部門(mén)預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題透視及審計(jì)之道

1、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題透視及審計(jì)之道魏長(zhǎng)華（江蘇省揚(yáng)州市審計(jì)局）【時(shí)間:2013年01月04日】【來(lái)源: 】【字號(hào)：大 中 小】部門(mén)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，部門(mén)預(yù)算改革不僅是規(guī)范財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算約束的重要措施，而且在整個(gè)財(cái)政支出管理改革中發(fā)揮著主導(dǎo)和引導(dǎo)的作用，對(duì)建立公共財(cái)政支出框架將起到基礎(chǔ)性作用。部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是整個(gè)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)，隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作面臨新的形勢(shì)、新的挑戰(zhàn)及新的任務(wù)。為此，必須對(duì)部門(mén)預(yù)算改革及審計(jì)情況進(jìn)行深入研究，并在實(shí)踐中進(jìn)行積極探索。一、透視部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的錯(cuò)弊，迫切需要加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。部門(mén)預(yù)算是以部門(mén)為單位編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)

2、審核后報(bào)人代會(huì)審議通過(guò)，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。它由一般預(yù)算和政府性基金預(yù)算構(gòu)成。這兩類(lèi)預(yù)算又分成收入預(yù)算和支出預(yù)算。因此收入預(yù)算包括：一般收入預(yù)算（財(cái)政撥款收入、預(yù)算外資金收入和其它收入預(yù)算）和政府性基金收入預(yù)算。支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和政府性基金支出預(yù)算。隨著財(cái)政體制改革的不斷深化和預(yù)算管理意識(shí)的逐步增強(qiáng)，部門(mén)預(yù)算質(zhì)量和控制力明顯提高，但仍存在亟待解決的問(wèn)題。從部門(mén)預(yù)算編制和批復(fù)環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著預(yù)算編制不完整；基本支出預(yù)算不真實(shí)；項(xiàng)目支出預(yù)算不符合規(guī)定；未按規(guī)定批復(fù)預(yù)算或批復(fù)預(yù)算不及時(shí)；未經(jīng)批準(zhǔn)自行調(diào)整預(yù)算的問(wèn)題。從部門(mén)預(yù)算資金撥付環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著違規(guī)撥付和支付財(cái)政資

3、金、截留和挪用財(cái)政資金、滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢?cái)政資金的問(wèn)題。從部門(mén)預(yù)算基本支出環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著擅自擴(kuò)大支出范圍、擅自提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、未經(jīng)批準(zhǔn)隨意調(diào)整基本支出預(yù)算、虛列支出套取財(cái)政資金的問(wèn)題。從部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著項(xiàng)目支出預(yù)算編制不合規(guī)、未按規(guī)定批復(fù)項(xiàng)目支出預(yù)算、未按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算、基建項(xiàng)目履行程序不合規(guī)的問(wèn)題。從部門(mén)非稅收入征繳環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著執(zhí)收行為不合規(guī)、資金管理不規(guī)范、預(yù)算編制不完整的問(wèn)題。從部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著違規(guī)將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、擅自處置國(guó)有資產(chǎn)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、資產(chǎn)管理不規(guī)范的問(wèn)題。從部門(mén)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)來(lái)看，存在著采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃編報(bào)不合規(guī)；隨意調(diào)整采購(gòu)

4、方式；采購(gòu)資金大量結(jié)余，使用效益不高的問(wèn)題。凡此種種，既是部門(mén)預(yù)算執(zhí)行亟待改進(jìn)的問(wèn)題，也是部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。二、促進(jìn)財(cái)政改革措施落實(shí)，為部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供制度保障。部門(mén)預(yù)算改革要以構(gòu)建公共財(cái)政基本框架為目標(biāo)，進(jìn)一步完善適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政府預(yù)算管理模式。重點(diǎn)要在完善四項(xiàng)制度上下功夫求實(shí)效。一是國(guó)庫(kù)集中收付制度，要將所有的財(cái)政性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，并明確規(guī)定所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)直接支付。著力抓好收入、支出和賬戶(hù)的集中管理；二是政府采購(gòu)制度。要恪守公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明、公正誠(chéng)信的原則，堅(jiān)持集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合。對(duì)跨部門(mén)的通用商品需集中采購(gòu)，而對(duì)特殊采購(gòu)項(xiàng)目則可采取

5、分散采購(gòu)。要靈活運(yùn)用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等多種方式；三是收支兩條線制度。有關(guān)部門(mén)取得的非稅收入與發(fā)生的支出必須脫鉤。其工作經(jīng)費(fèi)根據(jù)需要按標(biāo)準(zhǔn)核定并撥付。收入必須上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，不得截留、坐支。此舉旨在將全部財(cái)政性收入納入政府預(yù)算管理，不能有游離于政府預(yù)算之外，不受社會(huì)公眾監(jiān)督的財(cái)政收支。切實(shí)做到收繳分離和收支脫鉤，逐步淡化和取消預(yù)算外收支，積極創(chuàng)造條件編制綜合政府預(yù)算。四是預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)制度。要以績(jī)效考評(píng)為突破口，探索建立科學(xué)、合理的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系。運(yùn)用一定的考核方法、量化指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部門(mén)為實(shí)現(xiàn)其職能所確定績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)安排

