城鎮(zhèn)化進程中城河流污染治理困境突破

1、城鎮(zhèn)化進程中城市河流污染治理困境突破【摘要】城市河流對于當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和居民身心健康均具有不可替代的重要作用。文章在闡述我國城市河流污染總體現(xiàn)狀的前提下，歸納出我國城市河流治污面臨的主要困境，并分別從樹立正確的城市河流治污觀念、設立流域綜合管理機構(gòu)、預防為主防控結(jié)合、建立科學合理的城市河流生態(tài)系統(tǒng)修復模式這四個方面提出完善對策?！娟P(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；城市河流；污染治理；困境與對策城市河流作為城市經(jīng)濟發(fā)展的命脈，與人類的發(fā)展密切相關(guān)，不僅具有供應水源、美化環(huán)境等基本功能，而且還具有保護自然生態(tài)以及防洪排澇等重要作用。從本質(zhì)上看，城市河流具有很強的人工開挖特征，在經(jīng)歷長時間演化之后，城市河流已在很大

2、程度上具有自然河流的特點。中國城市發(fā)展報告2012 卷顯示，截至2012 年年底，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.57，與世界平均水平持平，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，城市對水資源的用量需求日益增大，這就使水環(huán)境日益遭到人為的破壞，很多城市水質(zhì)不斷惡化。一方面，很多企業(yè)和居民把城市河流視作“天然的排污場所”，習慣于把大量的工業(yè)污水和生活垃圾直接排入城市河流中，導致河流的水質(zhì)不斷遭到破壞，最終逐漸喪失其生態(tài)功能， “缺水危機”的現(xiàn)象隨之在城市中頻繁出現(xiàn)。另一方面，許多城市在發(fā)展過程中忽視城市水環(huán)境的保護工作，而是一味強調(diào)經(jīng)濟利益的重要性，城市工程建設大張旗鼓地進行，導致一些城市河流被填埋，不僅使城市天

3、然水系逐漸萎縮，而且改變了城市河流原有的地貌及其水文特征，最終對人類賴以生存的自然壞境造成了嚴重的負面影響。因此，有必要結(jié)合我國城鎮(zhèn)化進程加速這一宏觀背景，對城市河流污染治理過程中面臨的主要問題進行分析，再提出相應的治理對策。我國城市河流污染的總體現(xiàn)狀長期以來，我國對水資源的保護和水資源再生等工作一直較為忽視，水資源一方面被大量浪費，另一方面還遭到嚴重污染，數(shù)據(jù)表明，我國有超過25%的河流和河段由于受到污染而不能滿足最基本的灌溉用水需求。根據(jù)我國七大水系的 408 個水質(zhì)監(jiān)測斷面數(shù)據(jù)，經(jīng)過多方努力，目前在總體上呈現(xiàn)逐漸好轉(zhuǎn)的跡象。盡管如此，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快以及土地的開發(fā)利用程度加深，很

4、多城市河流逐漸降低了原有的水土保持功能，河流水量時段分布不均的趨勢也越來越明顯，部分城市河流的污染非常嚴重，尤其是一些河流，由于“在源頭上沒有新鮮補給水，同時也不存在地表徑流”，沿岸的企業(yè)污水處理不徹底，甚至有少數(shù)企業(yè)為了節(jié)約成本，未進行處理就直接把工業(yè)污水排入河流內(nèi)。并且，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，隨著化肥和農(nóng)藥被不合理地大量使用，導致部分化肥和農(nóng)藥通過農(nóng)田灌溉或自然降雨等渠道流入農(nóng)田附近的河流之中， 并且大大超過了這些河流固有的自我凈化能力。止匕外，鑒于 一些居民在日常生活中缺乏環(huán)保意識，隨意向附近的河流傾 倒垃圾以及排放生活污水，這就導致工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水、 生活污水以及各種廢棄物不斷充斥于河流

5、，使這些河流逐漸 成為所處城市的固定排污場所。城市河流變成了污水溝，導 致其最終喪失了生態(tài)功能，呈現(xiàn)由渾黃甚至深黑的顏色，持 續(xù)散發(fā)由難聞的刺鼻氣味，于是對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展以及沿河 流域的地區(qū)（或城市）居民的安全飲水等方面均產(chǎn)生了極大 的威脅。我國城市河流治污面臨的主要困境城市河流的污染在很大程度上來源于人為污染，除了前 文提及的企業(yè)、居民隨意排污等原因之外，筆者認為，還有 必要對更加深層次的原因進行分析。城市化進程引致了對城市河流的負面影響。城鎮(zhèn)化不僅 是我國社會經(jīng)濟水平提高的重要標志，而且也是人類社會發(fā) 展的必經(jīng)階段。作為我國當前的重要國策之一，推進城鎮(zhèn)化 的發(fā)展在有效推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，導

