多元治理模式與NGO角色復(fù)位

1、多元治理模式與NGO角色復(fù)位        摘  要：盡管NGO作為現(xiàn)代社會公共治理的重要標(biāo)志和元素已經(jīng)得到越來越多國家的認(rèn)可與重視，但在我國，NGO卻仍然缺乏應(yīng)有的發(fā)展環(huán)境與角色定位，這顯然無法應(yīng)對日益繁雜和多變的公共事務(wù)治理。利益多元化的現(xiàn)代社會要求建立公共事務(wù)的多元治理模式，因此，NGO的角色復(fù)位勢在必行。     關(guān)鍵詞：NGO；多元治理模式；困境；角色     NGO通常是指那些獨(dú)立于政府之外的、不以營利為目的、志愿性的社會組織。這一說

2、法最早出現(xiàn)在20世紀(jì)40年代，并在80年代伴隨新公共管理運(yùn)動的興起在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的認(rèn)同和發(fā)展。但遺憾的是，在我國NGO的發(fā)展卻仍然處于啟蒙階段，而且面臨諸多至少是暫時難于擺脫的困境，當(dāng)然也因此而蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。進(jìn)入新千年后我國、乃至世界范圍內(nèi)頻頻爆發(fā)的危機(jī)，尤其是公共衛(wèi)生危機(jī)越來越讓人們充分認(rèn)識到，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會良性的多元治理，就必須形成主體多元化的公共治理模式，而構(gòu)建這一模式的關(guān)鍵即在于NGO能否成為社會公共事務(wù)治理的主體。一、內(nèi)涵與效應(yīng)：關(guān)于NGO的一般理解    西方一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)政府未能有效地配置社會資源、企業(yè)又因利潤動機(jī)不愿提供公共

3、物品時， NGO作為一種新的資源配置體制，彌補(bǔ)了政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府和企業(yè)相平行的“第三部門”（the third sector），而當(dāng)今社會正處于一個政府、市場和非政府組織“三足鼎立”的時代。     目前學(xué)界之于NGO的基本涵義尚未達(dá)成一個普遍認(rèn)同的解釋，但比較趨同的看法是，NGO一般存在四個顯著特點(diǎn)：一是非政府性，或曰民間性，即這些組織是以民間形式出現(xiàn)的，既不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不代表政府或國家立場；二是非營利性，即不以獲取利潤為組織的主要目的和宗旨，不進(jìn)行分紅或利潤分配，而是以提供公益或

4、公共服務(wù)為主要目標(biāo)；三是組織性，或稱自治性，即有正式的組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制，有成文的章程制度以及固定的組織人員與獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源；四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強(qiáng)制的，因此NGO亦稱志愿性組織。     在活動范圍上，NGO關(guān)注的往往不是個人利益、組織利益或者國家利益，而是諸如貧民救助、公平、環(huán)保、和平等涉及社會或者人類共同利益的問題。具體而言，NGO不僅能夠通過動員社會各方面的資源參與社會發(fā)展，彌補(bǔ)政府在社會發(fā)展方面的資金不足，更蘊(yùn)藏了巨大的就業(yè)潛力，成為維持社會穩(wěn)定的重要因素。此外，NGO在實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性溝通方面亦發(fā)揮著不可替代的作用。社

5、會越復(fù)雜，政府服務(wù)對公眾需求的反應(yīng)越慢，因此公眾需要NGO來滿足自己的需求并監(jiān)督和影響政府政策的實(shí)施，而政府也可以通過支持NGO來治理和影響公共事務(wù)。此外，由于NGO能夠幫助政府?dāng)[脫繁雜的社會事務(wù)，這對于加快政府職能的轉(zhuǎn)變與讓渡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促進(jìn)作用。二、困境與機(jī)遇：我國NGO發(fā)展現(xiàn)狀分析     目標(biāo)的明確并不意味著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的坦途，從認(rèn)識到實(shí)踐總是存在一定距離。盡管NGO的潛在作用和社會效應(yīng)正引起越來越多的關(guān)注與探討，但由于我國NGO起步較晚，與其理論上所應(yīng)該發(fā)揮的作用相比，與世界各國NGO總體發(fā)展水平相比，與改革中

6、政治、經(jīng)濟(jì)和社會的巨大變遷所帶來的需求相比，我國NGO的發(fā)展在總體上還處于啟蒙狀態(tài)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)變正面臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境：    （一）管理制度錯位    法治社會要求一切組織的行為與活動都必須是有法可依。NGO的存在與發(fā)展同樣需要寬松的發(fā)展空間與嚴(yán)格的制度約束。然而我國的事實(shí)情況卻是，政府關(guān)于NGO治理對策的相對錯位并由此導(dǎo)致了NGO發(fā)展困境。     目前，中國NGO注冊的一個很重要的條件就是，前來登記的NGO必須有一個政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部擔(dān)保，而大多數(shù)政府

