查處違法用地

1、查處違法用地：困惑與出路廣東省珠海市國(guó)土資源局 曲健當(dāng)前，土地執(zhí)法監(jiān)察查處的各類(lèi)案件中， 違法用地建設(shè)案件所 占數(shù)量多、查處難度大且社會(huì)效果差。 為什么會(huì)造成如此局面？ 細(xì)細(xì)分析其中的原因，主要表達(dá)在以下幾方面：制止難。根據(jù)土 地管理法第67條規(guī)定：國(guó)土部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法用地后，對(duì)于違法 用地的當(dāng)事人發(fā)出責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，責(zé)令其停止違法行為。但對(duì)于當(dāng)事人不停止違法行為的， 法律沒(méi)有繼續(xù)賦予國(guó)土部 門(mén)相應(yīng)的強(qiáng)制手段，予以進(jìn)一步制止，使得責(zé)令停止違法行為通 知書(shū)對(duì)當(dāng)事人缺乏威懾力，難以及時(shí)有效地制止違法用地行為。處罰難。一方面是調(diào)查難，對(duì)于符合立案條件的違法用地行 為，國(guó)土部門(mén)在立案查處過(guò)程中，

2、對(duì)當(dāng)事人的詢問(wèn)調(diào)查是弄清違 法事實(shí)的關(guān)鍵，也是作出處罰決定的前提。 但當(dāng)事人往往以各種 理由和借口推脫、逃避執(zhí)法人員的詢問(wèn)調(diào)查， 同時(shí)法律對(duì)當(dāng)事人 不配合詢問(wèn)調(diào)查的亦沒(méi)有規(guī)定要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面是送達(dá)難，行政處罰法第 40條規(guī)定：行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣 告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi) 依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定， 將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。 據(jù) 此規(guī)定，國(guó)土部門(mén)作出行政處罰后， 應(yīng)通知當(dāng)事人領(lǐng)取行政處罰 決定書(shū)，但當(dāng)事人往往以種種借口拒絕到場(chǎng)領(lǐng)取，這樣國(guó)土部門(mén)只能依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定， 進(jìn)行留置送達(dá)或公告送達(dá)。 根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，留置送達(dá)是指送達(dá)人依法將

3、處罰決定書(shū)放置在受送達(dá)人的住所弁產(chǎn)生送達(dá)法律效力的送達(dá)方式。尋找和確認(rèn)當(dāng)事人的住所，是進(jìn)行留置送達(dá)的前提。 而住所的尋找和確認(rèn) 是一個(gè)較復(fù)雜的過(guò)程，需花費(fèi)一定的時(shí)間和精力。對(duì)尋找不到、 確認(rèn)不了住所的，國(guó)土部門(mén)要進(jìn)行公告送達(dá)。民事訴訟法第84條規(guī)定自公揭發(fā)出之日起，經(jīng)過(guò)六十日，視為送達(dá)。這些都大大增加了處罰難度。 執(zhí)行難。國(guó)土部門(mén)作出行政處 罰決定后，當(dāng)事人往往不會(huì)主動(dòng)履行處罰義務(wù)，根據(jù)法律規(guī)定， 需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)，最 終使案件無(wú)法執(zhí)行。行政訴訟法第66條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履 行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)

4、制執(zhí)行。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法有關(guān)問(wèn)題的解釋第94條規(guī)定：在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí) 行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行?！毙姓?fù)議法第9條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合 法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政 復(fù)議申請(qǐng)。行政訴訟法第 38條規(guī)定，申請(qǐng)人不服復(fù)議決定 的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起 15日內(nèi)向人民法院提起訴 訟。從以上規(guī)定可知，國(guó)土部門(mén)作出行政處罰決定后，當(dāng)事人不 履行處罰義務(wù)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，僅符合行政訴訟期限屆滿當(dāng)事人未提起行政訴訟的條件是不夠的，還必須同時(shí)符合行政復(fù)議期限屆滿當(dāng)事

5、人未提起行政復(fù)議的條件。因當(dāng)事人提起行政復(fù)議后，行政處罰決定中要求當(dāng)事人履行 的處罰義務(wù)可能被行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更或撤消，具有不確定性，這時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容和依據(jù)也是不確定的，法院無(wú)法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí) 行。另外，行政訴訟法第 66條所指的 對(duì)具體行政行為在 法定期限內(nèi)不提起訴訟 ”的情形，不僅包括當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)所 作的處罰決定在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟；同時(shí)也包括當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)所作的復(fù)議決定在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的情形，由于這一訴訟權(quán)利是因行政復(fù)議而產(chǎn)生的，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)， 要符合在法定期限內(nèi)未提起這一訴訟的要求，只要符合在法定期限內(nèi)未提起行

6、政復(fù)議的條件即可。 正因如此，法院要求國(guó)土部門(mén) 向其中請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，必須是行政訴訟、行政復(fù)議期限屆滿 且當(dāng)事人未提起行政訴訟、行政復(fù)議的，方能受理。行政訴訟法第39條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直 接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起 三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。土地管理法第83條規(guī)定，國(guó)土部門(mén)作出責(zé)令當(dāng)事人限期拆除在非法占用土地上新建 的建筑物和其他設(shè)施的，當(dāng)事人在十五內(nèi)不自行拆除又不起訴 的，由國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政復(fù)議法第9條 規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán) 益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議 申請(qǐng)

