中國(guó)分稅制財(cái)政體制改革的十大成效_0

1、中國(guó)分稅制財(cái)政體制改革的十大成效（一）初步確立了符合 中國(guó) 國(guó)情的分稅制財(cái)政體制的基本 框架改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó) 經(jīng)濟(jì) 平均每年以兩位數(shù)的速度增 長(zhǎng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)， 但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高， 加之稅收結(jié)構(gòu)變化滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，全國(guó)人均GDP和人均財(cái)政收支水平均較低，兩個(gè)比重”逐年下降。隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，公共品供求缺口不斷拉大、且 顯性化，財(cái)政收入相對(duì)量的下降與政府職能轉(zhuǎn)變滯后及其相 應(yīng)的財(cái)政支由責(zé)任范圍過(guò)寬的矛盾，使得各級(jí)財(cái)政尤其是中 央財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政一直處于 緊運(yùn)行”狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)地 區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 差距呈不斷拉大的趨勢(shì)，連續(xù)實(shí)行了十 幾年的財(cái)政包干制，又

2、形成了較為明確具體、穩(wěn)定的地方既 得利益，加之中央財(cái)力拮據(jù)，中央政府均衡地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā) 展差距的能力較弱、阻力較大。由于長(zhǎng)期計(jì)劃體制下形成的 各利益主體之間的不合理、不規(guī)范、不穩(wěn)定的責(zé)權(quán)關(guān)系一時(shí) 難以劃分清楚，也制約了財(cái)政體制改革的進(jìn)程和力度。中國(guó) 的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法制建設(shè)尚處于起步階段，與之相適應(yīng)， 中國(guó)各級(jí)政府的公共財(cái)政職能、作用范圍及作用方式、收支 規(guī)模與結(jié)構(gòu)等也需要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)重新定位， 作為中國(guó)政府間公共財(cái)政關(guān)系制度化表現(xiàn)形式的財(cái)政體制改革也應(yīng)從這一實(shí)際由發(fā)，循序漸進(jìn)。在上述條件下進(jìn)行分 稅制改革，不可能一步到位，一勞永逸，只能采取漸進(jìn)式策 略，先構(gòu)造起分稅制的基本框架，

3、然后在運(yùn)行中再根據(jù)制約 財(cái)政體制的各種因素的變化逐步完善，以降低或分期攤銷”改革成本，減輕改革對(duì)經(jīng)濟(jì) 社會(huì) 發(fā)展帶來(lái)的震蕩。1994年 推由并已運(yùn)行了 4年的分稅制改革方案，以劃分支由、劃分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度為主 要 內(nèi)容，初步確立了符合中國(guó)國(guó)情的分稅制體制的基本框 架，在很大程度上改革了包干體制下多種體制形式并存的不 規(guī)范、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的狀況，為理順政府間責(zé)權(quán)關(guān)系邁由 了關(guān)鍵一步。（二）增強(qiáng)了政府財(cái)政籌資功能，明顯遏制了財(cái)政收入占GDP比重下滑的趨勢(shì)分稅制主要按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源， 并分設(shè)國(guó)稅局和地稅局兩套稅收征管機(jī)構(gòu)，分征分管，硬化 了政府間資

4、金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，在劃定的支由責(zé) 任、稅源、稅權(quán)范圍內(nèi)，各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)、自收自支、自 求平衡的壓力和動(dòng)力明顯增強(qiáng)，提高了地方政府開(kāi)辟財(cái)源及 征稅的努力程度，減少了稅源流失，增強(qiáng)了財(cái)政的籌資功能， 使財(cái)政收入占GDP的比例大幅下滑的勢(shì)頭得到了遏制，扭 轉(zhuǎn)了財(cái)政收入長(zhǎng)期低于 GDP增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的被動(dòng)局面。（三）建立了保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)力初次分配制衡機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能 力在政府間財(cái)源初次分配環(huán)節(jié)，按照中央財(cái)政主導(dǎo)地位原 則和效率原則，把維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的大 宗、穩(wěn)定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅， 并分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，徹底打破

5、了包干體制下中央與地方在稅收 征管上的 委托代理”關(guān)系。按照方案設(shè)計(jì)，在中央收入與地 方收入同步增長(zhǎng)的情況下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的 比重將按照年遞增 一個(gè)百分點(diǎn)的速度提高。原設(shè)計(jì)中央財(cái)政 收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為60 %左右，中央財(cái)政支由占全國(guó)財(cái)政支由的比重約為 40%,轉(zhuǎn)移支付量約為 20%。實(shí)際 執(zhí)行結(jié)果是，1994年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重 為%, 1995年為%, 1996年為,高于改革前的 1993年 2527個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明在全國(guó)財(cái)力分配格局中，中央直接控制的部分明顯增大。中央財(cái)政的主導(dǎo)地位還可通過(guò)各省區(qū)對(duì) 中央財(cái)政的依賴度（中央對(duì)各省區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助額占各省區(qū)地 方財(cái)