7、機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做擔(dān)保，結(jié)果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。最典型的例子是，目前在我國社會問題治理中貢獻(xiàn)頗為突出的草根NGO（即完全自發(fā)獨(dú)立的民間組織），如果依據(jù)相關(guān)法規(guī)還只能納入“非法組織”的行列。可見，這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的NGO的存在。財(cái)經(jīng)雜志就曾披露：“中國不登記的NGO數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于注冊了的NGO”，這對于政府的公共事務(wù)治理能力所產(chǎn)生的消極作用是不言自明的。事實(shí)上，與其讓眾多的NGO處于一種法律地位不清晰的狀態(tài)，不如真正降低NGO的成立門檻，讓每一個志愿于公共服務(wù)領(lǐng)

8、域的人都能夠在法律的保障下成為社會發(fā)展的積極因子。     然而，盡管NGO的注冊難上加難，但一個NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外，對NGO的組織建設(shè)和制度發(fā)展，幾乎沒有任何必要的社會評估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，現(xiàn)行法規(guī)和政策上也沒有具體明確的要求。這使得整個NGO體系內(nèi)部良莠皆存，實(shí)際上不利于公益組織的發(fā)展。    （二）自身結(jié)構(gòu)缺陷    在我國，很多從政府分離出來的NGO缺乏在市場經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。其一，缺乏產(chǎn)出質(zhì)

9、量與數(shù)量的評估機(jī)制。這主要是由于一方面，NGO的服務(wù)性產(chǎn)出往往與公共部門相似，既不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得見摸得著，又與最終社會效果之間存在時間上的滯后性。同時，NGO所提供的服務(wù)往往又具有間接性，即服務(wù)的購買者往往不是最終的消費(fèi)者，如家長很難判斷幼兒園的服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)樗麄兡暧谉o知的孩子才是服務(wù)的直接對象。簡言之，產(chǎn)出的無形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難，因而無法對其數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，其結(jié)果必然是難以對自身進(jìn)行有效和及時的管理與改革。其次，NGO內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。NGO應(yīng)具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務(wù)對象無疑是最重要的監(jiān)督角色。但一方面，捐助者監(jiān)督面臨的

10、主要問題是動力不足和監(jiān)督主體缺失：即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動力；大額度捐助者往往忙于己務(wù)而無暇顧及；還有的捐助以遺囑的形式，監(jiān)督主體存在“自然缺失”。另一方面，由于NGO的服務(wù)對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。     可以說，NGO自身發(fā)展的困境主要?dú)w因于其所有權(quán)、控制權(quán)和受益權(quán)上的嚴(yán)重分離，而這些缺陷反過來也會由于公眾和社會暫時看不到NGO的好處，而導(dǎo)致其失去發(fā)展的輿論支持和空間，陷入尷尬的惡性循環(huán)。    （三）NGO組織缺乏獨(dú)立性 

11、0;  理論上，NGO在決策和活動方面都應(yīng)是自主的，但實(shí)際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。我國大部分NGO都陷于一種尷尬境地，即一方面，嚴(yán)重缺乏資金、人才，因而無法實(shí)現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等的局限形成惡性循環(huán)。而這些從根本上來說，是與我國NGO的獨(dú)立性不足密切相關(guān)的。中國有相當(dāng)一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來源上主要依靠各級政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，而且其負(fù)責(zé)人亦多為政府的前

12、任官員。因此，其在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使政府的職能。    （四）觀念上的阻礙    在中國，NGO是一個外來事物。西方NGO的發(fā)展有著其深厚的文化積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識、觀念和精神等，而中國缺少相似的文化背景。同時，在迅速的社會轉(zhuǎn)型過程中，舊的社會價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足。這種觀念上的阻礙是無形的，卻往往是最根本和最難以逾越的

13、。一方面，政府對于NGO的作用沒有完全認(rèn)識到，從而不敢大刀闊斧的進(jìn)行改革；另一方面，社會對NGO缺乏信任。這一切都成為我國NGO發(fā)展中的無形的障礙。     NGO的獨(dú)立性缺失是一個十分復(fù)雜的綜合性問題，也是由上述困境所導(dǎo)致的直接后果。要走出這種困境，NGO自身多角度、全方位的努力固然十分重要，但更需要政府、社會和公眾在觀念和行為上為其提供廣闊的發(fā)展空間。困境總是蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。我國目前特定的歷史環(huán)境與社會現(xiàn)實(shí)也為NGO的發(fā)展和崛起提供了廣闊的生存和發(fā)展空間。     首先，經(jīng)濟(jì)體制改革為NGO創(chuàng)造了必