6、致我國城市有限的資 源由現(xiàn)了相對緊缺的狀態(tài)，城市生態(tài)環(huán)境也會隨之受到負面 影響。對于寶貴的城市河流資源而言，一方面影響了既有的 河流生態(tài)系統(tǒng)，另一方面改變城市河流的物質(zhì)生產(chǎn)和循環(huán)、 信息傳遞以及能量流動等一系列常態(tài)過程，最終改變了河流 生態(tài)系統(tǒng)原有的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，不利于河流生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā) 展。除了前文敘述的人為排放污染物這一重要原因之外，還 具體表現(xiàn)在如下一些方面：第一，城市河流生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重。城市用水量的劇增 直接導致城市經(jīng)濟用水擠占了河流生態(tài)環(huán)境用水，加劇了生 態(tài)環(huán)境質(zhì)量的退化速度。很多時候，人們由于對自身利益的 考慮，往往會對河流展開諸如筑壩、河道硬質(zhì)襯砌、分流等 一系列改變河流原有形態(tài)

7、的人工操作，這就導致河流的天然 水分循環(huán)過程被人為地改變，并且，一方面，河流生態(tài)環(huán)境 用水被經(jīng)濟用水擠占過多，另一方面，在工業(yè)化大規(guī)模生產(chǎn) 的格局下，河流容納的污染物不斷累積和增多，這些因素共 同作用后導致生態(tài)系統(tǒng)原有的服務功能下降，河流生態(tài)系統(tǒng) 逐漸退化，這樣一來，反而“使城市河流失去了原有的保障 城市經(jīng)濟發(fā)展的作用，甚至還會對城市經(jīng)濟發(fā)展形成反作 用”。第二，城市規(guī)模的擴大導致用水需求的劇增，繼而導致 城市河流生態(tài)環(huán)境由現(xiàn)用水短缺狀況。在我國，很多城市在 水資源相對短缺的前提下不得不以定時用水、定額用水以及 聯(lián)片用水等變通的方式來提供水資源，這樣一來，不僅對城 市的經(jīng)濟發(fā)展起到了阻礙作用，

8、而且還降低了城市居民的生 活質(zhì)量。區(qū)域利益分化導致了水資源結(jié)構(gòu)性污染。從我國宏觀經(jīng) 濟發(fā)展的層面而言，全球經(jīng)濟的持續(xù)低迷促使我國把發(fā)展經(jīng) 濟作為當下的第一要務，尤其是各個行政區(qū)的地方政府更是 如此。由于地方政府肩負著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重要任務，當?shù)?的一切生產(chǎn)和生活都要為本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展服務，于是逐漸漠 視了對行政區(qū)內(nèi)的河流水資源采取有效保護措施。再從城市 河流的地理位置層面來看，河流的上游地區(qū)本身就占據(jù)天然 優(yōu)勢，并且有些地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟的長期規(guī)劃中，有 意或無意地把帶有重污染的企業(yè)建造在上游河流附近，目的 在于方便本地區(qū)域排污，過度的排污使上游河流水體受到了 嚴重污染，這些遭受污染的水會順

9、著河流流入下游地區(qū)。再 結(jié)合我國的法律來看，盡管對“從上游地區(qū)流入下游地區(qū)的 水質(zhì)指標給予了明確規(guī)定”，但對于下游地區(qū)而言，要想 保證下游地區(qū)流生的水質(zhì)能夠達到國家規(guī)定的標準，則需要 投入大量的資金對來自上游的污染水進行處理，下游地區(qū)由 于利益的考慮，往往對此采取拖延態(tài)度，久而久之，導致城 市河流的水質(zhì)不斷惡化。對城市河流水資源的合理規(guī)劃和有效利用認知不足。在 經(jīng)濟發(fā)展利益驅(qū)動下，人們僅僅從經(jīng)濟利益的角度由發(fā)，要 么埋湖囤地，要么修改河道，對城市水系進行肆意破壞，使 城市水系的整體功能不斷減弱，并最終喪失了其強大的服務 功能。第一，一味填河圍地。城市河流水面隨著城市化步伐的 加快被人為侵占，或

