public-private partnerships,簡稱PPP或P3s）通過把市場規(guī)律引入公共服務(wù)而改變政府的運(yùn)作方式，通過創(chuàng)新為基礎(chǔ)設(shè)施增值，使政府 能夠以相同費(fèi)用提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或者用更少的成本提供相同質(zhì)量的產(chǎn)品。從 20世紀(jì)90年代開始，各國逐步推廣PPP目前，PPP&世界范圍內(nèi)很流行，已 成為許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家公共管理的重要工具， 有效地促進(jìn)了各國基礎(chǔ)設(shè) 施的發(fā)展。借鑒PPP的國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政府與市場的合作，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)的投融資方式和管理方式，對于提高我國基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā) 展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、PPP的內(nèi)涵與作用（一）P

2、PP的內(nèi)涵20世紀(jì)90年代開始使用PPP的概念，但對于PPP所涵蓋的內(nèi)容至今沒有形 成統(tǒng)一的界定。國際貨幣基金組織認(rèn)為，PPP!常是指兩個(gè)主體的長期合約，在 該合約中，一個(gè)主體獲取或建設(shè)一種資產(chǎn)或一系列資產(chǎn)， 運(yùn)營一段時(shí)期，然后把 資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給第二個(gè)主體，這種合約通常發(fā)生在私營企業(yè)和政府之間。歐洲PPP報(bào)告則指出各國對PPP的界定具有廣泛差異，在一些國家，PPP的概念僅限于一 些特許權(quán)項(xiàng)目，是指私營部門在特許權(quán)下提供公眾付費(fèi)的各類服務(wù)，而在另一些國家，PPP則可以包括各種類型的服務(wù)外包、公共部門與私營部門之間各種形式 的共同合作。從公共政策與公共管理的角度來看，PPP可以表述為涉及私營部門和公共

3、部 門合作的總稱，它的目標(biāo)是基于互惠和共同利益把公共部門和私人部門各自的最 優(yōu)能力組合起來，最常見的類型是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目合作， 這類項(xiàng)目是建立在 公共部門和私營部門長期合約的基礎(chǔ)上， 包括一系列的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和 （或）資產(chǎn)維持以及私營部門提供融資等構(gòu)成要素?！昂献鳌笔荘PP的精髓，合作的目的是為了充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分享利益來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。PPFB!念在各國以不同的方式發(fā)展，合作的模式自然也不同，較常見的模式包括：一是項(xiàng)目合作，例如，建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(DBO)

4、、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營 (DBFO、運(yùn)營-維護(hù)-管理(OM&M)租賃、合資，等等；二是合作管理，例如，政 府采取財(cái)政激勵(lì)措施或財(cái)政擔(dān)保的方式吸引私人資本投資于住房、中小企業(yè)等領(lǐng)域，以及各種方式的技術(shù)合作等；三是政策層面的合作，是指政府和私營部門合 作，共同規(guī)范教育、交通、技術(shù)政策和城市改造等活動(dòng)(P8-10)。在上述三類合作模式中，項(xiàng)目合作直接面向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域， 在實(shí)踐中是 最受關(guān)注的一類，有關(guān)PPP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)通常在項(xiàng)目融資下統(tǒng)計(jì)。例如，在 PPP 領(lǐng)域頗具影響力的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu) 公共事務(wù)融資 (Public Works Financing ,簡稱 PWF提供的全球PPP數(shù)據(jù)庫所采用的

5、統(tǒng)計(jì)口徑即屬于此類。(二)PPP的作用在預(yù)算限制日益緊張的情況下，創(chuàng)新提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的途徑是政府 致力于推廣PPP的重要原因。PPP通過合作雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)，可以為政府和納稅 人帶來諸多好處：第一，公共部門和私營部門可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。政府核心業(yè)務(wù)是制定政策和為公眾服務(wù)；對于一些公共服務(wù)的非核心功能，例如，運(yùn)營、維護(hù)、建設(shè)等， 由私營部門承擔(dān)責(zé)任可以取得更好的效果。第二，提高成本效率比。通過發(fā)揮私營部門創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)和靈活性優(yōu)勢。PPP通常能夠比傳統(tǒng)的政府采購方式提供更有效率的服務(wù)。例如，據(jù)報(bào)道，2003年英國國防PPP項(xiàng)目比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本 5%r-40%第三，增加對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資

