公共危機(jī)管理機(jī)制的價(jià)值和路徑研究

1、公共危機(jī)管理機(jī)制的價(jià)值和路徑研究    關(guān)鍵詞:危機(jī)管理;政府職能;多元主體收稿日期:2010-01-18 作者簡介:王崢嶸(1981-),男,甘肅酒泉人,講師,碩士研究生,從事行政發(fā)展研究。 作為公共管理的重要領(lǐng)域,有關(guān)政府應(yīng)對公共危機(jī)管理能力問題的研究受到了日益廣泛的關(guān)注。從理論上來看,無論是對全球化和風(fēng)險(xiǎn)社會的認(rèn)知,還是對現(xiàn)代行政和公民社會的理解,有關(guān)危機(jī)管理的研究都必須回應(yīng)現(xiàn)代中國社會轉(zhuǎn)型的價(jià)值和理論走向。 一、公共危機(jī)管理的價(jià)值取向 1.公共危機(jī)管理的公共性。公共危機(jī)是指突然發(fā)生的,對全社會的共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況或緊急狀態(tài)。

2、從對公共危機(jī)的界定中,我們可以看出,對公共危機(jī)的管理必須關(guān)照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價(jià)值和要求。而從政府存在的本質(zhì)來看,對公共利益的關(guān)照和回應(yīng)就是其職能、職責(zé)和合法性的表現(xiàn)。首先,政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān),首要的任務(wù)與職能就是承擔(dān)政治責(zé)任,維護(hù)公共安全,發(fā)揮其社會管理功能。其次,政府必須以效率、公平、發(fā)展為核心進(jìn)行制度選擇與安排,有效規(guī)避各種危機(jī)。再次,政府在一定程度上作為觀念的引領(lǐng)者和資源的配置者,必須不斷提高社會成員的創(chuàng)造性、積極性和社會的整體活力。由此可知,政府作為代表公共利益的公共性組織,對公共利益的追求就是其作為公共危機(jī)管理主體的合法性保證。 2.公共危機(jī)管理的效能性

3、。隨著中國社會現(xiàn)代化和政治民主化的發(fā)展,政府正在由權(quán)力的集中代表者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率,更要重視其提供的服務(wù)的質(zhì)量和水平,努力提高政府的行政效能。 對于政府而言,行政效能也是政府在公共危機(jī)管理中應(yīng)當(dāng)追求的核心價(jià)值,是政府職能的邏輯起點(diǎn)。這就要求政府必須在危機(jī)管理中,建立起一套比較完善的公共危機(jī)管理行政體系,不斷提升政府以及社會的公共危機(jī)管理能力,理順政府各個(gè)組織系統(tǒng)之間的關(guān)系,形成高效的危機(jī)管理行政體系。 3.公共危機(jī)管理的社會化。從理論上,普遍認(rèn)為政府是危機(jī)管理主體中的核心力量,負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機(jī)全過程。但基于對治理有效性、合法性以及對多元

4、化的考量,必須認(rèn)識到公共危機(jī)單一治理機(jī)制的局限性。隨著危機(jī)問題多樣化和復(fù)雜化,公共危機(jī)難以單純通過行政組織得以有效解決,必須要建立公共危機(jī)多元治理機(jī)制來協(xié)調(diào)各方力量,實(shí)現(xiàn)資源整合。由此,在現(xiàn)代行政體系下,有關(guān)危機(jī)的管理必須適應(yīng)行政民主化的要求,在危機(jī)管理過程中,公民的民主參與應(yīng)當(dāng)被視為政策制定和執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部分,同時(shí),民主化與社會化也是提高政府和民眾危機(jī)意識及危機(jī)應(yīng)對能力的需要。 二、公共危機(jī)管理的導(dǎo)向 1.強(qiáng)化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會決定提出:“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力?！痹诠参C(jī)管理的治理中,政府應(yīng)當(dāng)將危機(jī)管理與自身職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來,

5、才能有效地應(yīng)對多重社會風(fēng)險(xiǎn),以實(shí)現(xiàn)全社會的共同利益。首先,從資源配置上來看,政府應(yīng)當(dāng)把社會發(fā)展、公共安全保障放在重要位置,加大資源配置和投入,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展,為減少風(fēng)險(xiǎn)因素奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和社會基礎(chǔ)。其次,從政府發(fā)展的科學(xué)性來看,政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)職能履行的全面性,政府必須在在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時(shí),更加注重履行社會管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力,這就既是政府不斷發(fā)展和變革的方向,也是公共危機(jī)管理有效性的要求。 2.優(yōu)化政府管理體制?；谖C(jī)管理要求政府要全面提高應(yīng)對能力,必須通過組織整合、資源整合和行動整合,建立健全應(yīng)對公

6、共危機(jī)的管理體制。借鑒國外危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn),政府可以從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化體制建設(shè):首先,建立一個(gè)強(qiáng)有力的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些國家成功的經(jīng)驗(yàn)表明,危機(jī)管理的有效性與是否具有一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng),該系統(tǒng)可以將危機(jī)管理體系中的諸多行動者結(jié)合到一起,通過溝通渠道,動員和加強(qiáng)各方的參與和合作,協(xié)調(diào)各方的行動。其次,整合人力和組織資源。公共危機(jī)的種類繁多、影響巨大,單一的管理機(jī)構(gòu)不可能對所有的危機(jī)事件都能做到高效的應(yīng)對,而一些傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)如警察局、消防局、預(yù)防局等都具有相當(dāng)?shù)奈C(jī)應(yīng)對能力,對這樣一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織資源整合,將有效地?cái)U(kuò)展危機(jī)治理的功能,而且可以達(dá)到節(jié)約資源的目的。再次,危機(jī)的發(fā)生離不開

