#城市化誰來買單

1、中國城市化誰來買單上海威智管理咨詢公司政府不是唯一的“買單者”中國城市化進(jìn)程速度非常迅猛。至 2030 年預(yù)計(jì)將有 50%的人變成城市人口，城市人口 應(yīng)達(dá)到 6億多，也就是說還有 3億農(nóng)民要進(jìn)城， 城市人口要擴(kuò)大 1 倍。城市化加速進(jìn)程中必 須要解決的一個(gè)矛盾，就是公用事業(yè)需求增長和供給不足的矛盾。城市公用事業(yè)包括城市供水、節(jié)水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與 橋梁、市政設(shè)施、 市容環(huán)境衛(wèi)生、 垃圾處置和城市綠化等方面。 一方面， 城市人口不斷增加， 對(duì)城市公用事業(yè)的需求將逐漸增加。 另一方面， 現(xiàn)在既有的公用基礎(chǔ)設(shè)施也不是太發(fā)達(dá)， 比 如許多城市缺水、城市的污水處理率只達(dá)到36

2、%、固體垃圾現(xiàn)在還沒有得到處理、城市交通擁擠等等。因此，未來這些城市公用事業(yè)的發(fā)展將需要大量的資金投入。但在過去的一個(gè)世紀(jì)中，大概中國的 90%的公用事業(yè)設(shè)施項(xiàng)目是公共財(cái)政來支持的， 但是， 因?yàn)檎?cái)源有限，并缺乏穩(wěn)定、 規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道，往往導(dǎo)致公共事業(yè)投資 不足， 造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展， 不僅使許多新建工程項(xiàng)目不能如期完成， 也 使得城市公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營更加困難。 比如北京市在今后 5-8 年有 100 億的環(huán)保需求， 僅靠 政府的資金能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 而現(xiàn)在需求又非常大， 讓政府財(cái)力單獨(dú)來解決這個(gè)問題比較困 難。可見， 解決公用事業(yè)供求矛盾的關(guān)鍵在于打破城市公用事業(yè)

3、供給的資金瓶頸。由于城市公用事業(yè)產(chǎn)品需求相對(duì)穩(wěn)定， 受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)影響很小， 整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回 報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn)， 受到了穩(wěn)健型企業(yè)的青睞， 也是上市公司和各種投資基金追逐的對(duì)象。 這就 決定了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天， 打破資金瓶頸不能將思路局限在如何擴(kuò)大政府投入上， 而更需要 引入“經(jīng)營城市”的新理念，轉(zhuǎn)動(dòng)資本市場(chǎng)這盤棋，拓寬城市公用事業(yè)設(shè)施融資渠道，結(jié)束 政府在公用事業(yè)供給中唱獨(dú)角戲的歷史。但是，民間投資愿意參與城市公用事業(yè)發(fā)展嗎？買單新選擇：民營化研究表明，深滬兩市 48 家電力、煤氣和水的生產(chǎn)及供應(yīng)上市公司盈利能力遠(yuǎn)高于同期 兩市平均水平，2002年前3季度，滬深股市公用事業(yè)行業(yè)每

4、股收益達(dá)到0. 18 5元，位居所有行業(yè)之首。 在中國和海外上市的中國公司中， 公用事業(yè)可能是最穩(wěn)定的行業(yè)。 在香港上 市的公司 1996 2001 年的凈資產(chǎn)收益率在 11.2到 20.9%之間，平均值為 15.3，這是中 國公司相對(duì)于外國公司而言具有穩(wěn)定的業(yè)績(jī)和決定性利潤優(yōu)勢(shì)的幾個(gè)行業(yè)之一。諸多企業(yè)的實(shí)際行動(dòng)也證明了其意愿。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002 年以來已有 30 多家上市公司開始投資或者加大對(duì)公用事業(yè)的投資。 如漳州發(fā)展將 24883 萬元募資中的三分之二轉(zhuǎn)而收 購漳州自來水公司下屬水廠資產(chǎn)，還斥資 8030 萬元投資全國垃圾處理示范性工程九龍嶺垃 圾場(chǎng)，將主營業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向城市公用事業(yè)的投資

5、和管理；金路集團(tuán)斥資3295.9 萬元收購四川德陽天然氣有限責(zé)任公司 22的股權(quán)，以持有總股本的 70，成為天然氣公司的控股股東； ST國嘉2002年11月公告了總金額達(dá)6 0 0 0萬元的投資計(jì)劃，投資方向?yàn)閰⑴c組建4家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司與水務(wù)公司； 從河北廊坊走出的新奧燃?xì)猬F(xiàn)在為 8個(gè)省的 650萬居民提供 天然氣，旨在成為世界一流的綜合性公用事業(yè)企業(yè)。公用事業(yè)民營化， 將不僅解決公用事業(yè)的供給不足， 而且能夠使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的 效率和質(zhì)量更上層摟。由于中國城市公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu)， 地方公用事業(yè)管理部門所屬企 業(yè)行業(yè)壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、 輸送、銷售等所有