7、。根據(jù)上述規(guī)定，國(guó)土部門(mén)作出沒(méi)收、罰款等行政處罰決定 申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，必須是行政處罰決定送達(dá)當(dāng)事人滿三個(gè)月同時(shí)符合行政訴訟和行政復(fù)議的期限屆滿且在此期間未依法提起行政訴訟、行政復(fù)議的；國(guó)土部門(mén)作出責(zé)令當(dāng)事人限期拆除 在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定中 請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，必須是行政處罰決定送達(dá)當(dāng)事人滿2個(gè)月同時(shí)符合行政訴訟和行政復(fù)議的期限屆滿且在此期間未依法提起行政訴訟、行政復(fù)議的。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟 法假設(shè)干問(wèn)題的解釋第93條規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí) 行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)由行政審判庭組成 合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，弁就是否準(zhǔn)

8、予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定?！备鶕?jù)此條法律規(guī)定的程序和時(shí)限，從處罰決定送 達(dá)當(dāng)事人到法院作出強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，要經(jīng)過(guò)三至四個(gè)月時(shí)間。如從違法用地被發(fā)現(xiàn)算起到法院作出強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，即使在立案調(diào)查、處罰決定送達(dá)的過(guò)程中當(dāng)事人配合的情況下，也要經(jīng)過(guò)半年左右時(shí)間；如果當(dāng)事人不配合或提起行政復(fù)議、行政訴訟， 要經(jīng)過(guò)一年左右時(shí)間；如果當(dāng)事人既不配合又提起行政復(fù)議、行政訴訟要經(jīng)過(guò)一年半左右時(shí)間， 有的甚至?xí)r間更長(zhǎng)。在這個(gè)過(guò)程 中，違法建筑物基本建成，有的已裝修完畢、甚至入住或投入使 用，法院執(zhí)行難度大當(dāng)事人 損失”大、對(duì)立情緒大，執(zhí)行成本大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的違法用地案件，執(zhí) 行率不足10%。強(qiáng)化違

9、法用地查處的出路從查處違法用地制止難、處罰難、 執(zhí)行難的成因來(lái)看，解決這些難題，僅靠國(guó)土部門(mén)一家的努力是 不夠的，各級(jí)地方政府必須予以高度重視，采取有效措施，切實(shí) 強(qiáng)化違法用地的查處力度，這不僅是查處違法用地的現(xiàn)實(shí)需要， 更是地方政府的法定責(zé)任。地方政府應(yīng)按照違反土地管理規(guī)定 行為處分方法和土地管理法的規(guī)定，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)用足、 用好土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法，弁建立起與之相適應(yīng)的 查處違法用地的共同責(zé)任機(jī)制， 及時(shí)制止、處理、拆除違法用地。 城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法用地查處城鄉(xiāng)規(guī)劃法第40條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工 程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、 縣人民政

10、府城鄉(xiāng)規(guī)劃 主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府中 請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證； 申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證， 應(yīng) 當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。 據(jù)此規(guī)定，取得使用土地的有關(guān)證明文件， 是申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī) 劃許可證的前提。因此，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)未取得使用土 地的有關(guān)證明文件、違反土地管理法進(jìn)行占地建設(shè)的，不可 能取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證， 同時(shí)也違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法， 既可按 土地管理法進(jìn)行處罰，也可按城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)行處罰，具 體適用哪部法律，地方政府要依據(jù)效率高、效果好的原則，予以明確。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第 64條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)

11、工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆 除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以弁處建設(shè)工程造 價(jià)10%以下的罰款。第68條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限 期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查 封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。可見(jiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行非法建設(shè)的， 賦予了縣級(jí)以上地方人民 政府強(qiáng)制拆除權(quán)，不僅有利于對(duì)違法用

12、地及時(shí)制止、及時(shí)處理、 及時(shí)拆除，將違法用地消滅在萌芬狀態(tài)， 及時(shí)向社會(huì)反饋政府查 處違法用地的決心和態(tài)度，又可減少當(dāng)事人的損失”和社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法用地建設(shè)的，縣級(jí)以上 地方政府應(yīng)首先組織相關(guān)部門(mén)按城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)行制止、組織 拆除；如涉及占用耕地、基本農(nóng)田需要恢復(fù)種植條件或構(gòu)成犯罪 的再依土地管理法進(jìn)行處理或移送司法機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃 區(qū)內(nèi)違法用地查處城鄉(xiāng)規(guī)劃法第 41條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī) 劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可 證后，方可辦理用地審批手續(xù)。第65條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以 拆除?？梢?jiàn)，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證 也 不能取得用地手續(xù)進(jìn)行建設(shè)的，同時(shí)違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法，弁且城鄉(xiāng)規(guī)劃法賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府強(qiáng)制拆除權(quán)。因此，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)對(duì)未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可 證進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)首先按城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)行查處、組織拆除； 如涉及占用耕地、基本農(nóng)田需