中國海關(guān)實(shí)施AEO制度面臨的問題及路徑選擇

1、中國海關(guān)實(shí)施AEO0度面臨的問題及路徑選 擇馬永飛河北工業(yè)大學(xué) 蒙少東上海海關(guān)學(xué)院近年來，隨著全球經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域互認(rèn)合作的不斷擴(kuò)大，由世界海關(guān)組織發(fā)起的AEC法認(rèn)證制度，讓越來越多的各國企業(yè)在降低國際貿(mào)易成本、 增強(qiáng)市場競爭力等方面獲得了實(shí)際優(yōu)惠。本文在分析世界各國AEC® 施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從保障供應(yīng)鏈安全與便利的視角， 提出了我國海關(guān) 實(shí)施AECffl度的具體策略與路徑。一、AECffl度的提出及主要發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，世界多極化、經(jīng)濟(jì) 全球化愈趨明顯，各國普遍意識到現(xiàn)行全球貿(mào)易體制易受走私及恐怖 分子的非法利用，西方發(fā)達(dá)國家海關(guān)開始為此努力探索海關(guān)

2、新職能作 用。由歐盟及世界海關(guān)組織（以下簡稱 WCO發(fā)起的AEQ Authorized Economic Operator ）認(rèn)證制度，是在2005年6月召開的 WC第105/106 次理事會年會通過的全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架（以下簡稱框 架）而確定的。其定義為：以任何一種方式參與貨物國際流通的一 方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報(bào)關(guān)行、承運(yùn)商、理貨人、中間 商、口岸和機(jī)場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商， 需要被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織供應(yīng)鏈安全和便利的標(biāo)準(zhǔn)。2006年WC破一步批準(zhǔn)通過了 AE西施指南，細(xì)化完善了一整套 關(guān)于申報(bào)AECW格、安全措施、評估認(rèn)證、相互承認(rèn)等

3、標(biāo)準(zhǔn)，以便與框架同步推進(jìn)實(shí)施。AECU證往往是全球各國海關(guān)企業(yè)分類管理中最高信用管理等級，享 受最便利優(yōu)惠措施。其互認(rèn)程序：首先由各國（或地區(qū)，下同）海關(guān) 對本地企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證，企業(yè)須取得 AECW格；其次進(jìn)行國際合作，即 一國海關(guān)與另一國海關(guān)對 AEO及其相關(guān)政策的相互磋商、相互認(rèn)可； 第三進(jìn)行互認(rèn)安排，即相互簽署AECE認(rèn)協(xié)議；最后就是通過互認(rèn)安 排實(shí)施，即簽約國家的海關(guān)相互對（對方AEC企業(yè)出口到本國或地區(qū)） 進(jìn)口貨物實(shí)施便利通關(guān)待遇，一般是以發(fā)布公告為準(zhǔn)。2008年頒布的作為WC/球戰(zhàn)略發(fā)展藍(lán)圖的21世紀(jì)海關(guān)文件進(jìn)一步明確： 21世紀(jì)的海關(guān)應(yīng)與值得信任的經(jīng)營者建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。當(dāng)前任期

4、內(nèi)WC禽當(dāng)選的理事會主席 DEE前秘書長MIKURIYAM在積極推動框架及AEC認(rèn)證守法便利制度的實(shí)施，并努力促進(jìn)各國間的執(zhí)法 互認(rèn)。歐盟海關(guān)于2005年最先在全球范圍內(nèi)提出了 AEC®度，當(dāng)時(shí)其采用 修改歐共體海關(guān)法的方式，強(qiáng)調(diào)了實(shí)施統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必要性， 并明令要求從2008年1月1日正式開始實(shí)施，既方便了海關(guān)白身管 理又有效防范了執(zhí)法管理風(fēng)險(xiǎn)，從國家的高度把AEC#劃作為了 “安 全計(jì)劃”的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)途徑， 把AECU證區(qū)分為貿(mào)易簡化證 書和貿(mào)易安全證書兩種證書。截至 2015年初，歐盟10000多家經(jīng)營 者被授予AECM證，其中德國和荷蘭等國家獲得 AEC認(rèn)證的企

