(房地產(chǎn)管理)小區(qū)地下車庫的歸屬權(quán)

1、小區(qū)地下車庫歸屬權(quán)本文與2006年2月10日發(fā)表在經(jīng)濟學消息報）一、引言隨著私家車逐步進入到普通家庭， 業(yè)主與開發(fā)商圍繞居民小區(qū)地下車庫產(chǎn)權(quán) 的糾紛日益增多。新聞媒體和理論界對于如何界定小區(qū)地下車庫產(chǎn)權(quán)的問題上也 爭論不休。2005年10月21日，北京市海淀區(qū)人民法院駁回華清嘉圓小區(qū)業(yè)主 訴求，認定他們樓下的地下室 （既是車庫、又是人防工程） 屬于國有資產(chǎn)的判決， 把國家也引入了爭奪小區(qū)地下車庫產(chǎn)權(quán)的行列。 那么，業(yè)主、 開發(fā)商和國家誰才 是居民小區(qū)地下車庫的真正主人呢？從經(jīng)濟學的角度來看，產(chǎn)權(quán)安排是個體之間就某種經(jīng)濟物品（或稀缺資源） 的使用效能形成的行為關(guān)系， 產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該從經(jīng)濟物品使用效

2、能的受益范圍入手 （如私人物品、公共物品、俱樂部物品等）。又因為同一經(jīng)濟物品往往具有不同 的效能（多種用途），因此，在界定產(chǎn)權(quán)時應(yīng)考慮該經(jīng)濟物品初始供給的目的是 為哪一種用途 （市場經(jīng)濟條件下應(yīng)是最有價值的用途） 而產(chǎn)生，也就是要考察該 物品的來源， 從來源分析其主要效能， 從主要效能受益范圍確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。 具 體到居民小區(qū)地下車庫，就應(yīng)該從其來源上去考查其產(chǎn)權(quán)的界定問題。二、小區(qū)地下車庫的三個來源1、城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范的要求小區(qū)地下車庫的第一來源居民購買的商品房雖然在產(chǎn)權(quán)證上標明的只是幾十至上百平米的房屋。但 是，購買商品房的最終目的是居住， 正常的居住和生活僅僅有幾十平米的鋼筋水 泥

3、是不夠的，要有相應(yīng)的道路、綠地、停車位和一個適宜居住的大環(huán)境等等，即 居民購買某小區(qū)一套幾十平米住房的背后， 包含著這套住房居住功能正常發(fā)揮的 一系列附屬和配套設(shè)施。因此，國家通過制定一系列的法律、法規(guī)、標準、規(guī)范 來保證居民住宅居住功能的正常發(fā)揮。對于停車位，我 國城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（后文稱規(guī)范）制定了 相應(yīng)的標準。其中第8.0.6條規(guī)定： “居民汽車停車率不應(yīng)小于10%； 居民區(qū) 內(nèi)地面停車率不宜超過10；居民停車場、庫的布置應(yīng)留有必要的發(fā)展余地?！?這是全國最低標準， 各個城市根據(jù)自身發(fā)展水平規(guī)定了自己的標準， 如南京市建筑物配建停車設(shè)施設(shè)置標準與準則 （后文稱南京標準與準則）規(guī)定一

4、般 小區(qū)居民汽車停車率不應(yīng)小于80%。不管是全國的規(guī)范還是南京標準與準 則，都是以法律法規(guī)形式出現(xiàn)的， 具有強制性。 因此，在居民小區(qū)建設(shè)過程中， 開發(fā)商至少要建相應(yīng)數(shù)量的地下車庫。這是小區(qū)地下車庫的主要來源。2、人防工程的平時用途之一小區(qū)地下車庫的第二來源 我國人民防空法 （后文稱人防法）第二十二條規(guī)定：“城市新建民 用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室。 ”從九八年房改開始， 縣級以上城市在居民小區(qū)建設(shè)過程中， 根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的比例修建了大量的防 空地下室。從根本目的上看， 小區(qū)防空地下室是國家為保障戰(zhàn)時人民生命和財產(chǎn) 安全而建的人防工程。 但是，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展， 包括

