土地征用補(bǔ)償引發(fā)的法律糾紛

1、土地征用補(bǔ)償引發(fā)的法律糾紛近年來，隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被征收，由此引發(fā)的 土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)分配問題也越來越多，主要體現(xiàn)在部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員因被限制 或剝奪參與分配的權(quán)利而引發(fā)糾紛。一、土地補(bǔ)償費(fèi)的含義及取得土地補(bǔ)償費(fèi)的主體。土地補(bǔ)償費(fèi)是指因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者因?qū)ν恋氐耐度牒褪找嬖斐?損失的補(bǔ)償。根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法及物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村和城市郊 區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。屬于集體所有的土地被征 收后，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)補(bǔ)償給集體，歸集體所有，然后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、村委會(huì)， 依照法律規(guī)定的民主

2、議定程序，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織收到的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行討論分配。二、具備本集體組織成員資格是要求參與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的前提。近一年來筆者已經(jīng)代理了十多起因土地征用補(bǔ)償分配而引發(fā)的糾紛，糾紛的焦點(diǎn)在于要 求參與分配的人是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。一些當(dāng)事人因婚遷或者是由于年老而投 靠到獨(dú)生子女家中，引發(fā)戶口遷移是否符合法律規(guī)定的糾紛。在處理這部分案件時(shí)，經(jīng)常會(huì) 聽見“空掛戶”一詞，何謂“空掛戶” ？眾觀我國(guó)現(xiàn)存法律法規(guī)，“空掛戶”在我國(guó)的法律法 規(guī)中未作明確的規(guī)定。如何確定要求參與分配的人具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格？在最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第二十四條中出現(xiàn)了農(nóng)村

3、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格一詞。1958年1月正式實(shí)施中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作了規(guī)定，即凡是具有城鎮(zhèn)戶口的人就是城市居民；具有農(nóng)村戶口的人就是農(nóng)村村民或居民組居民。因此，具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人是指其戶籍在本村的農(nóng) 村居民。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋 第二十四條之規(guī)定，要求參與征地補(bǔ)償分配必須具備的條件是在征地補(bǔ)償方案確定時(shí)已經(jīng)具 備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。三、不具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格但在本集體有承包地的，在其承包地被征用的土地 補(bǔ)償費(fèi)分配問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依照土地承包合同的約定，進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。農(nóng)村土地

4、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)。農(nóng)村土地被依法征用后，對(duì)用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。物權(quán)法第 121條規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第 42、44條的規(guī)定獲得補(bǔ)償。 該法第131條規(guī)定, 承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得補(bǔ)償。 最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第23條：承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持。綜上所述，征地補(bǔ)償方案確定時(shí)已經(jīng)具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人以及不具備本集體經(jīng) 濟(jì)組織成員資格的人但在本

5、集體有承包地的人，在土地或承包地被依法征收的情況下，有權(quán) 要求參與土地補(bǔ)償及安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。正確、合理處理土地補(bǔ)償分配問題，有利于維護(hù)農(nóng) 村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，在分配問題上應(yīng)最大限度的做到公平、合理化，避免因分配產(chǎn)生矛盾 和糾紛。征收、征用和補(bǔ)償：立足有償看眼“足額”財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)并稱為三大基本人權(quán)。物權(quán)法與人權(quán)、法治不可分離，對(duì)公民 財(cái)產(chǎn)的保護(hù)不僅依靠民法的保障，還要依靠公法的完善；不僅要警惕平等主體間的不法侵害,還要考慮公權(quán)力行使對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵蝕，物權(quán)法中的征收、征用制度即具備上述功能。隨著物 權(quán)法的出臺(tái)，“歷史上最牛的釘子戶”一時(shí)間成為開發(fā)商的夢(mèng)魘和大眾傳媒上的一道景觀。“釘子戶”

6、這一極具中國(guó)特色的詞匯，在物權(quán)法時(shí)代的背景下，到底是“刁民”還是草根英 雄?物權(quán)法中的征收、征用制度或許能給這個(gè)問題提供一個(gè)注解。一、物權(quán)法與憲法銜接我國(guó)憲法第十三條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！?004年的全國(guó)人大通過的憲法 修正案中，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定成了一大亮點(diǎn)。公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)有了根本大法 的保護(hù)，而就公法上的行政權(quán)力與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系而言，政府負(fù)有不得侵害私人財(cái)產(chǎn)的消 極義務(wù)，行政權(quán)的行使不得侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府的公權(quán)力多了一分有力的制約。由于歷史原因, 我國(guó)目前存在公權(quán)力濫用的危險(xiǎn)，突出表現(xiàn)即

