試論行政法信賴保護原則在我國行政法中的定位

1、 試論行政法信賴保護原則在我國行政法中的定位摘 要 信賴保護原則是二戰(zhàn)后德國行政法院在授益行政行為的撤銷判決中發(fā)展起來的 一項行政法原則。 其在保障人權、 規(guī)制行政權的行使、 追求實質(zhì)公平、 正義等方面發(fā)揮了重 要作用。 然而在我國, 由于缺乏對信賴保護原則的合理定位, 間接阻礙了該原則在我國行政 法中的發(fā)展。 筆者認為行政法信賴保護原則應被定位為我國行政法的基本原則之一, 并最終 通過制定我國行政程序法加以確立。關鍵詞 信賴保護原則 行政法 基本原則一、行政法信賴保護原則的概念信賴保護原則是二戰(zhàn)后德國行政法院在授益行政行為的撤銷判決中發(fā)展起來的一項行 政法原則。 當行政相對人對行政過程中某些

2、因素的不變性形成合理信賴, 且這種信賴值得保 護時, 行政主體不得變動上述因素, 或只能在給予合理補償相對人的信賴損失的前提下才得 變動。該原則的核心思想即維護法律秩序的安定性,保護社會成員的正當權益。 1二、信賴保護原則在我國行政法中的現(xiàn)有地位從世界范圍來看信賴保護原則在行政法中的地位有三種表現(xiàn):2第一種是明確信賴保護原則是具有憲法效力等級的一般法律原則,不僅約束行政活動, 而且約束立法行為, 學理和判例上均從憲法原則或者一般法律原則的高度推動其發(fā)展。 如德 國和荷蘭是這種做法的典型代表。第二種是明確將信賴保護作為行政法的一個基本原則, 但將其使用范圍限于行政行為特 別是授益行政行為的撤銷、

3、 廢止, 以此為著眼點把信賴保護原則與法律的安定性原則、 依法 行政原則結合起來, 協(xié)調(diào)這些原則之間的沖突。 這種做法實際上是已經(jīng)將信賴保護原則視為 行政法的基本原則, 只是在法律規(guī)定或者法學研究上把信賴保護原則的重點放在行政行為的 撤銷和廢止方面。采取這種做法的是我國臺灣地區(qū)及日本等。第三種是沒有明確提出信賴保護的概念,但是在其行政法律體系或者行政法學研究中, 具有信賴保護的相關規(guī)定或者觀念。法國、英國和美國行政法和行政法學即屬于這種情況。 在我國, 長期以來受傳統(tǒng)的行政法思想的影響, “ 依法行政 ” 被作為行政法上的一項基本 原則, 不論是在我國理論界還是實務界, 均受到了極高的禮遇和推

4、崇。 而具有保障人權、 規(guī) 制行政權的行使、 追求實質(zhì)公平、 正義等價值的信賴保護原則在我國長期處于立法上的空白。 在我國現(xiàn)有行政法律體系中,信賴保護不是行政法的一個原則,更談不上是一個基本原則。 同時, 我國行政法學中也很少對此展開研究, 信賴利益多是作為民商法上的概念出現(xiàn)。 因此 在我國行政法中缺乏對信賴保護原則的合理定位。三、信賴保護原則在我國行政法中的應有定位(一信賴保護原則是行政法原則而非憲法性原則信賴保護原則究竟是行政法的原則還是憲法性原則?一般認為, 信賴保護原則是為規(guī)制 公權力的行使而發(fā)展起來的, 扎根于公法的肥厚土壤。 在它的發(fā)源的德國, 最早也是被用于 限制授益行政處分的撤

5、銷。 因此, 信賴保護原則是一個行政法層面的原則。 但同樣是在其發(fā) 源地德國, 近年來學者在談及信賴保護原則的重要性時, 多用 “ 憲法原則之位階 ” 來表達。 在- 1 - 他們看來, 信賴保護原則與依法行政原則具有一樣的法律地位, 而依法行政原則在德國基本 法上是一個憲法性原則, 所以信賴保護原則同樣是一個憲法性原則。 并認為只有承認其憲法 性地位, 才能使信賴保護原則在拘束行政行為的深度和廣度上不斷突破禁區(qū), 從最初的受益 行政行為向負擔行政行為開拓, 從保護相對人的利益向保護第三人的信賴利益開拓, 從國內(nèi) 行政法院適用向歐盟法院適用的開拓。 3筆者認為信賴保護原則應是行政法原則, 而無