6、。對醫(yī)院、學(xué)校、高速公路和其它地方基 礎(chǔ)設(shè)施的投資一般由地方政府承擔(dān)，這通常會(huì)增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，PPP可以減少政府的資本成本，有利于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與地方政府資金供給 能力之間的缺口。第四，通過把私營部門擅長管理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，有利于減少公共部門的風(fēng)險(xiǎn)。第五，提高預(yù)算的確定性。把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門可以減少政府在建設(shè)項(xiàng)目 和提供服務(wù)過程中可能面臨的潛在成本， 同時(shí)，在合約中明確規(guī)定了相關(guān)的公共 服務(wù)的成本。第六，更好地利用資產(chǎn)。私營部門的合作者有激勵(lì)充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用各種商業(yè)機(jī)會(huì)追求投資回報(bào)最大化，這會(huì)帶來更高水平和更便利的公共服 務(wù)，并減少公共部門的資產(chǎn)占壓成本。對

7、于私營部門，PPP的吸引力在于：一是可以獲得一種相對安全的長期投資 機(jī)會(huì)。私營部門按PPP合約通過對服務(wù)收費(fèi)或者通過向用戶收費(fèi)，可以保障 10 30年，甚至50年或者更長時(shí)間的現(xiàn)金流。二是私營部門可以發(fā)揮管理、技術(shù)、 融資和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目效率，并從中獲利，同時(shí)私營部門在PPP項(xiàng)目中展示的能力與積累的經(jīng)驗(yàn)，可以為他們帶來更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。二、PPP在全球應(yīng)用情況概覽過去二十多年，PPP在全球各地都取得了顯著進(jìn)展，廣泛適用于公共管理的 各領(lǐng)域，PPW場較為成熟的國家，例如，在歐盟國家尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、 娛樂和

8、文化、教育等，但在大多數(shù)國家，PPP®用的范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng) 域，包括收費(fèi)公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場設(shè)施、電廠、電 信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)，從國別角度來看，英國、澳大 利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達(dá)國家 PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng) 先地位。（一）全球PPP規(guī)模簡況PPP的定義在各國和各部門都不相同，因此，對于 PPP的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù) 據(jù)存在多種版本，很難估計(jì)PPP項(xiàng)目的總價(jià)值。為便于國際比較，在此采用 PWF 的數(shù)據(jù)簡要說明。1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值

9、為7751億美元，其中，歐洲處 于領(lǐng)先地位，大約占到全球 PPP名義價(jià)值的45.6%,接下來是亞洲和澳大利亞， 所占份額為24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)所占份額為 11.4%,美國和加拿大所占的份額分別是 8.8%、5.8%,非洲和中東地區(qū)PPP名義 價(jià)值為315億美元，在全球的份額為4.1%。（二）歐洲PPP項(xiàng)目的國別分布與部門分布PP%歐洲基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要工具。1990-2009年，實(shí)施了 1300個(gè)PPP合約，總價(jià)值超過2500億歐元，其中，2007年國際金融危機(jī)發(fā)生以后實(shí)施新項(xiàng) 目約為350個(gè)，總價(jià)值700億歐元。危機(jī)期間，歐洲大多數(shù)國家的PPP市場都萎 縮了，2

10、009年，PPP合約的總價(jià)值為158億歐元，比2007年下降了 50%暫時(shí) 中斷了危機(jī)前歐洲PPPS常規(guī)增長的態(tài)勢。1990-2009年，英國大約占到歐洲PPP項(xiàng)目的三分之二，西班牙大約占到項(xiàng) 目總數(shù)的10%成為歐洲第二大PPP市場，法國、德國、意大利和葡萄牙各占2 5%以上六個(gè)國家大約占到歐洲 PPP項(xiàng)目總數(shù)的92%歐洲其他國家的PPP市場 尚處于起步階段。2006年以后，歐洲PPPm場出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國所占 份額有所下降，但仍然是歐洲最大的 PPP市場，同時(shí)，PPPft歐洲其它國家越來 越重要。就世界范圍而言，英國的PPP市場也是最發(fā)達(dá)的，1990-2006年，在交通基 礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，

