住房保障制度的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

1、住房保障制度的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示 【摘要】住房問題是關(guān)系國計(jì)民生的熱點(diǎn)問題，也是重大的社會問題和政治問題。解決好城市中低收入群體的住房問題，是城鎮(zhèn)住房的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是政府的重要職責(zé)和住房政策的主體目標(biāo)，各國政府在城鎮(zhèn)居民住房保障制度方面都進(jìn)行了積極探索。學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，對加快完善我國的住房保障制度有著重大的啟迪意義。 【關(guān)鍵詞】住房保障 經(jīng)驗(yàn) 啟示 住房作為人民群眾的基本生活資料，具有一般商品和公共產(chǎn)品兩種特征屬性，是一種基本的社會保障品，也是實(shí)現(xiàn)社會公平的標(biāo)志之一。中低收入群體由于受支付能力的限制而無力通過市場機(jī)制解決自己的住房，他們更加需要政府的政策性幫助。因此，要實(shí)現(xiàn)社會的公平與

2、正義，構(gòu)建和諧社會，必須切實(shí)做好中低收入人群的住房保障工作。經(jīng)過多年來的改革與實(shí)踐，我國已經(jīng)初步建立起了以經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度、住房公積金為主要內(nèi)容的住房保障制度。自去年8月國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見頒布以來，住房保障問題被提到了空前的高度。國家接連出臺了廉租住房保障辦法、經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法以及經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)貸款管理辦法。許多地方按照中央要求，制定并公布了住房建設(shè)計(jì)劃，對保障性住房的建設(shè)規(guī)模做出了明確要求，力度頗大。除了國家所明確要求的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，很多地方還積極嘗試、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)租賃房、限價(jià)房等多種形式的保障措施。雖然住房保障政策受國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等

3、因素制約，但是其中規(guī)律性的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對完善我國住房保障體系有重要的啟示作用。本文選取了美國、日本、新加坡三個(gè)國家進(jìn)行比較分析。 一、國外住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)及做法 1、美國 美國在住房保障方面最具特色的是通過立法保障來實(shí)施各項(xiàng)措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了住房法、城市重建法、國民住宅法、住宅與城市發(fā)展法等，對住房保障做了相應(yīng)的規(guī)定。 美國住房保障內(nèi)容可以概括為六方面。一是擴(kuò)大房屋抵押貸款保險(xiǎn)。除少數(shù)富人家庭外，很少人能一次付清房款，通常支付房價(jià)25%現(xiàn)款，其余部分以房屋為抵押向銀行和放款協(xié)會尋求貸款。二是提供較低租金公房。 住房法規(guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金住房，其租

4、金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低息貸款建房。 國民住宅法規(guī)定，政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資低收入家庭公寓住宅建設(shè)，建成后的住房將優(yōu)惠提供給因城市重建或政府公共計(jì)劃喪失住所的家庭。四是提供房租補(bǔ)貼。家庭收入為居住地中等收入80%以下者均可申請此項(xiàng)補(bǔ)貼。五是幫助低收入家庭獲得房屋所有權(quán)。六是禁止住房中的種族歧視。 發(fā)達(dá)的房地產(chǎn)金融是美國住房保障的制度基礎(chǔ)。美國的各類金融機(jī)構(gòu)積極地參與住房建設(shè)，其私人金融機(jī)構(gòu)和政府金融機(jī)構(gòu)都經(jīng)營房地產(chǎn)貸款，特別是個(gè)人住房抵押貸款，大多數(shù)人購房往往通過向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款來支付房款。另外，美國政府還采取了一系列優(yōu)惠措施鼓勵個(gè)人買房，如對購買住房實(shí)行貼息貸款和

5、貸款擔(dān)保、采取減稅政策等。 2、日本 二戰(zhàn)結(jié)束后，日本住房短缺達(dá)420萬戶，約2000萬人無房可住，占到當(dāng)時(shí)人口的1/4。日本政府為了緩解住房短缺狀況，先后制定了住房金融公庫法、公營住宅法、日本住宅公團(tuán)法。此后日本政府又陸續(xù)制定了一系列相關(guān)法規(guī)，通過建立健全住房保障的法規(guī)，日本住房保障制度逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住房需要。 其住房保障措施主要包括三個(gè)方面。一是以低息貸款促進(jìn)企業(yè)從事民間住宅建設(shè)。日本銀行為促進(jìn)企業(yè)建住宅，于1985年10月以后，將利率從8.88%降為7.35%，全國銀行同期放款7789億日元的住宅信用貸款。二是政府以低稅和免稅優(yōu)惠促進(jìn)私人住宅的興建與購置。政府曾