7、為“強(qiáng)制拆遷”中征收濫用的問題。征收是國(guó)家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，是國(guó)家取得財(cái)產(chǎn)的一種重要手 段，也是現(xiàn)代各國(guó)法律的普遍規(guī)范對(duì)象。但我國(guó)目前憲法訴訟付之闕如。憲法規(guī)范不是裁判 規(guī)則，而僅是原則性規(guī)范，不能直接適用于裁判活動(dòng)，憲法規(guī)范只能通過其他各部門法予以 落實(shí)。因此，憲法上的公益征收、征用制度，只能以價(jià)值宣示的方式，通過憲法與各部門法 的位階關(guān)系，將該精神輻射到立法、執(zhí)法、司法及法律解釋之中。故我國(guó)物權(quán)法第四十二條、 第四十四條規(guī)定的征收、征用制度雖將公法、私法、實(shí)體法、程序法混雜為一體，但作為憲 法精神的具體化落實(shí)，對(duì)于保障民權(quán)而言，絕非畫蛇添足。物權(quán)法規(guī)定征收、征用條款的

8、意義不容小覷，除了與憲法接軌之外，對(duì)于廣大百姓而言， 其最大的獲益在于就征收、征用問題有了獲得民事救濟(jì)和司法裁判的可能性。揆諸以前法例， 土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方 人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。按照該條的規(guī)定，該裁定為終 局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件 適用法律問題的解釋也有規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事 訴訟的，人民法院不予受理。而物權(quán)法第四十二條規(guī)定了公益征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更在第四款 規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)的保存義務(wù)，即“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、

9、私分、截留、拖欠征收補(bǔ) 償費(fèi)等費(fèi)用?！睆拿穹ㄒ?guī)范的性質(zhì)來看，該條款可以作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，權(quán)利人完全可以基于 物權(quán)法第四十二條提起返還補(bǔ)償費(fèi)之訴和貪污補(bǔ)償費(fèi)的侵權(quán)之訴，且行政主體也包括在內(nèi)， 通過司法實(shí)踐中的落實(shí)，對(duì)億兆斯民而言，可謂善莫大焉。二、征收、征用的條件傳統(tǒng)理論上的征收，意指公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的剝奪或限制，因此征收包含了取得和使用 兩層意義。我國(guó)物權(quán)法根據(jù)憲法的規(guī)定，進(jìn)一步區(qū)分了征收和征用兩項(xiàng)制度，通過界別公權(quán) 力對(duì)于私權(quán)的侵入程度，以制約公權(quán)力的濫用。物權(quán)法第四十二條第一款規(guī)定：“為了公共 利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其 他不動(dòng)產(chǎn)。”第四

10、十四條第一款規(guī)定：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和 程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！闭魇张c征用不同有三：其一，征收是國(guó)家強(qiáng)制地從被征收人手中剝奪所有權(quán)，其結(jié)果是 物權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；征用則主要是在緊急情況下對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制使用，當(dāng)緊急狀態(tài)消除，被征用 的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸還。其二，征收必須基于公共利益；征用也須具有公益性，但物權(quán)法更進(jìn)一步要求存在緊急需要。所謂緊急需要，即緊急的公共利益需要，其目的限制更為嚴(yán)格。其三，征 收原則上必須依物的價(jià)值足額補(bǔ)償；征用補(bǔ)償主要針對(duì)財(cái)產(chǎn)因征用而毀損或滅失，應(yīng)對(duì)物征用前的實(shí)物狀態(tài)或價(jià)值狀態(tài)予以恢復(fù)，而對(duì)于物的正常利用的損耗，原則上不予賠償，即便補(bǔ) 償

11、其標(biāo)準(zhǔn)也較低。鑒于征收、征用都是國(guó)家強(qiáng)制限制公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，極易造成對(duì)公民和法人合 法財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的條件。根據(jù)憲法和物權(quán)法的規(guī)定，對(duì)私 人物權(quán)進(jìn)行征收、征用，應(yīng)遵循三項(xiàng)條件：第一，征收、征用必須基于公共利益的目的。由于公共利益模糊不清，現(xiàn)實(shí)中有些部門 往往把招商引資項(xiàng)目、城市住房改造、建造廣場(chǎng)綠地等工程都擴(kuò)大解釋為公共利益。還有假 公共利益之名而為征收，再轉(zhuǎn)手給地產(chǎn)商進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，開發(fā)商獲取暴利，而被拆遷人投 訴無門。公共利益作為一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn) 濫用現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于公共利益應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定其范圍，例如公