10、將河道排水改為管道排水，導致城市河 流水面積急劇減少，河流溶劑不斷下降，城市河流的天然調(diào) 蓄功能大幅度萎縮，從而顯著提升了內(nèi)澇的發(fā)生概率。第二，盲目硬質(zhì)化襯砌。天然河道內(nèi)部蘊藏有大量的生 物、植物以及微生物，這些生物都有能夠?qū)ξ廴居袡C物進行 降解，因此能夠在一定程度上保證河流具有自我凈化的能 力。一方面，盲目硬質(zhì)化襯砌會導致原本能夠有效阻擋垃圾 的植被遭到人為破壞，這樣反而更容易加重河流水質(zhì)的被污 染程度，另一方面，很多河道治理工程只考慮河流的防洪功 能，片面追求河岸的硬化覆蓋，與此同時卻淡化了河流固有 的資源儲蓄和生態(tài)功能，破壞了自然河流原有的生態(tài)鏈。相關(guān)職能機構(gòu)缺乏污染治理能力。整體來看，

11、我國河流 水資源的管理機構(gòu)可劃分如下：“一是作為國家環(huán)保部派由機構(gòu)的環(huán)保督查中心，二是作為流域管理機構(gòu)的各流域水利 委員會，三是流域水資源保護局。"盡管我國治理水污染的部門眾多，但這些部門的職能重疊交叉，并且各部門的職 能界定不清晰，總體上依舊體現(xiàn)為“多龍治水”的格局，從 而使得現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)在水污染治理方面并不擁有獨 立自主的執(zhí)法管理權(quán)，在具體執(zhí)行過程之中，很難對水資源 的污染防治工作發(fā)揮由應有的職能作用。具體表現(xiàn)在兩個方 面：首先，作為水利部的派由機構(gòu)，環(huán)保督查中心的主要職 能是對河流進行管理， 然而，該部門本身只是一個事業(yè)部門， 并非行政部門，在其實際治理的過程中，很多情況

12、下，由于 一個流域往往會涉及兩個或兩個以上的不同行政區(qū)域，每個 行政區(qū)均有各自不同的地域特點，這就導致不同流域的河道 主管部門不會統(tǒng)籌全局，而是更愿意按照自身的地方特點對 跨行政區(qū)域的河流進行規(guī)劃和管理。其次，由于不同的行政 區(qū)域擁有各自不同的地方利益，環(huán)保督查中心并沒有足夠的 權(quán)力來平衡各方利益，這就導致很多被污染城市河流在具體 糾紛處理過程中，處理時間被無限延長，最終不了了之。我國城市河流污染的治理對策樹立正確的城市河流治污觀念。政府、企業(yè)和城市居民 均清晰地認識到：無論對于哪一座城市而言，城市水系都是 其生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。并在這一觀念的指導下，或吸收 國外的成熟經(jīng)驗，及時由臺水資源保

13、護政策，或嚴格自律， 不讓自己做由不良行為，從而造成負外部性。當然，經(jīng)濟的 發(fā)展和環(huán)境的保護從來都是一對矛盾，換言之，在多種客觀 因素的影響下，無法完全避免污染物進入城市河流，對于此,政府可以設置一條排污底線，這樣就能保證城市河流中的水 體始終能夠維持正常的自凈化功能。設立流域綜合管理機構(gòu)。流域綜合管理機構(gòu)可以在跨行 政區(qū)的河流管理和保護方面起到重要作用。從目前來看，國 家水利部的職能在于更好地利用河流水資源，國家環(huán)保部的 職能則體現(xiàn)在有效保護水資源，多個部門分工合作，協(xié)同發(fā)揮職能。然而，目前我國卻并未針對跨行政區(qū)域水污染的防 治設立一個擁有充分執(zhí)法權(quán)力的專門機構(gòu)，而是僅僅擁有一 個流域水資源

14、保護局這樣的事業(yè)單位，因此無法順利開展水 污染防治工作。具體而言，水資源除了具有流動性特征外， 另一個顯著的特征體現(xiàn)為整體性。對于跨行政區(qū)域的河流水 資源這一整體，我國均由不同的部門從最開始的規(guī)劃、過程 的配置一直到最后的污染防治等各個環(huán)節(jié)進行管理?；谶@ 一分散式管理體制，各個部門均無法順利開展污水防治工 作，由此會產(chǎn)生如下兩種情況：當利益由現(xiàn)時，各個部門會 爭奪管理權(quán)，而當問題難以解決時，各個部門則會對此唯恐 避之不及，由現(xiàn)相互推諉的局面?；诖耍ㄟ^立法來建立一個強大的流域綜合管理機構(gòu) 是解決這一狀況的有效方法。我國應該摒棄“只有在水利部 授權(quán)下，流域管理機構(gòu)才能行使相關(guān)職能”的傳統(tǒng)觀念