5、小區(qū)防空地下室在內(nèi)的 地下建筑的使用價值越來越高， 如果把大量防空地下室閑置不用， 是資源的浪費。 因此，又提出了人防建設(shè)的“平戰(zhàn)結(jié)合”方針，即在不影響防空效能的條件下， 把人防工程用于平時用途， 為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。 由于小區(qū)的防空地下室 位置特殊，其平時最大的用途就是小區(qū)居民停車， 因此，許多防空地下室在和平 時期當作停車場來用，成為小區(qū)地下車庫的主要來源之一。3、開發(fā)商超標準和義務(wù)投資建設(shè)小區(qū)地下車庫的第三來源 開發(fā)商在居民小區(qū)開發(fā)過程中， 如果一方面履行了 人防法 要求的人防工 程建設(shè)義務(wù)， 另一方面，也按規(guī)定比例修建了地下車庫以后。 如果覺得修建更多 地地下車庫有利可圖， 就有

6、可能出于更多盈利的目的， 在居民小區(qū)修建了其它的 地下車庫，這是居民小區(qū)地下車庫的第三個來源。三、從來源定歸屬：小區(qū)地下車庫的產(chǎn)權(quán)界定1、法律法規(guī)規(guī)定比例的車庫歸業(yè)主所有 如前所述，居民購買商品房的最終目的是用來居住的， 正常的居住和生活除 了產(chǎn)權(quán)證注明的建筑面積以外， 還要有這套住房居住功能正常發(fā)揮的一系列附屬 和配套設(shè)施， 如果缺少了這些附屬和配套， 房屋居住的功能就不完整，或者說居 民買到的不是一個完整意義上的房屋。因此，在規(guī)范當中，對城市居住區(qū)相 關(guān)方面做了詳盡的規(guī)定。一定比例的車庫是其中的標準之一，如規(guī)范規(guī)定居 民汽車停車率不應(yīng)小于10%，意味著在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平上，

7、一個城市居民小區(qū)中，居民正常生活所必需配有的車位不能低于10%，10%的車 位是房屋居住功能正常發(fā)揮不可或缺的組成部分。這10%的車位，從來源上看， 就是為停車而產(chǎn)生的；從使用效能受益范圍來看，是該小區(qū)業(yè)主。因此，產(chǎn)權(quán)歸 該小區(qū)全體業(yè)主所有。當然，規(guī)范中規(guī)定的必須配建的東西的產(chǎn)權(quán)并不一定都要歸業(yè)主， 如規(guī) 范中對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公 用和行政管理等都進行了詳盡的規(guī)定， 但這些設(shè)備設(shè)施的產(chǎn)權(quán)并不一定要歸該居 住區(qū)的業(yè)主所有。 那么，什么樣的配套和附屬的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸業(yè)主所有 （與房屋產(chǎn) 權(quán)合一），什么樣的配套或附屬不歸業(yè)主所有（產(chǎn)權(quán)可獨立分設(shè)）呢？從使用效能

8、的角度來看，附屬或配套與購買的幾十平米住房之間實際上是互 補的關(guān)系。其產(chǎn)權(quán)與房屋合一歸業(yè)主還是獨立分設(shè)取決于兩個方面：第一，它們共同滿足同一需求（正常的居住和生活）時，是不是使用效能上 不可或缺的組成部分 （沒有替代品或使用替代品代價將相當高昂） 。如羽毛球拍 和羽毛球是互補品，但它們可以獨立分設(shè)產(chǎn)權(quán)，分離開來作為產(chǎn)權(quán)交易的標的。 因為對于一個購買了羽毛球拍的人來說， 滿足相同需求的羽毛球隨處可得。 但是， 房屋和地下停車庫卻不同， 如果購買了小區(qū)房屋的業(yè)主并不擁有小區(qū)內(nèi)的地下車 庫，去尋找一個替代品去停車將相當困難。 所以， 業(yè)主的房屋和車庫產(chǎn)權(quán)不能分 設(shè)，不能分設(shè)意味著這一對互補品合一，

9、作為同一交易標的物來交易， 即業(yè)主購 買的房屋當中已經(jīng)包含了能夠滿足其停車需求的相應(yīng)設(shè)備設(shè)施。 其實，不僅僅是 地下停車位，小區(qū)的道路、綠地、光照、游泳池等等，都屬于這種性質(zhì)。至于停車位具體的配建比例以及道路、 綠地、光照等的實際標準， 直接取決 于人們對居住質(zhì)量的需求， 間接取決于整個宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的實際收入 和生活水平。 以南京為例， 八十年代的居住區(qū)有足夠的自行車停車位就行了， 九 十年代一般住宅要求配建20%的汽車停車位，2003年開始要求配建80%的汽車停 車位。不管是多少， 這個比例反映了在一定時期一個南京的普通居民正常居住和 生活所必需的停車需求。 如果其產(chǎn)權(quán)與房屋獨立分