12、共道路交通、公共 衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國(guó)防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等，均屬于社會(huì)公 共利益。雖然物權(quán)法沒有明確列舉，但應(yīng)在嗣后的單行法規(guī)或司法解釋中予以明確。例如， 日本土地收用法第 3條羅列可請(qǐng)求征收私地的事業(yè)共計(jì)35項(xiàng)，其分類由社會(huì)福利到宇宙開發(fā)等，包羅萬象。我國(guó)立法者不能窮盡者，可以在最后設(shè)置“其他屬于公共利益的行為” 的概括性條款，或授權(quán)地方省級(jí)人大及其常委會(huì)審議批準(zhǔn)是否屬于“公益目的”的事業(yè)。在 判斷是否屬于社會(huì)公共利益時(shí)，特別要注意，只有全體社會(huì)成員都能“直接”享受的利益， 才屬于社會(huì)公共利益。而除此之外的一切商業(yè)性的土地開發(fā)及其他財(cái)產(chǎn)取得，都必須遵循自 愿、公平、

13、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t，即便政府本身參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，此時(shí)也應(yīng)作為私法上的平等主 體，通過交易取得財(cái)產(chǎn)，而不應(yīng)以行政手段征收、征用。第二，征收、征用必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序。對(duì)于征收、征用程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格法定， 限制征收的強(qiáng)制執(zhí)行措施，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議權(quán)和獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利， 并且基于司法最終救濟(jì)的法治原則，賦予其訴權(quán)，請(qǐng)求司法審查。第三，征收、征用必須予以公正補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，理論上有二：（1）完全補(bǔ)償論。對(duì)成為征用對(duì)象的財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值，應(yīng)按其市場(chǎng)價(jià)值全額予以補(bǔ)償。（2）適當(dāng)補(bǔ)償論。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，只需綜合斟酌征收的目的及其必要程度等因素，并參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的觀念，給予公正 和恰當(dāng)

14、的合理金額，便足以視為正當(dāng)補(bǔ)償。最近，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，拆遷戶不應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格 補(bǔ)償，因?yàn)槌鞘谢侨竦某晒?，其利益不?yīng)該完全給房主，應(yīng)建立基金將這些收益按照一 定的規(guī)定來分配。此種觀點(diǎn)即采適當(dāng)補(bǔ)償論。筆者認(rèn)為，征收雖然具有強(qiáng)行性特征，但在市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下，仍然屬于一種商品交換關(guān)系，應(yīng)當(dāng)符合等價(jià)交換的規(guī)律。征收補(bǔ)償目的在 于填補(bǔ)被征收人財(cái)產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則，所以征收補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo) 準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)限于被征收人所受到的財(cái)產(chǎn)損失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)是個(gè)人產(chǎn)權(quán)的明晰和保護(hù)，當(dāng) 產(chǎn)權(quán)初始配置之后，即便最終通過市場(chǎng)交易、競(jìng)爭(zhēng)或者運(yùn)氣等偶然因素導(dǎo)致了結(jié)果的不平等, 這種不平等也必須容忍。三、征收

15、、征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)物權(quán)法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，較之以往法律有三大創(chuàng)新：第一，首次確定了“足額”的標(biāo)準(zhǔn)。物權(quán)法第四十二條第二款規(guī)定：“征收集體所有的 土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安 排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”但 該“足額”標(biāo)準(zhǔn)并不是市場(chǎng)價(jià)值的“全額”補(bǔ)償，因?yàn)檗r(nóng)村土地不是完全市場(chǎng)化的，其真實(shí) 的市場(chǎng)價(jià)值無法有效計(jì)算。所謂“足額”是指土地的成本價(jià)值，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、 地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。依照土地管理法第四十七條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地 被征收前三年平均年產(chǎn)值的 6至10倍。而農(nóng)村

16、土地一旦開發(fā)為商業(yè)用地，其市場(chǎng)價(jià)值可能遠(yuǎn) 遠(yuǎn)高于作為耕地使用時(shí)平均年產(chǎn)值的6至10倍。第二，首次明確了用益物權(quán)人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。物權(quán)法第一百二十一條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn) 或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本 法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！痹摋l款將征收補(bǔ)償費(fèi)的受益主體范圍由 傳統(tǒng)的所有人擴(kuò)張至用益物權(quán)人，為一善舉。但不足之處在于，用益物權(quán)人依然不足以概括 所有因征收、征用的受損害者，如現(xiàn)實(shí)中不動(dòng)產(chǎn)的承租人，在投入巨額裝修費(fèi)用之后，往往 因拆遷而血本無歸，其利益補(bǔ)償機(jī)制尚無規(guī)定，未免遺憾。第三，首次借鑒了 生活補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)。 生活補(bǔ)償”是現(xiàn)代西方國(guó)家出現(xiàn)的一種新的補(bǔ)償理論。 所謂生活補(bǔ)償”，不是對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值補(bǔ)償，而是著眼于作為整體的人的生活的本身 予以補(bǔ)償，例如村落被迫轉(zhuǎn)移，村民失去的不僅是房屋耕地，更失去了基本生活條件，在此 情形下，僅僅給付財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，不足以