11、英國通過PPP方式的融資規(guī)模高達(dá)500億美元，美國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模是 英國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的6倍多，但同期，美國PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模僅有10億美元。近 年來，美國在不斷加快通過 PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，2008-2010年， 盡管面臨二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，美國 PPP仍然保持快速增長的態(tài)勢。從部門分布來看，歐洲PPP市場也出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國最為顯著。 2005-2009年，英國PPP項(xiàng)目的分布，按數(shù)目衡量，35加布在教育領(lǐng)域，34股 布在衛(wèi)生領(lǐng)域，一般公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)?14%接下來是環(huán)境，交通運(yùn)輸業(yè)僅占 4%國防和公共秩序領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的數(shù)目占比也有所下降。從項(xiàng)目金額來看，交通運(yùn) 輸領(lǐng)域的

12、PPP所占份額為17%教育領(lǐng)域是27%衛(wèi)生領(lǐng)域是25%英國以外的歐洲大陸國家，PPP項(xiàng)目分布主要集中在交通運(yùn)輸業(yè)。2005-2009 年，從數(shù)目來看，交通運(yùn)輸業(yè)項(xiàng)目所占比例大約為 41%從項(xiàng)目金額來看，交通 運(yùn)輸業(yè)大約占到76%接下是教育和衛(wèi)生，它們在數(shù)目上合計(jì)占比為26%金額上合計(jì)占比11%遠(yuǎn)低于英國教育和衛(wèi)生領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目所占的份額。三、政府設(shè)立國家級專業(yè)機(jī)構(gòu)推廣 PPP成為最新國際趨勢政府發(fā)起PPP的初衷一般是減輕某些項(xiàng)目的預(yù)算負(fù)擔(dān)，但是，如果PPP合約設(shè)計(jì)不當(dāng)，所有各方對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收入分配情況不合理，PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和潛在的負(fù)面后果則會(huì)充分顯現(xiàn)。成立專業(yè)PPP管理和咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助

13、政府發(fā)展和 促進(jìn)PPP市場，同時(shí)，有利于保護(hù)公眾利益，從公眾利益的角度處理PPP項(xiàng)目可 能存在的爭議。1999年以來，世界各國先后建立了促進(jìn)、發(fā)展以及管理PPP的各種機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)幾乎各不相同，它們所發(fā)揮的作用取決于本國對PPP的需求、法律、行政管理傳統(tǒng)、文化等諸多因素，它們通常被稱為PP沖位(PPP units)。對于PPP單位也沒有嚴(yán)格的定義，世界銀行的定義為：該組織的目標(biāo)是促進(jìn) 或提高PPP并具有管理PP汽易的長期任務(wù)。PPP單位對政府在管理PPP項(xiàng)目 中所面臨的制度性問題做出反映，包括政策流程與合作、質(zhì)量把關(guān)、技術(shù)援助、 標(biāo)準(zhǔn)化與推廣、促進(jìn)等。PPP單位的基本職能是為不同的公

14、共部門，包括部委、 州立和地方政府、國有機(jī)構(gòu)以及其他公共機(jī)構(gòu)提供技術(shù)援助。2008年以來，為調(diào)動(dòng)各方力量擺脫經(jīng)濟(jì)不景氣，各國加大了對 PPPJ持力 度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺階。以英國、 加拿大、澳大利亞、美國和歐盟為例說明。1 .英國英國政府管理PPP的歷史相又t較長，2000年，成立了合作伙伴關(guān)系組織 (Partnerships UK,簡稱PUK來推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管 理方面的技術(shù)援助。2010年，英國政府把PUKf英國財(cái)政部的PPP政策小組(the U.K. Treasury ' s PPPPolicy Team冷

15、并，創(chuàng)立了英國基礎(chǔ)設(shè)施(InfrastructureUK簡稱IUK)。IUK是一個(gè)財(cái)政機(jī)構(gòu)，它作為英國財(cái)政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)， 為中央政府部委以及其他公共實(shí)體提供各領(lǐng)域 PPP的技術(shù)援助，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國的 基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略和為私人投資于各種基礎(chǔ)設(shè)施部門提供便利。在地方政府層 面，2009年，英國財(cái)政部與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了一個(gè)PPP單位一一地方合作伙伴關(guān)系(Local Partnerships),該機(jī)構(gòu)主要為地方政府提供 PPP項(xiàng)目技術(shù)援 助和評估服務(wù)。2 .澳大利亞澳大利亞在2000年就建立了地方性的PPP單位，例如，“t多利亞州的 PPP 單位。2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層次的 PPP