10、設(shè)， 將極大地影響居住和生活 質(zhì)量。第二，附屬或配套本身使用效能的受益范圍（即商品屬性）。除了考慮附屬 或配套的替代性 （競爭性） 以外，確定其產(chǎn)權(quán)還應(yīng)該考慮這種附屬或配套本身的 商品屬性。居住小區(qū)的學校、醫(yī)院、郵局、超市等，也是正常的居住和生活所必 需的，是規(guī)范明確規(guī)定了配建比例和標準的，而且，在一定程度上也有不可 替代性，但其產(chǎn)權(quán)不歸業(yè)主所有。原因在于對于這些附屬或配套屬于公共物品， 無法也不能讓某個業(yè)主或某個小區(qū)單獨享有其產(chǎn)權(quán)。 所以在規(guī)范 中把這些東 西列入“公建配套”的范圍當中。這樣，對于絕大多數(shù)居民小區(qū)來說， 一方面， 法律法規(guī)規(guī)定數(shù)量的車庫是房 屋使用效能不可或缺的組成部分， 并

11、無法替代； 另一方面， 小區(qū)停車位受益范圍 就是該小區(qū)業(yè)主。 因此，法律法規(guī)規(guī)定數(shù)量的車庫歸業(yè)主所有時符合經(jīng)濟學原理 的。2、兼作車庫的人防工程產(chǎn)權(quán)歸國家小區(qū)地下車庫的第二個來源是防空地下室， 這種地下車庫的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸國家 所有。這是因為：第一，防空效能的受益范圍是全體人民，為防空效能而建的防空地下室是純 公共物品。人防工程是為保障戰(zhàn)時人民生命和財產(chǎn)安全而修建的地下建筑， 小區(qū)防空地 下室作為人防工程的一部分， 其功能就是保障公共安全， 受益者是全體人民 （戰(zhàn) 時由國家統(tǒng)一調(diào)配，受益范圍不限于本小區(qū)居民）。因此，從經(jīng)濟學角度看，防 空地下室屬于公共物品，由國家負責供給和管理， 產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸國家所

12、有。 在法律 上，我國人防法第二條明確規(guī)定“人民防空是國防的組成部分?！弊鳛閲?的組成部分，人防資產(chǎn)是國防資產(chǎn)的一部分。我國國防法第三十七條又明確 規(guī)定“國防資產(chǎn)歸國家所有”。小區(qū)的防空地下室是為防空而產(chǎn)生的（其建筑面積、層高、通風、通電、采 光、排水等都是按防空需求而規(guī)劃建設(shè)的），作為小區(qū)車庫只是在人防建設(shè)“平 戰(zhàn)結(jié)合”的方針下，防空地下室在平時的一種用途而已。除了停車，在不影響小 區(qū)居民正常生活和防空效能的條件下， 防空地下室也可以用作倉儲、 零售、賓館 等。不管平時用途如何，都不能改變其主要效能防空，因此，由小區(qū)防空地 下室在平時作為車庫的，其產(chǎn)權(quán)仍然應(yīng)該歸國家所有。第二，開發(fā)商無權(quán)追

13、訴人防工程的產(chǎn)權(quán)。開發(fā)商一直認為小區(qū)防空地下室產(chǎn)權(quán)歸它們所有，與防空地下室的形成過程 不無關(guān)系。按照一般的經(jīng)濟學理論， 人防工程作為純公共物品， 應(yīng)該由政府直接 出資修建和維護管理。 但是，根據(jù)與人防相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定， 城市新建民用建 筑必須按照國家有關(guān)規(guī)定修建防空地下室， 如果因地形、 地質(zhì)等技術(shù)原因而無法 修建的，要繳納易地建設(shè)費（要納入財政資金），由人防部門統(tǒng)一易地修建人防 工程，并對不建或不繳的行為規(guī)定了嚴厲的制裁措施。 這本是國家對符合條件的 特定經(jīng)濟主體（城市民用建筑的建設(shè)單位） 以實物（小區(qū)防空地下室） 或貨幣（易 地建設(shè)費）形式征收的一種賦稅，與國家直接用財政資金修建并無不同

