地方財政的可持續(xù)發(fā)展的討論

1、地方財政的可持續(xù)發(fā)展的討論內(nèi)容提要：地方財政的可持續(xù)發(fā)展是財政領(lǐng)域的一項戰(zhàn)略性工作。本文 在全面分析制約地方財政可持續(xù)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)地方財政的可持 續(xù)性提出 幾點建議。關(guān)鍵詞:地方財政;財政體制；可持續(xù)發(fā)展一、引言經(jīng)濟與財政的關(guān)系決定了在追求國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時必須實現(xiàn)財政的 可持續(xù)發(fā)展，而地方財政的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。所謂地方財政的可持續(xù)發(fā) 展是指地 方財政與地方經(jīng)濟相互促進、地方財政收支平衡協(xié)調(diào)、地方財政運行健 康有序的發(fā)展 狀態(tài)。實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展是財政工作的一項戰(zhàn)略性任務(wù)。實施分稅制以來我國地方財政呈現(xiàn)了持續(xù)快速增長態(tài)勢，財政運行相對平穩(wěn)。然而，最近幾年受國民經(jīng)濟增長

2、趨緩的影響，地方財政面臨著許多困難和不利 因素，這正在對地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成強大壓力。許多地方特別是中西 部地區(qū)縣鄉(xiāng) 級財政相當困難，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務(wù)負 擔沉重，財政風 險日益加大。并且對地方政治經(jīng)濟的穩(wěn)定、社會各項事業(yè)的健康 發(fā)展構(gòu)成了威脅。從 根本上實現(xiàn)地方財政的可持續(xù)發(fā)展已成當務(wù)之急。二、制約地方財政可持續(xù)發(fā)展的因素1 財政所依托的經(jīng)濟增長幅度總體趨緩。從經(jīng)濟運行周期看，分稅制以來 我 國經(jīng)濟曾經(jīng)歷了 “八五”時期的高投入、高擴張、“九五”初期的軟著陸、經(jīng)濟波峰時期的高速增長，客觀上為財政收入的快速增長提供了有力支撐。但這種 支撐 作用總體上是建立在粗放擴張

3、基礎(chǔ)上的，財源基礎(chǔ)具有明顯的不穩(wěn)定性。進入九十年 代后期，經(jīng)濟運行環(huán)境發(fā)生巨大變化，宏觀經(jīng)濟運行開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，進入通貨緊 縮階段，長期以來積累的深層次矛盾也逐漸顯露出來；經(jīng)濟高速增長的局面將很難 再現(xiàn)?！笆濉睍r期我國經(jīng)濟運行總體上將轉(zhuǎn)入一個相對低位的增 長空間。在此基礎(chǔ) 上，地方財政收入也將進入與之相應(yīng)的較低增長空間。如20XX年地方財政預(yù)計增長幅度僅為.2 .地方財源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。從三個產(chǎn)業(yè)的GDP值及其比重看，第三 產(chǎn)業(yè)比重不斷上升。作為基礎(chǔ)財源產(chǎn)業(yè)一一農(nóng)業(yè)，離效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的距離還 很大,財政貢獻能力也有限。第二產(chǎn)業(yè)作為主體財源，財源結(jié)構(gòu)相對分散，高科技含 量、高附加值產(chǎn)

4、品相對較少；而且財源分布主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、 新興產(chǎn)業(yè)成長不足，后續(xù)財源相對匱乏。第三產(chǎn)業(yè)作為地方財源的重要財 源基礎(chǔ)，盡 管占GDP比重已接近第二產(chǎn)業(yè)，但從財政貢獻狀況來看,全國各地三產(chǎn) 稅收增長速度 與相應(yīng)的GDP增長速度相比呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的狀況。地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟的發(fā)展很大部分沒有形成財政財源。 20XX年，三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP勺比重分別為 % %,而其提供的稅收收入占稅 收總收入的比重則為 % %.1994年我國國有經(jīng)濟創(chuàng)造的增加值占GDP的 比重為 36%,但其提供的稅收占全部稅收的比重卻達63%國有低速度增長，但它依然是國家財政財源最主要的支撐點。（