6、舉辦一種50萬日元以內(nèi)的免稅利息的“住宅零存整取郵政儲蓄”，在不動產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)稅等方面對住宅用地實(shí)行優(yōu)惠。三是建立健全公營住宅體系。日本公營住宅體系在解決低收入家庭住房問題上發(fā)揮了重要作用，其運(yùn)作的核心在于一切建立在公營住宅法的基礎(chǔ)上，合理界定受益對象的收入標(biāo)準(zhǔn)、制定多檔次房租水平，以及國家對公營住宅保持相對穩(wěn)定的資金投入。由于申請這種住宅的人比較多，而住宅數(shù)量有限，取得公營住宅需要相當(dāng)長的時(shí)間。1996年日本對公營住宅法進(jìn)行了修改，提出公營住宅房源新思路，即：由地方公共團(tuán)體建設(shè)公營住宅，由地方公共團(tuán)體收購民間住宅，由地方公共團(tuán)體租用民間住宅。 3、新加坡 新加坡在住房保障制度方面的政府干預(yù)

7、和介入程度很大，可以說新加坡的住房保障體制是計(jì)劃和市場相結(jié)合的典范。 其住房保障制度具有許多特色。一是制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，政府出資建房。1960年成立了房屋發(fā)展局，專門負(fù)責(zé)住宅建設(shè)的規(guī)劃、開發(fā)和管理，并把實(shí)行“居者有其屋”當(dāng)作國策。二是實(shí)行住房公積金制度。公積金制度是新加坡于1955年建立的一項(xiàng)強(qiáng)制性儲蓄制度，經(jīng)過發(fā)展和完善，中央公積金制度己經(jīng)成為新加坡的基本社會制度之一，涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等社會生活的各個(gè)方面，是一種綜合的社會保障儲蓄制度。三是分級提供公有住宅補(bǔ)貼，嚴(yán)格按家庭收入情況來確定享受住房保障水平。在住房短缺時(shí)期，政府規(guī)定只有月收入不超過800新元的家庭才有資格租住公用住宅

8、。政府對購房補(bǔ)貼也采用分級的辦法，例如：一室一套，政府補(bǔ)貼1/3；三室一套，政府只補(bǔ)貼5%；四室一套，政府不僅沒有補(bǔ)貼，而且按成本價(jià)加5%的利潤；五室一套，政府按成本價(jià)加15%的利潤。四是公有住宅的合理配售政策。為確保公共住房的可承受性，房屋發(fā)展局根據(jù)中低收入居民的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力來確定組屋的價(jià)格，在社會發(fā)展的不同階段，歷經(jīng)了低于成本價(jià)、成本價(jià)和略高于成本價(jià)的調(diào)整過程，并逐漸形成較為合理的定購制度。 二、對我國的啟示 從以上住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)和做法來看，我國應(yīng)在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上按照統(tǒng)籌規(guī)劃、市場導(dǎo)向、適度保障、動態(tài)調(diào)整的原則，多渠道建立起覆蓋廣大中低收入家庭的住房保障政策體系。 1、盡快建立完善的

9、住房保障法律體系 自2003年國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知中提出要“加快建立適合我國國情的住房保障制度” 以來，我國至今僅出臺了廉租住房管理辦法和經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法兩部全國性的政策法規(guī)文件，尚無全國性的住房保障法律法規(guī)問世，甚至連基本的住房法都沒有頒布。因此，應(yīng)盡快制定出符合我國國情的相關(guān)住房保障法規(guī)，從法律上對我國住房保障的目標(biāo)、框架和保障對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、資金來源及機(jī)構(gòu)設(shè)置等作出明文規(guī)定。各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，制定出地方性的住房保障法規(guī)，并針對住房保障的不同對象，提供多種不同方式的住房保障。 2、健全以政府為主體的住房保障體系 由于住房作為商品所具有的特殊性及住