14、要的生存空間。經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出了蘊(yùn)涵在中國社會各個層面的巨大能量和多樣化需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會，走向了開放化、市場化和多元化，這為整個社會走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理模式奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。    其次，逐步深入的政府改革為NGO提供了廣闊的發(fā)展空間。20世紀(jì)90年代以來的一系列政府改革，為NGO的發(fā)展提供了廣泛的社會資源，大量具體的社會職能轉(zhuǎn)移到“第三部門”，而這正是NGO的用武之地?？梢哉f，政府職能轉(zhuǎn)變催生了NGO與政府對社會的聯(lián)合治理，而這種多元治理模式也將為NGO的成熟與發(fā)展提供絕好的機(jī)遇。   &#

15、160; 第三，在經(jīng)濟(jì)市場化和社會多元化的進(jìn)程中，自上而下的人為的行政限制將越來越減少，公眾通過各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治治理過程的機(jī)會將越來越多、熱情也越來越高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識也逐步覺醒和培養(yǎng)起來。這為中國NGO的發(fā)展創(chuàng)造了觀念上的良性空間。     NGO的社會影響力是勿庸置疑的。雖然我國的NGO發(fā)展仍然很不成熟，但隨著改革的不斷深化，許多社會問題單從政府和市場領(lǐng)域?qū)ふ掖鸢敢呀?jīng)無法滿足公眾的需求，即出現(xiàn)所謂的“政府失靈”和“市場失靈”。這種雙重失靈無疑為多元治理模式的構(gòu)建和NGO的發(fā)展帶來了良機(jī)；反過來，NGO也必將成為推動中國

16、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會改革的助力器。建設(shè)以NGO為主體的社會管理體系是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但也是市場經(jīng)濟(jì)和多元化治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然趨勢。三、發(fā)展與構(gòu)建：NGO之于多元治理模式的角色定位     政府的力量不可能在任何情況下都是無遠(yuǎn)弗至的。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，社會的動蕩性和不可預(yù)知性的加劇往往會導(dǎo)致政府權(quán)力“失靈”的加劇。在這種情況下NGO的作用將最大限度的張顯出來，雖然它做的似乎只是一些“拾遺補(bǔ)闕”的工作，但對于整個社會的溝通、整合及治理，往往可以起到四兩撥千斤的作用。可以說，NGO在社會管理機(jī)制中所具有的優(yōu)勢和作用是不可忽視的，并主要體現(xiàn)在以下幾個

17、方面：    第一，NGO的“靈活性”組織優(yōu)勢    現(xiàn)代政府的決策應(yīng)該是嚴(yán)格依照程序進(jìn)行的，因而在面對非常龐雜繁瑣而且往往無法預(yù)見的社會公共問題時，政府的反應(yīng)有時難免比較遲緩，這也成為政府在社會治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危機(jī)中，盡管前期依靠政府的全民動員、統(tǒng)一指揮取得了一定成績，但付出的成本和代價(jià)也是巨大的，從長久來說很難持續(xù)。而NGO因?yàn)闆]有那種復(fù)雜的程序，加之組織結(jié)構(gòu)靈活多樣，所以在面對一些社會問題時（尤其是突發(fā)性問題）反而能夠很快地做出反應(yīng)，其行為成本較之政府行為亦少得多。因此充分鼓勵和發(fā)揮N

18、GO在社會治理中的作用是政府現(xiàn)代化多元治理模式的重要組成部分。    第二，NGO的“民間性”角色優(yōu)勢    發(fā)達(dá)的、良性的NGO一般具有比較獨(dú)立的民間性質(zhì)，是一種與公眾在空間上距離較小的社會治理組織。因而總能最先得到公眾的需求信息并做出反應(yīng)或傳達(dá)給政府，這是政府作為社會宏觀治理機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢。此外，由于NGO的行為對于社會中的弱勢群體往往具有很大的傾向性，因而對于政府在公共事務(wù)的治理機(jī)制中是一種必不可少的公平性補(bǔ)充。2003年以來接連發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)告訴我們，在任何情況下，只有平等尊重每個人的權(quán)利，社會整體的公共利益才有保障，