5、1）我國地方財源主要以為依托，個人的貢獻相對很小。現(xiàn)行的個人所得稅對個 人收入的調(diào)節(jié)作用有限，居民對財政的貢獻度與其在國民收入中的比重極不相稱。 1999年，地方財政一般預(yù)算收入中個人所得稅為億元，僅占地方財政總預(yù)算 收入 的;20四年則分別為引億元和.現(xiàn)有財源的這種結(jié)構(gòu)格局將會在較長的一段時間內(nèi)對地方財政收入構(gòu)成制約, 并帶來風險。3 .分稅制財政體制對地方財政收入的影響日益明顯。分稅制財政體制實施已 有近九年，進入了比較穩(wěn)定的運行階段。由分稅制帶來的非經(jīng)濟性財政增長因素已基 本消化完畢，分稅制體制產(chǎn)生的中央級財政收入與地方級財政收入之間的分配效應(yīng)則 越來越明顯，財政收入逐步向中央財政傾斜。

6、從各級政府財政自給能力分析，1994年前,地方財政自給能力高于中央 財 政;1994年后，中央財政的自給能力高于地方財政的自給能力。改革開放以來到分稅制前，地方財政平均自給能力系數(shù)為，比中央財政的 高；分稅制實施后，地方財政平均自給能力系數(shù)大幅下降為，中央財政則大幅上升 為說明地方財政已經(jīng)嚴重缺乏自給能力，地方支出的40%8要依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支 付。1998-20XX年地方財政自給能力的整體水平呈不斷下降趨勢,至20XX年 仍將 難以改變。4 .地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理。地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理的情況很多，但當 前最突出的問題是仍未擺脫“吃飯財政”的狀況 ，嚴重影響地方財政職能“到 位”。同時許

7、多支出又超過地方政府職能范圍，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。一是財政供養(yǎng)人口過多，“吃飯財政”壓力沉重，預(yù)算內(nèi)八成左右財力必須 用于非生產(chǎn)性開支，政府實際可用于經(jīng)濟調(diào)控的財力十分有限。二是各項改革對財政 資金的需求壓力巨大。三是政策性增支因素剛性增長。四是城市化建設(shè)、環(huán)境保護對 地方財政支出壓力越來越大。五是社會保障資金面臨巨大缺口，個人帳戶空帳問題日益突出。從目前實際情況看，許多地區(qū)即使動用個人帳戶上全部 資 金，養(yǎng)老保險計劃依然收不抵支，出現(xiàn)一部分資金缺口。如果不允許動用個人帳戶的繳費,這些地區(qū)的日子就更難過了。（3）5 .地方財政管理監(jiān)督機制滯后的矛盾逐步顯現(xiàn)。目前的地方財政管理總體上 仍然是計劃經(jīng)

8、濟因襲下來的管理模式，管理比較粗放，財政監(jiān)督比較薄弱，重 收入 輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出，財政資金管理使用效率有待進一步提高。從預(yù)算管 理角度看，預(yù)算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長”模式。預(yù)算執(zhí)行缺 少全過程的有效監(jiān)督機制，預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績效考核機制。預(yù)算外 資金管理方面這幾年實行收支兩條線管理取得了一定成效，但部門利益格局尚未 徹底打破，距離實行預(yù)算內(nèi)外綜合財政管理的要求尚有很大的差距。6 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隱性赤字風險和債務(wù)風險十分突出，財政收支矛盾非常嚴峻。收 入方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財源基礎(chǔ)普遍薄弱，收入來源分散，很不穩(wěn)定。隨著市以下分稅 制改革的徹底實施和農(nóng)村稅費改革的深入，一些重

9、要的地方稅種將進一步上劃，預(yù)算外 收入也將進一步縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源將更加趨于狹窄，收入困難的矛盾有可能進一步加 劇。1999年，鄉(xiāng)級財政本級收入僅占地方財政本級收入的 支出方面，剛性支出增長 壓力有增無減，財政運行捉襟見肘、步履艱難。7 .地方財政信用風險逐步增加。利用財政信用這一財政特殊職能形式，籌集 建設(shè)資金、增強政府調(diào)控能力、支持地方經(jīng)濟與社會事業(yè)發(fā)展，是實施積極財政政 策的一個重要手段。但信用活動本身就是一種風險行為，財政信用也概莫能外。有些 地方歷年累積下來的財政信用規(guī)模超過數(shù)億元，接近于當?shù)氐胤截斦杖氲囊话耄?但這些信用資金目前營運質(zhì)量普遍不高，相當一部分都是逾期貸款，而且近三分之一