5、業(yè)數(shù)量 居前幾位。企業(yè)申請單一貿(mào)易簡化證書，及同時(shí)申請便利與安全雙證 證書居多，單單申請貿(mào)易安全一個(gè)證書的企業(yè)占比較少。此外，歐盟 海關(guān)還積極推進(jìn)AEO勺國際互認(rèn)，其與中國海關(guān)合作的“中歐安全智 能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃”也是其推進(jìn) AEC®際互認(rèn)、便利區(qū)域企業(yè)貿(mào)易 往來發(fā)展的關(guān)鍵步驟。美國由于受9.11事件影響，政府把反恐和維護(hù)本土安全作為政府職 能的重中之重，早在2001年11月就開始啟動“海關(guān)與商界反恐伙伴 計(jì)劃（C-TPAT ”項(xiàng)目。在美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的大力倡導(dǎo)和推動 下，截止2014年6月底，其已完成對10747家企業(yè)的驗(yàn)證，其中進(jìn) 口商4331家，海外生產(chǎn)商1418家，承運(yùn)

6、人3125家，報(bào)關(guān)企業(yè)859 家，貨代或第三方物流954家；共開展驗(yàn)證25351次，其中首次驗(yàn)證 12511次，復(fù)驗(yàn)證12840次。美國海關(guān)這一項(xiàng)目制度理念、作業(yè)流程 及后期成果，與同期WC阪歐盟海關(guān)實(shí)施的AECJ度基本吻合，所以， 后來這一項(xiàng)目逐漸被包括美國本土在內(nèi)的全球各國及國際組織認(rèn)可 為“美國AEC®度”。當(dāng)前，美國已與新西蘭、加拿大、約旦、日本、 韓國、歐盟、中國臺灣和以色列等8個(gè)國家和地區(qū)簽訂了 AEC互認(rèn)安 排（即美國海關(guān)C-TPA質(zhì)目與對方海關(guān)AEC®目的互認(rèn)）；與中國、 新加坡、墨西哥和瑞士等國家正在互認(rèn)磋冏中。在我國所處的亞太地區(qū)，日本已有 220家出口

7、商、74家進(jìn)口商、63 家倉儲企業(yè)和13家報(bào)關(guān)企業(yè)具有AECK格，整個(gè)日本暫無運(yùn)輸企業(yè) 獲得AE漩格。韓國海關(guān)開發(fā)了專門的“ AE南志”，其設(shè)立的專門 組織機(jī)構(gòu)包括：AEC心9人，AE潴查組10人，負(fù)責(zé)對企業(yè)的驗(yàn)證 稽查51人。我國海關(guān)在開展對外交往中一直積極倡導(dǎo)“監(jiān)管互認(rèn)、 執(zhí)法互助、信息互換”（簡稱 3M的合作理念，希望通過海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與商界、海關(guān)與其他政府部門之間的合作，積極營造透明、 公正和充滿活力的貿(mào)易環(huán)境，大力推進(jìn)了全球貿(mào)易安全與便利。 尤其 在與港澳臺等重要貿(mào)易伙伴的合作成效最為顯著：以2014年內(nèi)港海關(guān)AEO互認(rèn)工作為例，白2014年9月內(nèi)港海關(guān)在海運(yùn)、空運(yùn)、陸運(yùn) 全領(lǐng)域?qū)?/p>

8、施互認(rèn)安排以來至 2014年12月，共有約1400家內(nèi)地AEO 企業(yè)的208783票貨物在香港受惠，僅有1960票貨物被查驗(yàn)，查驗(yàn)率 為0.94%,遠(yuǎn)低于普通貨物查驗(yàn)率，有效服務(wù)內(nèi)地企業(yè)對港貿(mào)易便利。 企業(yè)普遍反映，AEO企業(yè)守法制度的實(shí)施非常有利于我國國家誠信體 系建設(shè)，極大地便利了進(jìn)出口貿(mào)易。二、我國海關(guān)實(shí)施AEOffl度的面臨的問題（一）AEO®度尚且缺乏統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)在WC曲有力推動下，盡管世界各國AEOIU度實(shí)施都取得了良好成效， 但在具體作業(yè)實(shí)施方面，AEOU證至今沒有全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全球各國 都在實(shí)際作業(yè)過程中對新頒布的AEO施指南規(guī)則有所改動。盡 管我國高度關(guān)注貿(mào)易安全與

9、便利，通過承辦 WCOE太地區(qū)培訓(xùn)中心、 舉辦全球海關(guān)學(xué)術(shù)（PICARD大會等途徑，為本地區(qū)成員海關(guān)乃至 WC啪能力建設(shè)和AEO®度推動做出了突出貢獻(xiàn)，2014年又出臺了企 業(yè)信用管理暫行辦法專門增設(shè)了 AECU證條款，進(jìn)一步精細(xì)化了認(rèn) 證條件和認(rèn)證程序，但現(xiàn)階段全面推行AEC®度仍面臨比較突出的認(rèn) 證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施不統(tǒng)一問題。例如，“三查合一”機(jī)制實(shí)施后，當(dāng)我國負(fù) 責(zé)AEO認(rèn)證制度管理的海關(guān)稽查部門對加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行下廠實(shí)地盤庫核查，其核查結(jié)果一般會被AECU證工作納入互認(rèn)，即 使存在料件缺少，也不認(rèn)為屬于違法行為；而沒有實(shí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的手 冊管理企業(yè)，一般會面臨海關(guān)AE