16、單位，即，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施 (Infrastructure Australia ,簡稱IAU),該機(jī)構(gòu)面向澳大利亞的整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施 領(lǐng)域，負(fù)責(zé)全國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策，其核心業(yè)務(wù)不局限于PPP推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的部分職能。2008年，IAU與澳大利亞全國PPP論壇創(chuàng)造了一 個(gè)全國性的PPP政策框架和PPP的全國標(biāo)準(zhǔn)，按照該政策，各級政府資本成本超 過5千萬澳元的所有項(xiàng)目必須把 PPP作為備選模式。3 .加拿大2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的 PPP單位一一PPP力口拿大 (PPP Canada)。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP1口拿大(PPPCa

17、nada)通過財(cái)政部向國會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。加拿大聯(lián)邦政 府選擇這種組織形式主要是借鑒省級政府 PPP單位的形式，這種形式可以讓私人 部門通過董事會(huì)監(jiān)測PPP單位的運(yùn)作，在管理上具有更高的靈活性。PPP加拿大 負(fù)責(zé)審核和建議聯(lián)邦級的PPP項(xiàng)目，為PPPt理制定政策和最優(yōu)實(shí)踐，提供技術(shù) 援助，并與地方級的PPP單位合作，推廣PPP PPP加拿大擁有一個(gè)“ P3加拿大 基金”，該基金規(guī)模為12億美元，是聯(lián)邦政府鼓勵(lì)地方政府采用和推廣PPP的一種資金激勵(lì)措施。任何層級的地方政府都可以申請?jiān)摶穑?適用于交通、水務(wù)、 能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領(lǐng)域，該 基

18、金對項(xiàng)目的投入加上其他的聯(lián)邦資金援助不能超過項(xiàng)目建設(shè)成本的25%4 .美國2003年以來，美國已有7個(gè)州建立了 PPP單位，主要功能是政策制定和業(yè) 務(wù)咨詢，為促進(jìn)美國PPP的發(fā)展，美國學(xué)者建議盡快成立聯(lián)邦一級的 PPP單位， 提高美國應(yīng)用和發(fā)展PPP的能力。5 .歐盟為應(yīng)對危機(jī)發(fā)生以后歐洲PPP市場萎縮的狀況，歐盟集合歐洲投資銀行、歐 盟委員會(huì)，以及歐盟成員國和候選國力量，于 2009年成立了歐洲PP*家中心 （European PPP Expertise Centre ,簡稱 EPEC）該中心匯集了歐洲 PPP領(lǐng)域的 高級專家，致力于在PPP®域分享經(jīng)驗(yàn)、杠桿化能力和應(yīng)對新挑戰(zhàn)，為

19、歐盟公共 部門應(yīng)用PPP®供技術(shù)援助。作為國際性的PPP單位，EPECffl有37個(gè)成員，未 來EPEC勺影響力將不斷擴(kuò)大。四、我國加強(qiáng)PP限術(shù)推廣與實(shí)踐應(yīng)用的政策建議PPP4我國起步很早，20世紀(jì)80年代中期即被引入電廠、高速公路等基礎(chǔ) 設(shè)施領(lǐng)域，1995年廣西來賓電廠B廠成為BOT®域的成功范傷但是，與 PPP 領(lǐng)域的先進(jìn)國家相比，我國PPP的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用尚不成熟，具有很大的提 升空問。未來較長一段時(shí)期，城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要推動(dòng)力。按照“十二五”規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)，2011-2015年我國城鎮(zhèn)化率將提高4個(gè)百分點(diǎn)， 據(jù)測算，每增加一個(gè)城市人口，基礎(chǔ)設(shè)施投資至少增加1萬元，我國基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)和改善工作將面臨巨大的挑戰(zhàn)。 面對城鎮(zhèn)化的要求，我國需要多渠道創(chuàng)新基礎(chǔ) 設(shè)施的融資和提供方式，優(yōu)化政策環(huán)境，加快 PPP的推廣應(yīng)用。結(jié)合國外PPP 的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，建議采取以下措施促進(jìn)我國PPP的發(fā)展。第一,從PPPfe進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，PP暇式在基礎(chǔ)設(shè)施方面的應(yīng)用領(lǐng)域大 致呈現(xiàn)規(guī)律性的變化。最初的應(yīng)用主要集中在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括道路、 高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場、通