10、 的投向基本上處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，壞帳風險突出。三、實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的若干對策1 .調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化地方財源結(jié)構(gòu)。根據(jù)中央“十五”規(guī)劃的精神 強調(diào)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)決定了經(jīng)濟發(fā) 展方 向，也決定了未來地方財政財源。目前我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值在工業(yè)增加值中所占比 重只有,而美國、日本等國一般在30%八上。因此地方可以根據(jù)當?shù)?的實際情況發(fā) 展相應(yīng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二是就目前我國地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的具體情況看,維持和壯大財 源，不可能僅僅主要依賴于高新技術(shù)的發(fā)展，必須下大力氣搞好 第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn) 業(yè)。三是加快對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，提高技術(shù)水平。以節(jié)能、降

11、耗、綜合利用、提 高環(huán)保效益的新工藝、新技術(shù)為重點，加快改造能源、原材料工業(yè)以及一般加工工業(yè)、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。四是繼續(xù)鼓勵和發(fā)展非國有經(jīng)濟，使非國有經(jīng)濟對財政的貢獻與其對整個經(jīng)濟增長的貢獻保持均衡。同時逐步取消 那些對非國有經(jīng)濟仍帶有“非國民待遇”性質(zhì)的做法。2 .加強稅收征管，健全財政收入機制，努力提高地方財政收入占地方GDP 的比重。一要加強稅源調(diào)查，完善稅源監(jiān)控機制，使財源建設(shè)成果及時體現(xiàn)到稅收增長上，努力實現(xiàn)稅收與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)增長。二要加強清欠堵漏工作，杜絕稅收管理漏 洞。特別是要強化工商稅收登記與稅務(wù)登記的雙向管理，大力清理漏征漏管戶，努力 擴大稅收征管覆蓋范圍，確保應(yīng)收盡收。三要高度

12、重視地方稅的征管工作，進一步健全征管體系，完善征管手段，加大征管力度，降低征管成本，努力挖掘地 方稅的增收潛力。四要加強對非公有制經(jīng)濟的稅收征管。目前非公有制經(jīng)濟已構(gòu)成為 地方經(jīng)濟的主力和增長點，但其稅收貢獻卻與之不相稱，存在很大的征管潛力。五要 加大稅收稽查處罰力度，嚴厲打擊偷漏稅行為。六要在“正稅清費”的同時,大力加 強各項專項基金、費的征收工作，特別是社會保障基金要擴大征繳范圍，強化征收剛 性，確保社會保障基金收入及時、足額人戶。3 .按照公共財政的要求，大力優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，緩解財政支出矛 盾。財政支出的安排要進一步突出公共財政職能，保證政權(quán)建設(shè)需要，保證教育、科 技、農(nóng)業(yè)、文化、

13、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展的需要，保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和 補充社會保障資金不足，保證事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點支出需要，同時也要積極為政府加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護生態(tài)環(huán)境、實施經(jīng)濟調(diào)控提供財力支 持。目前財政支出“越位”、“缺位”并存，事權(quán)過多與財力不足矛盾十分突出，必 須徹底轉(zhuǎn)變理財觀念，進一步規(guī)范財政資金供給范圍，逐步解決財政供養(yǎng)人口過多、 對一些經(jīng)營性事業(yè)單位包攬過多以及不合理補貼、投資過多等問題，特別是要嚴格控制行政經(jīng)費過快增長的勢頭。要結(jié)合機構(gòu)改革，做好定崗定編工作，清 理超編人員，嚴格控制人員經(jīng)費。對于一般競爭性領(lǐng)域、經(jīng)營性發(fā)展項目以及 可利用 社會資金發(fā)展的事業(yè)，財政資金要逐步