6、政支由額的比例）反映由來(lái)，分稅制前的1993年，有17個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助，而分稅制后則有24個(gè)省區(qū)需 要中央財(cái)政補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移，即使是沿海比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，也都由中央依賴地方型變?yōu)榈胤揭蕾囍醒胄?，如山東對(duì)中央 財(cái)政的依賴度為%,廣東為%。最為明顯的是上海，分稅制 前中央對(duì)上海的財(cái)政依賴度為,分稅制后中央財(cái)政不僅不 依靠上海，反過(guò)來(lái)上海對(duì)中央財(cái)政的依賴度為%。（四）調(diào)動(dòng)了地方政府培養(yǎng)和開(kāi)辟財(cái)源、增加收入 的積極性，增強(qiáng)了地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的自我組織、自我發(fā)展能力 分稅制改革是按照 存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的漸進(jìn)式原則 推行的，原屬地方支柱財(cái)源的兩稅”劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地

7、方既得利益不受影響。具體操作辦法是，以 1993年為基數(shù)，按實(shí)施分稅制后 地方凈上劃中央的數(shù)額，確定中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。 因此，1993年地方財(cái)政收入由現(xiàn)了超常增長(zhǎng)。當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)率大都在30%以上， 超過(guò)40 %的有13個(gè)省區(qū)， 最 高的青海省1993比1992年增長(zhǎng)%。在1993年超常規(guī)增長(zhǎng) 的基礎(chǔ)上，1994、1995、1996年分別比上年增長(zhǎng)%、 %、%。 這說(shuō)明，分稅制極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府開(kāi)辟財(cái)源、嚴(yán)格 征管、組織收入的積極性，把一些應(yīng)收未收的財(cái)源潛力挖掘 由來(lái)了。對(duì)零星分散的地方小稅也給予重視，如個(gè)人所得稅，1995年入庫(kù)稅款達(dá)億元，比上年增長(zhǎng)了;農(nóng)牧業(yè)稅1996年達(dá)億

8、元，比1993年的億元，增長(zhǎng)了 194%。同時(shí)，各地對(duì) 企業(yè) 欠稅也進(jìn)行了認(rèn)真清理，遏制了欠稅逐年攀升的勢(shì)頭，促進(jìn)了公平稅負(fù)、平等納稅的財(cái)稅環(huán)境的形成。（五）在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、政府經(jīng)濟(jì)行為合理化和 兩個(gè)轉(zhuǎn)變”方面起了積極作用分稅制把來(lái)自 工業(yè) 產(chǎn)品的消費(fèi)稅的全部和增值稅的 大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率 產(chǎn)品的傾向，對(duì)過(guò)去難以解決的爭(zhēng)上小酒廠、小煙廠、小棉 紡廠等重復(fù)建設(shè) 問(wèn)題，起到了一定的控制作用。同時(shí)，分 稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方， 有力地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加 大了對(duì)第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。如廣西壯族自治區(qū)，分

9、稅 制后全區(qū)把特色農(nóng)業(yè)財(cái)源開(kāi)發(fā)擺在首位，與1990年相比，1995年全區(qū)農(nóng)業(yè)稅收增長(zhǎng)了 2 .79倍，占地方財(cái)政收入的比 重提高了個(gè)百分點(diǎn)。山東省1996年直接來(lái)自農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重，比1993年提高了 3個(gè)百分點(diǎn)，來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入提高了12個(gè)百分點(diǎn)。從全國(guó)的情況看，實(shí)行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和投資行為已發(fā) 生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財(cái)源結(jié)構(gòu)和本 地實(shí)際情況，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，政府投資的方向有逐漸 向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財(cái)源 ”已成為各級(jí)地方政府的 共識(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)向依靠科技 進(jìn)步

10、、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。（六）促進(jìn)了國(guó)企分配關(guān)系的規(guī)范化，有助于推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)財(cái)稅體制的基本要求是稅負(fù)公平、照章 征稅、平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。在多種形式的財(cái)政包干體制下， 稅權(quán)尤其是減稅免稅權(quán)相對(duì)分散，地區(qū)間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等而展開(kāi)的不合理的稅收競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，扭曲了 要素的相對(duì)價(jià)格以及政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間 的分配關(guān)系，弱化了企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算約束。分稅制后，作為 稅收收入主體部分的流轉(zhuǎn)稅，其大頭上劃中央，中央稅由國(guó) 稅局征管，稅權(quán)相對(duì)集中，這就杜絕了地方政府減免中央稅 和共享稅的可能，而地方稅又與地方財(cái)政收支平衡桂鉤很 緊，多收多支，少收只能少支，