6、需上升到憲法性原則的高度。 這主要因為:其一, 憲法性原則體現(xiàn)的諸如主權在民、 人權保障、 分權制衡、 法治等人們在社會生活中共 同認可的基本價值, 具有高度的綜合性、 涵蓋性和穩(wěn)定性。 而信賴保護原則在價值取向上單 一而明確,即限制行政權的任意行使,維護相對人合法利益。并不具有憲法原則的基礎性、 綜合性的特征。 其二, 憲法原則是調(diào)整基本社會關系、 確認國家制度和社會制度的依據(jù), 因 此往往能在各國的憲法條文中找到明文規(guī)定。 而從世界各國來看, 信賴保護原則一般是由行 政法典進行規(guī)定, 這也從側面反映出信賴保護原則主要適用于公法領域。 其三, 如前文所述, 信賴保護原則構筑于法治國家原則、

7、人民主權原則、 基本人權原則之上, 而這三者都是公認 的憲法基本原則。 所以, 信賴保護原則是憲法原則在行政法領域的具體化, 即是行政法上的 一項原則。(二信賴保護原則應是我國行政法的基本原則之一行政法基本原則, 是指導行政法制定、 執(zhí)行、 遵守以及解決行政爭議的基本準則, 貫穿 于行政立法、 行政執(zhí)法、 行政司法和行政法制監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中, 它是對行政法規(guī)范的精 神實質(zhì)的概括, 體現(xiàn)著行政法的價值和目的。 這一定義同時也提供了行政法基本原則的判斷 標準:(1專屬于行政法這一部門法,體現(xiàn)行政法基本價值觀念; (2具有明確的指導性, 貫穿于行政法的各個環(huán)節(jié)和各個方面的; (3具有較高的層級和拘

8、束力。信賴保護原則具備行政法基本原則的特征。 首先, 在價值體現(xiàn)上, 信賴保護原則一方面 維護行政秩序的穩(wěn)定和行政管理的高效運作, 另一方面通過對行政權的合理限制, 保障行政 相對人的合法權益,承載著協(xié)調(diào)公平、正義、秩序、安定等法的基本價值要素的任務,體現(xiàn) 行政法的保護公民權益維護行政秩序的終極價值。其次,信賴保護原則能在行政主體作出、 變更、廢止行政行為時為其提供全方位的指導,以保障行政行為的合法性與合理性。再次, 信賴保護原則在實踐中是行政主體制定、 執(zhí)行或適用法律的依據(jù), 違反信賴保護原則的行為 和規(guī)范均可導致法律責任的產(chǎn)生。當然, 若要將信賴保護原則確立為我國行政法基本原則之一, 必然

9、要求信賴保護原則與 行政法其他基本原則具有共容性, 即存在共同的價值取向, 追求共同的價值目標。 我國行政 法學界長期以來堅持行政合法原則和行政合理原則作為行政法的基本原則, 有學者認為行政 合法原則與信賴保護原則一個強調(diào)行政行為的合法性, 一個強調(diào)法的安定性, 存在著天生的 對立和沖突。 然而, 分析信賴保護原則和依法行政原則的沖突成因后, 我們發(fā)現(xiàn)二者分別體 現(xiàn)了形式法治和實質(zhì)法治的精神, 是內(nèi)在統(tǒng)一的。 形式法治遵循嚴格規(guī)則主義, 側重于強調(diào) 行政法律秩序,行政合法原則正帶有形式法治的意味。而實質(zhì)法治更強調(diào)現(xiàn)有規(guī)則的理性, 追求的是法治的核心價值即權利保護, 信賴保護原則正是實質(zhì)法治的體現(xiàn)。 因此, 在法治的 視野下,行政合法原則和信賴保護原則具有共容性。綜上所述, 筆者認為行政法信賴保護原則應被定位為我國行政法的基本原則之一, 并最