6、環(huán)節(jié)， 越來越多的公用企 業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢(shì)限制競(jìng)爭(zhēng)，使得城市居民在享受低價(jià)格的同時(shí)承受著低效率和惡劣的服務(wù)。據(jù)國家工商行政管理局報(bào)告顯示，公用企業(yè)利用獨(dú)占地位侵權(quán)成為2001年消費(fèi)者申訴舉報(bào)的十大熱點(diǎn)問題之一。2 0 0 1年，供水、煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)1 0 6 7 0件，在國家計(jì)委劃分的19個(gè)服務(wù)行業(yè)的7個(gè)小類中占第三位。由于公用企業(yè)一般在特定的地區(qū)范圍內(nèi)具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，不存在由多家企業(yè)的平均成本決定的社會(huì)成本，這樣，企業(yè)的實(shí)際成本就成為“社會(huì)成本”。以此作為定價(jià)的基礎(chǔ)，企業(yè)增加的成本可以輕易轉(zhuǎn)嫁出去。 同時(shí)， 自來水、 煤氣和公交等公用產(chǎn)品由于本身具有一 定福利性和公益性， 國家財(cái)政無

7、可奈何地背負(fù)起補(bǔ)貼虧損的沉重包袱。 政策性虧損掩蓋經(jīng)營 性虧損已是公開的事實(shí)。 這樣也就不可能刺激企業(yè)努力降低成本， 從而不能促使企業(yè)提高生 產(chǎn)效率。同時(shí)，由于壟斷經(jīng)營，公用企業(yè)服務(wù)意識(shí)就很淡漠。很多城市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)， 開始逐步退出公用事業(yè)領(lǐng)域， 卸下財(cái)政補(bǔ)貼的包袱， 在 公用行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)， 而且還要把政府無償投資已建成的具有競(jìng)爭(zhēng)性的如水、電、公交等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公用設(shè)施，通過招標(biāo)、拍賣、租賃、承包等方式，將其經(jīng)營管理權(quán)、使用權(quán) 或產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外各種經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)。2002 年底，深圳五大國企以國際招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，五大國企分別是能源集團(tuán)、 水務(wù)集團(tuán)、燃?xì)饧瘓F(tuán)、公共交通集團(tuán)以

8、及食品總公司，轉(zhuǎn)讓比例在25-70% 區(qū)間。 2002 年 7月，成都市市政公用局將 6 條公共汽車線路的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣，將原有國有公交公司獨(dú)家經(jīng)營的公共汽車線路有償出讓，這在全國還是首例。民營資本如何買單公用事業(yè)民營化在實(shí)際運(yùn)行中，采用了不同的操作模式。具體來講：1、PPP模式。國際上新近興起一種新型的政府與民間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式，稱為國家民間合營公司 (Private Public Partnership, 簡(jiǎn)稱P PPs)，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊 目的公司簽定特許合同， 由特殊目的公司 (一般由中標(biāo)的建筑公司、 服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?/p>

9、項(xiàng)目 進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議， 這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié) 議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。 采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是： 政府通 過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。作為PPP,最核心的問題是為了完成某些有關(guān)的公共設(shè)施、公共交通等相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目而在公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)之間達(dá)成的合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系的達(dá)成是通過簽署明確的合 同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，確保項(xiàng)目的順利完成。在PPP中間有

10、很多種模式，BOT是其中的一種，目前國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污 水處理廠項(xiàng)目， 即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以 BOT 形式投資建設(shè)并專營 20 年。四川 瑞云集團(tuán)將按 BOT 模式建設(shè)邛崍市新城區(qū)。2、純民營模式。 當(dāng)然，政府也可以從某些適宜的公用事業(yè)中完全退出來，直接、完全 地交給民營企業(yè)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。 2002 年 9 月，由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣 州亞太生活垃圾有限公司， 與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議。 根據(jù)該協(xié)議， 香港亞 太環(huán)保有限公司到 2004年將投資約 2.8 億元， 在廣州， 將建立起一座日綜合處理生活垃圾 1000 噸的垃圾廠。從而正式拉開了外資