10、Ca證的盤庫抽查，如果出現(xiàn)保稅貨 物的無正當(dāng)理由短少情形，則通常被認(rèn)定為涉嫌違法行為，根據(jù)海關(guān) 總署規(guī)定，該企業(yè)將面臨不予通過 AECCk證的情形。（二）口岸管理不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一當(dāng)前世界主要國家（地區(qū)）海關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略均強(qiáng)調(diào)口岸的協(xié)調(diào)管理或 口岸管理職能的集約化。美國在9 - 11事件以后實(shí)行口岸管理體制大 改革，組建美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP,實(shí)現(xiàn)邊境管理的統(tǒng)一化， 使海關(guān)成為保衛(wèi)國家安全的核心部門之一。 其他國家海關(guān)近年來也逐 步完成了由傳統(tǒng)意義上強(qiáng)調(diào)口岸各部門各司其職、 配合協(xié)作，向國家 口岸規(guī)劃、部門職能整體設(shè)計(jì)、資源整合、追求集成管理效能最大化 的過渡。我國白2006年由中央批準(zhǔn)海關(guān)總署

11、口岸規(guī)劃辦公室更名為 國家口岸管理辦公室，海關(guān)系統(tǒng)具備了綜合協(xié)調(diào)地方口岸工作等職責(zé)。 但近十年來，口岸各執(zhí)法部門各白為政的局面并未被徹底打破，AEC企業(yè)在辦理進(jìn)出口時(shí)常常面臨同一單證重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象，且目前海關(guān)、邊檢、國檢、海事、邊防等口岸部門尚未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，廣大進(jìn)出口 相關(guān)AECU證企業(yè)無法全面得到本應(yīng)該享有的便捷通關(guān)服務(wù)，各種資 源浪費(fèi)、數(shù)據(jù)冗余、審批繁瑣及候時(shí)較長等問題依舊普遍存在。這種 相對落后的體制，可能會使我國在AEOB際國內(nèi)守法認(rèn)證方面無法從 根本上有所突破。（三）海關(guān)服務(wù)優(yōu)惠政策不足近年來，全國海關(guān)牢固樹立了 “關(guān)企合作伙伴關(guān)系”的新型服務(wù)理念，已經(jīng)基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范

12、圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)提供了便 利措施，比如，武漢海關(guān)的客戶協(xié)調(diào)員制度、南京海關(guān)的守法便利通 關(guān)改革措施，讓我國AEC企業(yè)和沒有AEC格的部分企業(yè)同樣享有了 這些最大優(yōu)惠。在初級加工商品、鋼鐵及其他大宗貨物進(jìn)出口等相關(guān) 行業(yè)，由于對時(shí)效性要求不高，甚至出現(xiàn)企業(yè)對AEC®度抱可有可無 的不配合態(tài)度。全國海關(guān)五萬余名關(guān)員中仍有相當(dāng)一部分尚未從傳統(tǒng) 的“政治把關(guān)、從嚴(yán)管理”理念中解放出來。為了促進(jìn)企業(yè)守法白律， 全國海關(guān)系統(tǒng)在各個(gè)地方海關(guān)都設(shè)立了專門的企業(yè)管理處室，但由于工作理念和要求尺度的差異，部分海關(guān)企業(yè)管理部門仍習(xí)慣于把查發(fā) 問題作為工作成績，導(dǎo)致在提供企業(yè)守法狀況信息、甚至授予AE噸

13、 業(yè)資格等方面不盡科學(xué)。（四）驗(yàn)證稽查效能有待提高驗(yàn)證稽查作業(yè)模式源于海關(guān)稽查條例確立的稽查手段和基本程式， 因應(yīng)AEC®度在我國的實(shí)施需要而創(chuàng)設(shè)，使我國的 AA類企業(yè)具備了 在AEC®度框架下，與國際貿(mào)易中的供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)相對接的重要基 礎(chǔ)，并通過海關(guān)國際互認(rèn)合作，從而走出國門走向世界，帶動我國從 外貿(mào)大國向外貿(mào)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至 2014年底，海關(guān)共有 AEC企業(yè)4000多家，報(bào)關(guān)單數(shù)量占全國總量（下同）的兩成左右， 進(jìn)出口值占三成左右，納稅額占四成左右。但長期以來，海關(guān)稽查人 員受傳統(tǒng)的績效考核指標(biāo)所影響，工作理念在一定程度上仍存在“輕 規(guī)范管理”的現(xiàn)象，有的