7、特定的社會、文化、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等,同樣,危機(jī)產(chǎn)生的影響也會波及到社會生活的各個(gè)方面。因此,危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)社會各個(gè)領(lǐng)域互動協(xié)調(diào)發(fā)展,在建立危機(jī)管理體制時(shí)應(yīng)立足于社會整體,進(jìn)行綜合管理和協(xié)調(diào)。 三、公共危機(jī)管理工作機(jī)制的基本路向 1.建立多元主體的組織體系。在組織結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)的公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)多是條塊分割的科層組織,不利于主體間的信息傳遞和資源共享,而要實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理,就必須建立和調(diào)適社會多元主體參與的治理模式,在這種治理模式中,政府組織、非政府組織以及其他社會組織,凡參與公共事務(wù)處理的主體都可能形成權(quán)力中心;無論政府組織與非政府組織之間,還是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間,都形成了一種平等競爭的、合

8、作協(xié)商性的互動關(guān)系;政府組織與其他社會組織之間,以及各類社會組織之間形成相互依賴的權(quán)力關(guān)系,并彼此交換資源、持續(xù)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo),最終形成參與性的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)。在危機(jī)治理中提出多元主體參與的治理模式,并不是否定政府的地位與作用,反而意味著政府承擔(dān)更大的責(zé)任。在公共危機(jī)治理中,政府仍然是維護(hù)公眾利益的主要角色,只是將權(quán)力與責(zé)任適度地分化于包括營利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體,政府主要負(fù)責(zé)指揮控制和對各參與主體的博弈進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的合作,以整合社會資源。政府不再是危機(jī)的管理者,而是更多地引入社會力量參與,相互合作。在運(yùn)行中,政府將減少對其他參與主體的管制,增強(qiáng)其規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)

9、調(diào)、服務(wù)等的功能。這樣,就可以把公共危機(jī)治理體系看做一個(gè)包括政府、營利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統(tǒng)的整合系統(tǒng),各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)與協(xié)作,并在這種治理模式下,廣泛利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù),以多元主體相互間的信任與合作為基礎(chǔ),通過建立一系列正式和非正式制度,實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)同治理和公共利益最大化。        2.設(shè)立有效的信息與溝通機(jī)制。信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ),特別是在一個(gè)高度復(fù)雜、快速變化流動的信息社會環(huán)境中,信息收集的及時(shí)性、準(zhǔn)確性與全面性已經(jīng)成為公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。良

10、好的信息采集與處理、及時(shí)的共享與溝通是政府危機(jī)管理有效性的現(xiàn)實(shí)要求。信息的公開和良好的溝通是政府與公眾互動對話,是對民眾需要訴求的回應(yīng),是對公眾知情權(quán)的尊重,也有利于提高政府在處理危機(jī)中的公信力和凝聚力。為此,政府要確立一種制度和機(jī)制安排,讓公眾及時(shí)了解和掌握危機(jī)發(fā)生、發(fā)展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會公眾充分了解政府行為,以便參與到危機(jī)處理中來,這本身也是依靠公眾力量救援的重要內(nèi)容。否則,僅僅通過政府內(nèi)部機(jī)制自下而上的傳遞信息,往往會造成信息失真,從而導(dǎo)致對客觀實(shí)際不能準(zhǔn)確描述和判斷,而無法作出最佳的決策。首先,政府公開公共信息要及時(shí),要避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息,使政府

11、陷入被動;其次,政府要向公眾提供優(yōu)質(zhì)的危機(jī)信息服務(wù),信息要力求準(zhǔn)確,這樣才能使得公眾心中有數(shù);最后,政府要盡快制定公共信息公開的相應(yīng)法規(guī),以法律的形式保障公共信息得以公開,使信息公開真正做到有法可依。 3.加強(qiáng)危機(jī)意識,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。任何行為都是在某種意識指導(dǎo)下進(jìn)行的,沒有危機(jī)意識,也就談不上危機(jī)管理。可以說,危機(jī)意識是危機(jī)管理的起點(diǎn),也是提升政府公共危機(jī)管理能力的前提。而危機(jī)意識的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果,對一個(gè)國家而言,理性的國民危機(jī)意識是一種寶貴的精神財(cái)富,也是整個(gè)危機(jī)管理的基礎(chǔ),樹立危機(jī)意識可以有效地減少危機(jī)事件發(fā)生的可能性。政府進(jìn)行危機(jī)管理,不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速響應(yīng)和對

12、局勢的全面控制,更重要的是政府要有解決社會問題,防止危機(jī)爆發(fā)的意識。危機(jī)意識是這樣一種思想或觀念,它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā),在和平、發(fā)展的時(shí)期,就抱著遭遇和應(yīng)對危機(jī)的心態(tài),預(yù)先考慮和預(yù)測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢,在心理上和物質(zhì)上做好應(yīng)對困難的準(zhǔn)備,預(yù)先制定對抗危機(jī)的應(yīng)急方案。危機(jī)意識的確立,能將危機(jī)的發(fā)生狀態(tài)和發(fā)展規(guī)律置于政府管理體系的前瞻性預(yù)測和有效防控之中,培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識可以最大程度地避免與減少危機(jī)帶來的損害。為此,可定期開展危機(jī)管理專家的討論、匯總、分析專題會,就危機(jī)發(fā)生時(shí)的情勢、發(fā)生的原因、過程和結(jié)果進(jìn)行分析,提高行政人員的危機(jī)意識。同時(shí),也應(yīng)該把危機(jī)管理意識灌輸?shù)饺鐣?向社會民眾進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳教育,讓廣大民眾樹立起危