14、退出，集中財力投入滿足公共需要的領(lǐng)域。4 .加強財政管理，強化財政監(jiān)督職能，建立高效有序的財政支出運行機制。 一要加快預(yù)算管理改革，積極推行部門預(yù)算。在預(yù)算方法上要徹底打破“基 數(shù)加增長”的分配格局，積極推行零基預(yù)算，制定科學合理的定員定額標準，不斷 細化預(yù)算編制。進一步擴大預(yù)算管理范圍，有步驟地將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算外收支活 動納入統(tǒng)一的預(yù)算管理，實行綜合財政預(yù)算，切實提高財政的綜合調(diào)控能力。二要改革財政資 金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。要大力清理銀行帳戶，取消收入過渡帳戶所有 政府性資金都要全部集中到國庫帳戶，所有財政支出都要經(jīng)過預(yù)算安排，由國庫直 接支付。三要強化對財政資金分配、使用及

15、效益情況的全過程監(jiān)督和跟蹤 檢查,加快建 立政府會計核算中心，建立健全財政支出績效評價和效益考核獎懲制度。同時要加強 財政專項基金基礎(chǔ)上的監(jiān)督管理、建立事前、事中、事后的監(jiān)督機制，充分利用社會審 計力量對支出項目的效益審計。四要進一步完善政府采購制度，擴大政府采購范圍，規(guī)范政府采購行為，建立政府采購預(yù)算制度，確保政 府采購公開、規(guī)范、公正、透 明。5 .加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，著力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制 按照分稅制財政體制的要求，科學界定合理劃分省以下各級財政的分配關(guān)系；進一步突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主體地位，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源、增收創(chuàng)收的積極 性；進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政考核制度和辦

16、法，建立有效的壓債消赤獎懲激勵機 制，大力 壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)規(guī)模，逐年消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隱性赤字。同時要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、審 計機構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的負債及擔保行為，堅決杜絕超越財力搞建設(shè)現(xiàn)象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財 政平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。6 .切實加強財政信用管理，積極防范財政債務(wù)風險。必須牢牢堅持穩(wěn)固平 穩(wěn)的理財觀念，增強財政風險意識和憂患意識，正確認識財政信用、財政債務(wù)的功 能。面對當前城市建設(shè)和經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展提出的強烈資金需求，政府性、財政性舉債行為要考慮地方財政的實際承載能力，堅持量力而行，充分考慮償債 能力和債務(wù)風險因素，合理控制負債規(guī)模。與此同時，要繼續(xù)認真做好周轉(zhuǎn)金貸款累 積下來的財政信用管理工作，

17、加大不良貸款的清理回收力度，嚴格破產(chǎn)、倒閉債務(wù)的 核銷程序，采用債務(wù)重組、債權(quán)出售、債轉(zhuǎn)資、債轉(zhuǎn)股等辦法，最大限度地實現(xiàn)資產(chǎn) 回收，努力減少資金損失。7 .標本兼治，實現(xiàn)地方財政體制創(chuàng)新。要按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確保各級政府都能有比較穩(wěn)定可靠的收入基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)地方政府縱向的穩(wěn)固平衡。 但目前還須在治本上加大改革力度。一是借鑒中國歷史與發(fā)達國家的政治體制,改四級 地方政權(quán)結(jié)構(gòu)為二級，即取消市、鄉(xiāng)二級政權(quán)與擴大省級、縣級區(qū)域相結(jié)合的思路。 二是重新設(shè)計稅種，真正實現(xiàn)適合地方財政分解的地方稅收體系。三是允許地方政府 發(fā)行地方公債，改變現(xiàn)行地方政府隱性債務(wù)風險為顯性。四是按照公共財政框架體系

18、分解地方二級財政支出。五是完善、規(guī)范中央、省、縣三 級轉(zhuǎn)移支付制度，特別是地方二級財政的轉(zhuǎn)移支付制度。參考文獻：賈康,白景明。縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新J,經(jīng)濟研究,20XX,(2)。鐘曉敏。地方財政學M.北京：中國財政經(jīng)濟出版社,20XX.On Discussi on about Sustai nable Developmet of Local Finance Abstract: It is a strategic work to keep susta in able developme nt of local finance in fiscal field. In the paper, the author madeaprehensive analysis of the factors restrictingsu