11、不得留有赤字，各地自定的 若干稅收優(yōu)惠政策失去了存在的基礎(chǔ)，不少已自生自滅，各 地政府長(zhǎng)期靠不適當(dāng)?shù)馗?jìng)相降低稅負(fù)、減免稅來(lái)吸引資金、 項(xiàng)目和扶持企業(yè) 發(fā)展 的做法已經(jīng)得到有效遏制。政府分配 關(guān)系已開(kāi)始步入企業(yè)照章納稅（消費(fèi)稅的全部和增值稅的 75%歸中央，企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別上繳中央財(cái)政 和地方財(cái)政）、稅后利潤(rùn)按由資者比例分配、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、 自負(fù)盈虧的軌道。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持轉(zhuǎn)向主要依靠調(diào)整 國(guó)有投資方向和投資收益分享比例來(lái)實(shí)現(xiàn)?？傊?，分稅制淡 化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，規(guī)范了政府分配行為，不 僅進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，而且公平 了各類企業(yè)的稅負(fù)，凈化了企業(yè)的

12、財(cái)政稅收分配環(huán)境，促進(jìn)了企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立起了積極 的推動(dòng)作用。（七）在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政資金供給范圍的合 理調(diào)整和財(cái)政支由結(jié)構(gòu)的優(yōu)化按市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 原則和公共財(cái)政原理進(jìn)行的分稅制制度 創(chuàng)新，相對(duì)于財(cái)政包干制而言，從目標(biāo)方向上明確了政府在 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位及行為方式，初步廓清了政府與微觀經(jīng)濟(jì) 單位之間以及政府內(nèi)部上下級(jí)之間的責(zé)權(quán)利邊界，企業(yè)照章 納稅、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；同時(shí)稅種、稅源按體制劃定的 標(biāo)準(zhǔn)分屬中央政府或地方政府，各級(jí)財(cái)政預(yù)算的財(cái)力來(lái)源、 規(guī)模約束明顯增強(qiáng)，自收自支、自求平衡的責(zé)任明顯加重， 在財(cái)力硬約束下，促使各級(jí)政府尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較 弱的地方政府

13、的財(cái)政支由范圍和重點(diǎn)向剛性較強(qiáng)的公共產(chǎn) 品領(lǐng)域集中，在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財(cái)政資源配置效率效益的提高，有效地促進(jìn)了政府 財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的轉(zhuǎn)變。從宏觀上看，分稅制的上述基本導(dǎo)向 都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求相適應(yīng)的，政策效果已經(jīng)并 將繼續(xù)顯現(xiàn)由來(lái)。（八）在整合政府財(cái)力分配渠道，規(guī)范政府分配行 為，強(qiáng)化稅外財(cái)政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進(jìn)政府 財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用分稅制后，納稅人（繳費(fèi)人）要求政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會(huì)各界包括各級(jí)政府要求預(yù)算分配的完整性 和統(tǒng)一性的呼聲越來(lái)越高，當(dāng)自己的家，理自己的財(cái)?shù)闹黧w 地位比任何時(shí)期都更為明確。適應(yīng)分稅

14、制后公共財(cái)政發(fā)展的 客觀要求，國(guó)務(wù)院于 1996年7月作曲了關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外 資金管理的決定，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍， 將地方財(cái)政部門(mén)按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起納入到地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再 作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）收入納入財(cái)政預(yù)算管理；將各部門(mén)、各單位的 預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類管理，各部門(mén)、各單位 要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并 報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng) 一管理。這就打破了長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán) 不變的界限，還所有權(quán)于國(guó)家，還監(jiān)管權(quán)于政府

15、財(cái)政，同時(shí) 采取措施治理制度外 三亂工促進(jìn)了公共財(cái)政的完整、 統(tǒng)一、 規(guī)范。（九）縮小了各省區(qū)人均地方財(cái)政收入差距，財(cái)政 體制的均衡功能有所增強(qiáng)分稅制是國(guó)家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，它 對(duì)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：（1 ）人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。1993年，中國(guó)各省區(qū)人均地方財(cái)政收入相對(duì)差異系數(shù)為% ,1994年下降為。1993年人均地方財(cái)政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為倍，1996年為倍。這表明實(shí)行分稅制后中央集中的財(cái)力相對(duì)增多，使得各地區(qū)人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差異系數(shù)仍然 很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財(cái)政收入相對(duì)差距 和絕對(duì)差距相當(dāng)懸殊，還有待進(jìn)一步縮??；（2 ）高收入地區(qū)財(cái)政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于全國(guó) 人均財(cái)政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的%下降為1996年的%，天津由 %下降為%，遼寧由 下降為%,廣東由 %下降為122 .0%。這說(shuō)明，與包干制比 較分稅制對(duì)高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強(qiáng)。當(dāng)然，財(cái) 政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994年為20.8 %, 1996年上升為25%; （3）實(shí)行分稅制后，轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)