6、預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性考核和評(píng)價(jià)。三、創(chuàng)新審計(jì)思路與方法，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)和職責(zé)。必須緊扣“守土有責(zé)、把握總體、突出重點(diǎn)、整改提高”的總要求。要堅(jiān)持以財(cái)政資金的管理方式、使用情況為主線，抓住部門(mén)的重要、關(guān)鍵和薄弱部分進(jìn)行突破。要通過(guò)審計(jì)促進(jìn)部門(mén)整改提高，提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益。（一）部門(mén)預(yù)算編制情況審計(jì)。嚴(yán)格地說(shuō)，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的審查不屬于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的范疇。這是人大常委會(huì)的職責(zé)和職權(quán)。但是，從近年來(lái)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)

7、的問(wèn)題來(lái)看，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的很多問(wèn)題都與預(yù)算編制有關(guān)。預(yù)算編制對(duì)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性和合法性以及預(yù)算資金管理、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性有著根源性的影響。有鑒于此，筆者以為，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以通過(guò)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)預(yù)算編制情況進(jìn)行審查。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：預(yù)算編制是否真實(shí)。即部門(mén)預(yù)算收支的預(yù)測(cè)是否以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和履行部門(mén)職能的需要為依據(jù)，每一項(xiàng)收支項(xiàng)目數(shù)字的測(cè)算是否依據(jù)實(shí)際或計(jì)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)用科學(xué)合理的方法進(jìn)行測(cè)算；預(yù)算編制是否合法。即部門(mén)預(yù)算的編制是否符合預(yù)算法和國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，是否符合國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)方針政策，是否在法律賦予部門(mén)的職能范圍內(nèi)；預(yù)算編制是否科學(xué)完整

8、。即部門(mén)預(yù)算編制是否遵循了量入為出、收支平衡的原則，是否穩(wěn)妥可靠，是否采取有效的程序和方法合理安排了各項(xiàng)資金，部門(mén)預(yù)算的編制是否符合綜合預(yù)算的原則，對(duì)各項(xiàng)收入和支出預(yù)算的編制是否做到了不重不漏。（二）部門(mén)預(yù)算批復(fù)情況審計(jì)。要重點(diǎn)審查：部門(mén)是否按照規(guī)定及時(shí)向所屬單位批復(fù)了預(yù)算；部門(mén)向所屬單位批復(fù)的預(yù)算與財(cái)政部門(mén)批復(fù)本部門(mén)預(yù)算的科目和項(xiàng)目是否一致，有無(wú)隨意調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目、調(diào)增調(diào)減預(yù)算金額、擅自改變資金用途等問(wèn)題；部門(mén)向所屬單位批復(fù)的預(yù)算是否足額完整，有無(wú)預(yù)留預(yù)算資金的問(wèn)題。（三）部門(mén)預(yù)算撥付情況審計(jì)。要重點(diǎn)審查：撥款收入的取得是否符合預(yù)算和其他法律法規(guī)；撥款收入的記賬是否完整準(zhǔn)確，有無(wú)錯(cuò)報(bào)或者漏報(bào)的

9、問(wèn)題；部門(mén)是否嚴(yán)格按照預(yù)算撥付資金，有無(wú)超預(yù)算、無(wú)預(yù)算撥款、擠占、挪用預(yù)算資金的問(wèn)題；部門(mén)是否按照預(yù)算級(jí)次撥付資金，是否存在超越預(yù)算級(jí)次或者向非預(yù)算單位撥款等問(wèn)題；部門(mén)是否按照項(xiàng)目進(jìn)度撥款，是否存在資金撥付不及時(shí)，滯撥、欠撥、截留應(yīng)撥預(yù)算資金，影響項(xiàng)目建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題；預(yù)算資金撥付是否按照相關(guān)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了記錄和反映。 （四）部門(mén)預(yù)算基本支出情況審計(jì)。要重點(diǎn)審查：基本支出是否遵循了預(yù)算法和其他有關(guān)法律法規(guī)；基本支出是否按照會(huì)計(jì)制度的規(guī)定進(jìn)行了記賬和反映；基本支出執(zhí)行國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，主要是人員津貼、獎(jiǎng)金、社會(huì)保障費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、住房補(bǔ)貼、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等，有無(wú)擅自擴(kuò)大支出范圍，提高開(kāi)