15、，依 法設立一個流域綜合管理機構(gòu)，賦予該機構(gòu)充分的權(quán)限，并 指定該機構(gòu)成為唯一擁有跨行政區(qū)域河流水資源執(zhí)法權(quán)力 機構(gòu)。這樣一來，就可以把原本分散的權(quán)力聚集在一起，集 水資源規(guī)劃、水資源配置和水資源污染防治等各項職能于一 身，能夠在權(quán)責明確的前提下統(tǒng)籌全局，更好地開展工作。預防為主，防控結(jié)合。在開展河流污染治理工作的整個 過程中，應該始終貫穿“預防為主、防治結(jié)合”的思想。第 一，預防為主。對于那些已經(jīng)完成治污的河流或者潔凈河流, 為了防止它們的重復污染或首次污染，政府部門應該及時制 定和采取有效的預防性措施；對于那些已經(jīng)處于輕度污染狀 態(tài)的城市河流，為了及時防污染重度化和污染物的蔓延，政 府則應

16、當立即對其實施應急預案，據(jù)此控制其污染惡化程 度；對于那部分已經(jīng)被重度污染的城市河流，政府則應對治 污方案做由多套詳細規(guī)劃，并通過比較來從中選擇最優(yōu)方 案，再通過多部門聯(lián)動，采取綜合措施來有序開展治污工作。 第二，防控結(jié)合?？刂频年P(guān)鍵在于控制到位，具體表現(xiàn)為要 對各類污染源進行全方位控制，一方面要對河道實施定期清 理，從而減輕或消除河道內(nèi)污染源對水體功能產(chǎn)生的負面影 響，另一方面則要嚴格開展日常監(jiān)測工作，嚴密防止河道外 污染源進入河道。建立科學合理的城市河流生態(tài)系統(tǒng)修復模式。城市河流 生態(tài)系統(tǒng)修復模式的建立是一個龐大的系統(tǒng)工程，要考慮到 很多方面，具體可嘗試通過如下步驟來建立一套操作性強的 修

17、復模式。第一，有效控制污染源。通過合理規(guī)劃社會經(jīng)濟發(fā)展布 局、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來節(jié)約有限的水資源，同時提高植 被覆蓋面積，由此進一步保護水資源。大力倡導城市清潔生 產(chǎn)，積極推進工藝革新，從而減少各類污水、污染物等污染 源的產(chǎn)生和排放。降低對城市河流生態(tài)系統(tǒng)的威脅強度，減 少過去那種大強度開采水資源的粗放式做法。加強環(huán)境審計管理工作。第二，截留并處理城市污水。作為河流水質(zhì)惡化 的重要因素之一，城市污水一直是人們密切關(guān)注的問題，截 留并處理城市污水由此成為改善水質(zhì)最為有效的手段。因 此，需要對匯入城市河流的污水實施生態(tài)截留或工程截流， 并將城市污水集中處理。第三，清除水體中的污染底泥。一 般來說

18、，有兩種情況會導致城市河流底泥中污染物釋放由 來，一是外來動力源發(fā)生變化（或被切斷），二是水體的其他動力條件發(fā)生改變。為了給河流生態(tài)系統(tǒng)的修復創(chuàng)造一個 良好的條件，就需要利用專業(yè)設備，將水體中的這些污染底 泥及時轉(zhuǎn)移和清除。這樣一來，不僅可以把大量的底泥作為 河道兩側(cè)護岸及堤防加固的填土材料，實現(xiàn)廢物再利用，而 且還有助于增強航運能力。第四，增加河流水體容積。要減 少城市生產(chǎn)用水和生活用水的浪費，不能再像以前那樣過多 地擠占城市河流生態(tài)環(huán)境用水。要在適當?shù)臅r候，提高對城 市河流生態(tài)系統(tǒng)必需的生態(tài)環(huán)境用水的分配額度。利用各種 有效方法來增強河流對污染物的稀釋及自凈能力。通過適當 提高河流水流流速的方式來使河流中水流與河岸基質(zhì)以及 地下水之間加強物理交換。第五，加強魚道建設。應該使河 流成為生物多樣性的匯集場所，充分考慮水生生物的生存需 求，在這一觀念的指導下，一方面