10、房市場所存在的缺陷，只依賴市場機(jī)制難以解決為數(shù)眾多的中低收入群體的住房問題。政府作為一國宏觀調(diào)控的主導(dǎo)者和政策的制定者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會全面發(fā)展的職責(zé)，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體，并應(yīng)自覺、主動承擔(dān)起住房保障的各項(xiàng)職責(zé)。同時(shí)，改變當(dāng)前的政績考核機(jī)制，建立一個(gè)涵蓋政府各項(xiàng)職能的科學(xué)的指標(biāo)體系，著重凸現(xiàn)政府的公共管理與社會保障職能，住房保障制度的落實(shí)情況應(yīng)該成為其中的一個(gè)重要指標(biāo)。 3、建立健全廉租住房制度 從國際經(jīng)驗(yàn)和我國當(dāng)前的實(shí)際來看，廉租房的建設(shè)和制度完善應(yīng)該成為當(dāng)前我國住房保障制度的核心。在我國廉租住房制度實(shí)施中，存在著門檻過高、覆蓋范圍過低、資金瓶頸等問題。以國內(nèi)廉租住房制度實(shí)施最早的

11、城市上海為例，目前上海廉租住房制度采取的家庭人均住房居住面積和人均收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分別為7平方米和600元/月，累計(jì)受益家庭僅3萬戶左右，占家庭總戶數(shù)比例不足1%。 首先，有必要加快放寬廉租住房政策標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大廉租住房對象覆蓋面，把更多的困難家庭納入廉租住房保障范圍，爭取實(shí)現(xiàn)全部城鎮(zhèn)低收入家庭的“應(yīng)保盡保”。其次，拓展廉租房來源，拓寬廉租房建設(shè)資金融資渠道，解決資金瓶頸問題。其中，鼓勵民營企業(yè)擴(kuò)建廉租房也不失是種好思路。最后，建立和完善進(jìn)入退出機(jī)制，加強(qiáng)廉租房分配的監(jiān)督和管理。比如，原廉租住房的居民，收入提高到中等收入水平時(shí)，就應(yīng)該立即搬出原廉租住房；未達(dá)到中等收入水平，也應(yīng)該按照

12、收入增長適當(dāng)調(diào)整租金水平。 4、改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度 經(jīng)濟(jì)適用住房制度是解決困難家庭住房問題的重要途徑，但目前在經(jīng)濟(jì)適用住房制度實(shí)施過程中還有很多亟待完善之處。如政策實(shí)施監(jiān)管不力、享受對象界定不明、資格審查不嚴(yán)等等，出現(xiàn)“開寶馬住經(jīng)濟(jì)適用住房”的怪現(xiàn)象，使政策實(shí)施效果大打折扣。必須針對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)適用住房制度實(shí)施中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步完善政策措施。一是明確保障對象。要明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象為城市低收入家庭，且要與廉租住房保障對象相銜接，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。二是依法嚴(yán)格監(jiān)管。關(guān)鍵要加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)力度，提高供應(yīng)和管理的透明度，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)審核、輪候、公示等各項(xiàng)制度，嚴(yán)格

13、執(zhí)行60平米左右的小戶型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)全社會監(jiān)督。三是完善退出機(jī)制。鼓勵條件改善的家庭在補(bǔ)交必要的土地出讓差價(jià)后出售經(jīng)濟(jì)適用住房，政府優(yōu)先回購用于補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)適用住房房源。限價(jià)房可比照經(jīng)濟(jì)適用住房制度實(shí)施。 5、綜合運(yùn)用各種配套手段 （1）稅收政策。即運(yùn)用各種稅收手段支持住房保障體系的建設(shè)。如適當(dāng)減免廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中的相關(guān)稅費(fèi)，對個(gè)人購買經(jīng)濟(jì)適用房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，銷售時(shí)按其取得的售房收入全額征收營業(yè)稅和適時(shí)出臺物業(yè)稅等，以期達(dá)到“正稅、明租、清費(fèi)”的目標(biāo)。 （2）補(bǔ)貼手段。目前我國各地享有住房補(bǔ)貼的人口比例低，覆蓋面窄。隨著住房分配貨幣化改革的深入，應(yīng)把對保障性住房的建設(shè)補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)化為對中低收入家庭的直接貨幣補(bǔ)貼，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，變補(bǔ)“磚頭”為補(bǔ)“人頭”。這樣可以大大提高補(bǔ)貼資金效率，使補(bǔ)貼無法產(chǎn)生對高收入家庭的溢出效應(yīng)，減少補(bǔ)貼額，能更有效地解決“夾心層”的住房問題。 （3）金融配套措施。在目前的住房公積金制度基礎(chǔ)上完善政策性住房金融體系，加大住房金融對住房建設(shè)和住房消費(fèi)的支持力度。適當(dāng)提高公積金的繳存比例，提高公積金歸集水平，增加公積金的歸集總量；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，吸收外資和民間資本組建住房銀行，開辦住房儲蓄業(yè)務(wù)，為符合條件的居民提供低利率的住房貸款；積極推行個(gè)人住房抵押貸款證券化