11、進(jìn)軍中國垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕。3、公開轉(zhuǎn)讓。 PPP 模式和純民營模式，主要解決的是未來公用事業(yè)的供給問題。但是 對(duì)于既有的公用企業(yè)或資產(chǎn)并不適用。 依據(jù)上文分析， 為了提高現(xiàn)有公用事業(yè)的運(yùn)營效率和 服務(wù)水平，有必要打破壟斷經(jīng)營和財(cái)政補(bǔ)貼的困頓局面。這就是公開轉(zhuǎn)讓要達(dá)成的目的。公開轉(zhuǎn)讓是指將公用企業(yè)或公用事業(yè)的資產(chǎn)直接出售給現(xiàn)存的公司。2002 年 5 月，上海浦東自來水公司 50%國有股股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓于威望迪。威望迪以20 億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格近三倍的價(jià)格，承諾對(duì)合資公司 1582 名員工不進(jìn)行裁員，保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的 優(yōu)質(zhì)自來水并將保持政府統(tǒng)一定價(jià)的條件，首次涉足供水管網(wǎng)。4、合同承包。

12、 但是，公開轉(zhuǎn)讓的重要問題就是，如果規(guī)模很大，將受限于民營企業(yè)的 承受能力。 如果是這樣， 可以采用合同承包的操作形式。 事實(shí)上， 合同承包對(duì)于公用事業(yè)民 營化來說，已被證明是一個(gè)必不可少的操作模式。另一方面， 公開轉(zhuǎn)讓意味著公用企業(yè)的資產(chǎn)和銷售將徹底轉(zhuǎn)移給民營機(jī)構(gòu)， 這實(shí)際上將 取決與收費(fèi)與否。對(duì)于公用事業(yè)，如垃圾收揀、街道清潔，在正常情況下不能收費(fèi)。如果收 費(fèi)，將會(huì)遭到城市居民的強(qiáng)烈反對(duì)， 同時(shí)即使可以收費(fèi)， 收費(fèi)機(jī)制的交易成本也太高。 基于 此，合同承包的操作模式應(yīng)運(yùn)而生， 即當(dāng)?shù)卣詫?duì)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)， 用稅收向承包經(jīng)營者支付一 定費(fèi)用，以補(bǔ)償其提供的服務(wù)，這樣就避免了直接向消費(fèi)者收費(fèi)。公用

13、事業(yè)的合同承包形式， 需要處理好兩個(gè)關(guān)鍵性問題。 一是技術(shù)性問題， 即承包商招 標(biāo)選擇和承包合同設(shè)計(jì)； 另一個(gè)是實(shí)踐性問題， 服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管和提高。 盡管存在這些問題， 但是合同承包形式在許多國家總體上是成功的。 一項(xiàng)研究表明， 合同承包使公用事業(yè)的服務(wù) 成本降低約 50%。總之， 民營企業(yè)參與公用事業(yè)的發(fā)展是個(gè)發(fā)展趨勢(shì)， 也是滿足中國快速發(fā)展需要的一個(gè) 重要舉動(dòng)， 這可以補(bǔ)充政府投資不足， 提高投資和運(yùn)營效率。 中國的公用事業(yè)民營化經(jīng)過地 方政府和外資以及民營企業(yè)的不斷探索已經(jīng)取得了很多經(jīng)驗(yàn)， 可以預(yù)見， 中國即將掀起公用 事業(yè)民營化浪潮。如果民營企業(yè)能夠把握住此次戰(zhàn)略機(jī)會(huì)，必將獲得更大成功

14、。但是， 未來 要得到這些私營企業(yè)介入的效率和效果， 還需要發(fā)展出一個(gè)綜合的、 完整的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和法律 結(jié)構(gòu)及法律法規(guī)來保證民營化公平、公開、公正地推進(jìn)。超鏈接：政府對(duì)公用事業(yè)民營化的態(tài)度2001 年 12 月 ，國家計(jì)委發(fā)出了關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知 ， 指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域。 ”“除國家有特殊規(guī)定的以外， 凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的 領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許 經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。 ”2002 年 1 月 ，國家計(jì)委發(fā)出 “十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見 ，指 出要積極鼓勵(lì)非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、 教育、文化、 公用事 業(yè)、旅游、電信、金融、保險(xiǎn)、中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。國務(wù)院有關(guān)部門要盡快制定并 公示有條件準(zhǔn)入的領(lǐng)域、準(zhǔn)入條件、審批確認(rèn)等準(zhǔn)入程序以及管理監(jiān)督辦法。2002 年 3 月 ，國家計(jì)委公布的新的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)中,原禁止外商投資的電信和燃?xì)狻?熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對(duì)外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)