14、。可是從形式上看， 小區(qū)防空地下室的直接出資者是開發(fā)商。 且由于對 人防 法第五條有關(guān)“國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和個人，通過多種途 徑，投資進行人民防空工程建設(shè)； 人民防空工程平時由投資者使用管理， 收益歸 投資者所有。”的理解偏差，認為防空地下室產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸作為“投資者”的開發(fā) 商。其實， 人防法第五條指的是超過賦稅義務(wù)數(shù)量建設(shè)（后文稱“超義務(wù)建 設(shè)”）的人防工程， 主要是國家出于從總體上增加防空效能的考慮而對超義務(wù)建 設(shè)人防工程的經(jīng)濟主體進行的鼓勵。 至于作為履行賦稅義務(wù)的開發(fā)商， 并不是投 資者，因為依法履行賦稅義務(wù)修建防空地下室與超義務(wù)建設(shè)防空地下室是不同 的，表現(xiàn)在：（1）

15、前者是強制性的，后者是自愿的。依法義務(wù)建設(shè)防空地下室 時，由于地下空間開發(fā)的難度， 一般國家也有一定的優(yōu)惠政策。 但是，在原則上， 作為一種賦稅， 不管有無鼓勵， 開發(fā)商都必須要建。 而后者雖然受國家的鼓勵和 支持，建與不建最終決定權(quán)還在于開發(fā)商。（2）依法義務(wù)修建防空地下室時， 開發(fā)商是在履行納稅義務(wù)， 而超義務(wù)建設(shè)人防工程， 屬于投資行為。 投資是指經(jīng) 濟主體為獲取預(yù)期收益而墊付貨幣或其他資源于某些事業(yè)的經(jīng)濟活動， 它是市場 經(jīng)濟條件下， 經(jīng)濟主體為了其預(yù)期目的而采取的主動性行為， 是否投資、 投資多 少、投資方式和方向都取決于其對投資成本和收益的比較。 依法義務(wù)修建防空地 下室顯然不屬于

16、投資行為。 而是否超義務(wù)建設(shè)防空地下室則取決于開發(fā)商對這項 行為的成本和收益的比較，屬于投資行為。（3）依法義務(wù)修建防空地下室的開 發(fā)商是承擔法定義務(wù)須直接出資的履約主體， 超義務(wù)建設(shè)人防工程的開發(fā)商是投 資者。正因為依法義務(wù)建設(shè)防空地下室是開發(fā)商的法定義務(wù)， 具有強制性， 不是 投資行為， 他們只是以直接出資的方式履行自己的賦稅義務(wù)而已， 所以，在這里 他們不是投資者， 僅僅是履行賦稅義務(wù)的主體。 超義務(wù)建設(shè)人防工程是開發(fā)商自 主決策的投資行為，所以，他們就是投資者。所以，依法義務(wù)修建與超義務(wù)修建防空地下室是完全不同的兩種行為， 對于 依法義務(wù)修建的防空地下室，開發(fā)商作為納稅人無權(quán)追訴其產(chǎn)權(quán)

17、。第三，小區(qū)業(yè)主無權(quán)追訴小區(qū)人防工程的產(chǎn)權(quán)。小區(qū)防空地下室產(chǎn)權(quán)的另一個追訴者是小區(qū)業(yè)主， 最主要的理由是業(yè)主分攤 了防空地下室的成本。根據(jù)國家計委、財政部、國家國防動員委員會、建設(shè)部關(guān)于規(guī)范防空地下 室易地建設(shè)費的規(guī)定（計價格2000474號）規(guī)定：“防空地下室建設(shè)所需的 資金，納入建設(shè)項目投資計劃。建設(shè)費用據(jù)實列入建設(shè)項目開發(fā)成本?！睋?jù)此， 許多人認為分攤了防空地下室建設(shè)費用的業(yè)主，應(yīng)該擁有防空地下室的產(chǎn)權(quán)。稍加分析就會發(fā)現(xiàn)，這種觀點是站不住腳的：（1）防空地下室的建設(shè)費用 并不一定是由業(yè)主分攤的。因為房價是交易雙方的競爭均衡，與成本關(guān)系不大。 四部委的規(guī)定從表面上看， 防空地下室的建設(shè)費用