19、否則不僅弱勢群體的利益得不到保障，就連強(qiáng)勢群體的利益也將因此而受到更大的損害。SARS危機(jī)時期，很多問題的出現(xiàn)都與一部分人受到歧視，沒有得到公平待遇密切相關(guān)。雖然政府也采取了一些針對性措施，但這種越俎代庖的治理方式很難實(shí)現(xiàn)社會效應(yīng)的最優(yōu)化，在社會多元化治理中，NGO的角色復(fù)位勢在必行。    第三，NGO的“非政府”思維優(yōu)勢    一般而言，政府處理日常的公共事務(wù)往往具有不可替代的優(yōu)勢，但在面臨諸多非例行的公共事件時，其長期形成的思維定式和領(lǐng)域限制，必然難以適應(yīng)突發(fā)事件的多樣性和多元化，出現(xiàn)所謂“政府常規(guī)部門處理非例行問題的智慧局限”

20、。因此，有必要長期聘請一些研究型NGO作為政府決策的顧問與智囊。這是因?yàn)檠芯啃蚇GO一般在某一專業(yè)領(lǐng)域具有集體專長，同時其思維邏輯與角度又不像行政部門那樣受到種種既定的“政府”思維慣式的約束和干擾，因而常常能夠在橫向與縱向上提升政府處理公共事務(wù)的廣度和深度，給復(fù)雜的和非例行的社會公共治理帶來新的思維和轉(zhuǎn)機(jī)，使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。    第四，NGO是“自由人社會”的隱性組織    隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，個體的自由度和流動性越來越大，社會呈現(xiàn)出非常明顯的“多元化、無組織”的結(jié)構(gòu)特征，那么一旦社會產(chǎn)生某種公共問題甚至危機(jī)，其個體行為選擇

21、必然具有極大的盲目性、沖動性和無序性。而且由于個體信息往往處于一種難以掌握的“隱性狀態(tài)”中，這無疑給社會帶來了巨大的隱患。NGO作為個人、群體、社會和政府之間的多元信息橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然會成長為治理公共事務(wù)最值得依靠的社會力量和生力軍。越是發(fā)達(dá)的社會，越具有“自由人社會”的多元特征，因而對NGO的要求也就越高、越迫切。因?yàn)橹挥姓@一張網(wǎng)是不足以顧及到社會的每一個角落的，而只要NGO足夠發(fā)達(dá)，絕大多數(shù)“自由人”就能夠在其中找到自己的“組織”，NGO也就可以通過一定途徑對他們實(shí)施有效的“管理”，并實(shí)現(xiàn)及時的溝通。這樣，整個社會就會形成若干個有序的“隱性組織”，這對于政府的公共

22、治理無疑是一種必不可少的支持與協(xié)助。沒有NGO的管理和溝通，社會的若干主體將會呈現(xiàn)出彼此“隔離”、互相阻礙的“斷裂”狀態(tài)。    第五，NGO是多元危機(jī)治理模式的重要角色    在現(xiàn)代社會，各種突發(fā)事件、危機(jī)事件層出不窮，而且呈現(xiàn)出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的應(yīng)對公共危機(jī)，就必須建立以政府為中心的分權(quán)性危機(jī)管理體制。同時，公民對公共政策回應(yīng)性與參與性需求的提高，也必然要求政府管理從等級控制向參與協(xié)作轉(zhuǎn)變，即從集權(quán)式單一中心治理模式向分權(quán)式多中心治理模式轉(zhuǎn)變。這就要求我們重新反思在公共事務(wù)，尤其是突發(fā)性公共事件中的政府角色。

23、事實(shí)上，要建立健全的市民社會，就必須充分發(fā)動社會的力量，在任何情況下，無論是常態(tài)還是突發(fā)事件中，政府、社會組織、公眾個體三者都應(yīng)該有序的各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才能保證危機(jī)管理機(jī)制的快速反應(yīng)與權(quán)責(zé)明確。而目前在我國，發(fā)動社會力量的最好途徑無疑是大力支持NGO的發(fā)展。     日益復(fù)雜的全球化背景，與現(xiàn)代化國家越來越明顯的多元化“自由人社會”特征，共同構(gòu)成了公共問題和危機(jī)發(fā)生的頻繁性和復(fù)雜性的潛在因素。發(fā)達(dá)的NGO所具有的快速、穩(wěn)定的社會信息溝通能力和力量整合優(yōu)勢必然成為公共治理模式中政府行為的強(qiáng)大支持。2003年以來接連發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)使我們意識到我國社會力量的脆弱和發(fā)展社會組織的必要性，同時，NGO也應(yīng)當(dāng)抓住危機(jī)帶來的機(jī)遇，將其作為一個突破口，盡快爭取政府、社會和公眾的認(rèn)可與信任，成為真正能夠促進(jìn)社會發(fā)展，并可以迅速、有效調(diào)動社會力量的良性組織，盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會多元治理模式的角色復(fù)位。    * NGO是英文Non-Government