14、稽查人員著重檢查賬簿單證建立的完整性、 真實(shí)性，對報(bào)關(guān)單證及其涉及的業(yè)務(wù)流程僅進(jìn)行抽樣審查和穿行測試；有的稽查人員則會側(cè)重各類進(jìn)出口業(yè)務(wù)的開展情況，如審查關(guān)聯(lián)關(guān)系對征稅進(jìn)口貨物價(jià)格的影響、測算加工貿(mào)易保稅貨物短溢平衡情況， 這就導(dǎo)致驗(yàn)證稽查范圍擴(kuò)大或縮小的彈性太大，從而導(dǎo)致企業(yè)AA管理類別準(zhǔn)入尺度的不統(tǒng)一。比如，據(jù)海關(guān)總署調(diào)研了解，對存在特許 權(quán)費(fèi)漏報(bào)情形企業(yè)的處置全國海關(guān)執(zhí)法尺度不一， 有的海關(guān)做補(bǔ)征一 年處理，有的海關(guān)做單獨(dú)追征三年處理；對于追征三年情形，有的認(rèn) 為沒有產(chǎn)生行政處罰，不屬于影響申請 AA類管理類別的否決情形， 有的認(rèn)為只要存在追征，就已經(jīng)構(gòu)成違規(guī)，應(yīng)該不予通過，等等。以 上

15、，都對我國政府的公信力和推行AECftJ度有效實(shí)施帶來了一些挑戰(zhàn)。三、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)AEC®度在我國推廣實(shí)施的路徑選擇（一）把反走私、反恐等國家安全事務(wù)作為海關(guān)首要職責(zé)任務(wù)海關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理進(jìn)出境的貨物、 物品和運(yùn)輸工具，能否將影響國家 的非安全因素有效防御在國門之外，成為維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的 值得信賴的重要防線，這既是中國海關(guān)全面履行把關(guān)服務(wù)職責(zé)、 做黨 和人民信賴的國門衛(wèi)士的神圣職責(zé)，也為中國海關(guān)提供了新的歷史性 機(jī)遇。我國海關(guān)必須對企業(yè)提出更高的安全要求， 以維護(hù)國際貿(mào)易的 便利與安全，這是AECE認(rèn)實(shí)現(xiàn)的重要要求。我國應(yīng)當(dāng)加緊完善我海 關(guān)貿(mào)易安全管理制度，加強(qiáng)在反恐和維護(hù)地區(qū)安

16、全方面的研究與實(shí)踐， 適應(yīng)AEC®度相關(guān)理念安全要求，在海關(guān)系統(tǒng)長期推進(jìn)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)管 理核心戰(zhàn)略工作中，加入安全因素的參數(shù)，加大開展海關(guān)深化對于供 應(yīng)鏈管理安全的研究和宣傳，形成與我國國情、海關(guān)管理相適應(yīng)的、 包含供應(yīng)鏈管理安全內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系和改革作業(yè)方案。（二）加快推進(jìn)中美、中歐及我國與周邊國家 AECE認(rèn)AEC®際互認(rèn)合作的背后，實(shí)際上是不同國家海關(guān)之間就 AEC認(rèn)證標(biāo) 準(zhǔn)和程序的對接與統(tǒng)一問題。由于不同國家在法律制度、商業(yè)利益、 國家安全等諸多方面會存在差異，相關(guān)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序往往是各方 談判較量的焦點(diǎn)。對此，在黨中央國務(wù)院和國家外交層面，建議擴(kuò)大 主動制定海關(guān)及其他與國際貿(mào)易相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)之間合作安排，以實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的無縫傳輸、國內(nèi)國際間風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的交換，推動海關(guān)、 檢疫、港務(wù)等部門流程作業(yè)甚至機(jī)構(gòu)設(shè)置的整合， 讓國際貿(mào)易“單一 窗口”建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在海關(guān)系統(tǒng)白身層面，建議在運(yùn)用開放 網(wǎng)絡(luò)的國際大環(huán)境下，從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)重視，加快中美、中歐 AECE 認(rèn)和互認(rèn)后正式施行的準(zhǔn)備工作， 關(guān)注國際時(shí)局變化和中央政策， 及 時(shí)作出快速反應(yīng)，圍繞國家對外整體工作布局，以推進(jìn)貿(mào)易便利化及 營造有序、高效通關(guān)環(huán)境為主要目標(biāo)，不斷擴(kuò)大我國AE噸業(yè)在外國