18、攤?cè)氤杀竞蟊粯I(yè)主分擔了， 但 實際上類似于間接稅的防空地下室建設(shè)費用具體由開發(fā)商還是業(yè)主來負擔， 則取 決于市場供求基礎(chǔ)上雙方的討價還價（供給曲線和需求曲線的彈性）。（2）即使業(yè)主分攤了防空地下室的建設(shè)費用， 也與產(chǎn)權(quán)沒有關(guān)系。 產(chǎn)權(quán)取決于交易雙方 對交易標的物的合約約定， 也就是在商品房銷售過程中， 開發(fā)商與購房者約定的 房屋包括哪些方面， 不管成交價是多少， 這些約定內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該轉(zhuǎn)移。 因此， 開發(fā)商是否把防空地下室的成本轉(zhuǎn)移給購房者， 與其產(chǎn)權(quán)并無必然聯(lián)系。 類似的 如開發(fā)商在建房時也要交教育附加稅（費），開發(fā)商可能把這一部分支付也加在 銷售房價中，但用教育附加稅（費）修建的教育部大

19、樓的產(chǎn)權(quán)既不歸開發(fā)商，更 不歸購房者；再如開發(fā)商的小轎車也以成本的形式打入商品房價格當中，但是， 購房者不能由此而去擁有小轎車的產(chǎn)權(quán)。 所以，不能因為購房者分攤了防空地下 室的成本就認為產(chǎn)權(quán)歸購房者，成本與產(chǎn)權(quán)并無關(guān)系。在商品房交易合同中， 開發(fā)商不能把本不屬于自己的防空地下室納入到 “約 定”當中，即使納入了，也是無效的。因此，小區(qū)業(yè)主也無權(quán)追訴防空地下室的 產(chǎn)權(quán)。3、超標準和義務(wù)建設(shè)的車庫歸開發(fā)商 這一類地下車庫是開發(fā)商自行決策的產(chǎn)物， 是開發(fā)商修建的超過法律法規(guī)規(guī)定的數(shù)量部分。從使用效能的角度分析，雖然其主要效能就是為了停車，但是， 這種效能并不是 （至少目前）業(yè)主購買的房屋正常地發(fā)揮居

20、住功能所不可或缺的 （因為超過了法律法規(guī)規(guī)定數(shù)量） 。其之所以產(chǎn)生是開發(fā)商從自身利益角度出發(fā) 的一種投資行為，因此，開發(fā)商是這類車庫的初始產(chǎn)權(quán)所有者。 四、小區(qū)地下車庫產(chǎn)權(quán)中尚待解決的問題前面從經(jīng)濟學和法律的角度對居民區(qū)地下車庫的產(chǎn)權(quán)歸屬進行了分析，但 是，居民區(qū)地下車庫產(chǎn)權(quán)問題的真正解決，還得解決以下兩個關(guān)鍵問題。1、對人防工程和汽車庫合一建設(shè)的情況的處理在相關(guān)法律法規(guī)中，對人防工程和地下車庫的數(shù)量分別進行了規(guī)定，但是， 實際操作中， 開發(fā)商往往把二者合一。 即如果按人防法律法規(guī)， 某小區(qū)要建2000平米防空地下室， 按居民住宅建設(shè)標準， 該小區(qū)需要200個車位。開發(fā)商就只建2000平米地下

21、室，同時用作防空地下室和車庫（20平米/每個車位）。這意味著 開發(fā)商逃避了一項義務(wù)， 也恰恰是業(yè)主與人防部門爭奪地下車庫 （又是防空地下 室）產(chǎn)權(quán)的主要原因。但是，如果防空地下室與車庫分開來建， 可能會導致防空地下室平時閑置 （小 區(qū)內(nèi)的防空地下室最大的用途就是停車， 如果已經(jīng)有了充足的車位， 防空地下室 閑置的可能性很大），造成資源的浪費。對此，正如規(guī)范中有關(guān)“居民停車 場、庫的布置應(yīng)留有必要的發(fā)展余地”的規(guī)定，轎車進入家庭在我國剛剛開始， 考慮到發(fā)展問題， 將來居民的轎車擁有率將大大提高， 由于地下空間開發(fā)上的技 術(shù)問題，到那時再修建地下停車庫將相當困難。 因此，現(xiàn)在嚴格分別按規(guī)定修建 防空地下室和地下車位， 把防空地下室作為未來備用車庫， 是比較合理、 也是合 法的一種做法。2、開發(fā)商超義務(wù)和標準修建的車庫的身份問題目前，超標準和義務(wù)修建地下車庫， 在許多大城