10、支標(biāo)準(zhǔn)，超范圍超標(biāo)準(zhǔn)使用資金的問(wèn)題；基本支出的效益情況，主要審查部門(mén)對(duì)基本支出經(jīng)費(fèi)的使用是否貫徹了厲行節(jié)約的原則，經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中是否存在浪費(fèi)和濫支亂用的問(wèn)題。 （五）部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出情況審計(jì)。要重點(diǎn)審查：是否組織和安排了項(xiàng)目的實(shí)施，是否是巧立名目騙取財(cái)政資金；項(xiàng)目資金是否存在擠占、挪用現(xiàn)象；項(xiàng)目支出是否遵循了預(yù)算和其他法律法規(guī)；項(xiàng)目支出是否按照會(huì)計(jì)制度的規(guī)定進(jìn)行了記賬和反映；是否講究了經(jīng)濟(jì)性，是否存在損失浪費(fèi)的問(wèn)題；項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的效率性，是否建立了有效的管理和內(nèi)部控制，以及相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。這些制度和機(jī)制的建立和實(shí)施能否為項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)提供合理保證。項(xiàng)目執(zhí)行的效果性，即審查項(xiàng)目目

11、標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，分析項(xiàng)目對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展方面產(chǎn)生的影響。（六）部門(mén)非稅收入征繳情況審計(jì)。政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。要重點(diǎn)審查：非稅收入征收的合法性，具體包括非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立是否經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的審查和批準(zhǔn)，罰沒(méi)是否具有明確的法律依據(jù)，有無(wú)亂收費(fèi)、亂罰款的情況，征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，有無(wú)超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)征收的問(wèn)題。征收管理情況，包括收費(fèi)許可證、專(zhuān)用票據(jù)的管理等。執(zhí)行收繳分離制度的情況，有

12、無(wú)自行開(kāi)設(shè)過(guò)度賬戶(hù)，而未將非稅收入直接繳入財(cái)政部門(mén)指定的賬戶(hù)等問(wèn)題；“收支兩條線”制度執(zhí)行情況，即部門(mén)征收非稅收入與部門(mén)支出脫鉤的情況，對(duì)納入預(yù)算管理的非稅收入是否及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)，對(duì)尚未納入預(yù)算管理的非稅收入是否及時(shí)足額繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，部門(mén)支出是否通過(guò)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行核定，有無(wú)使用收取的非稅收入安排相關(guān)支出，截留、轉(zhuǎn)移、坐支、挪用、私分國(guó)家非稅收入等問(wèn)題；非稅收入的會(huì)計(jì)記錄是否及時(shí)、完整、準(zhǔn)確。（七）部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)管理情況審計(jì)。要重點(diǎn)審查：國(guó)有資產(chǎn)的取得情況，包括國(guó)有資產(chǎn)取得的渠道是否正確合法，是否辦理了產(chǎn)權(quán)登記，產(chǎn)權(quán)是否明晰，是否存在無(wú)償占用企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的問(wèn)題，資產(chǎn)的配置是否符合國(guó)家法律

13、和法規(guī)、政策和原則的規(guī)定；國(guó)有資產(chǎn)的管理和使用情況，包括是否建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理和使用制度，是否存在資產(chǎn)閑置、損失浪費(fèi)、資產(chǎn)或者資產(chǎn)收益流失的問(wèn)題；國(guó)有資產(chǎn)的處置情況，包括部門(mén)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的處置是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)和授權(quán)，處置程序是否符合國(guó)家法律和法規(guī)的規(guī)定；國(guó)有資產(chǎn)的賬面記錄是否真實(shí)、完整，核算是否符合國(guó)家相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度。 （八）政府部門(mén)采購(gòu)情況審計(jì)。隨著改革的逐步深入，政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購(gòu)的對(duì)象包括商品、工程和服務(wù)等也越來(lái)越多。因此，這部分內(nèi)容的審計(jì)也越來(lái)越重要。要重點(diǎn)審查：部門(mén)遵循政府采購(gòu)法及其他有關(guān)政府采購(gòu)方面規(guī)定的情況，是否存在擅自采購(gòu)列入政府采購(gòu)目錄的貨物、工程或服務(wù)，

14、規(guī)避集中采購(gòu)的問(wèn)題；政府采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行情況。除了個(gè)別追加的情況以外，所有應(yīng)納入政府采購(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)，是否編制了年初采購(gòu)預(yù)算。 （九）部門(mén)其他業(yè)務(wù)情況審計(jì)。其他業(yè)務(wù)主要包括非財(cái)政預(yù)算撥款收支、結(jié)余、預(yù)收和應(yīng)付、暫付款項(xiàng)等。要重點(diǎn)審查：其他業(yè)務(wù)是否按照相關(guān)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行記錄和反映，是否在決算報(bào)表中充分披露；其他業(yè)務(wù)的收支是否符合國(guó)家有關(guān)的法律和法規(guī)的要求，應(yīng)當(dāng)納稅的非財(cái)政預(yù)算撥款收入是否及時(shí)足額納稅，有無(wú)偷稅漏稅的問(wèn)題。 綜上所述，系部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的主要內(nèi)容。在審計(jì)時(shí)，不一定均涉及上述所有內(nèi)容。但應(yīng)在考慮這些內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)要求和被審計(jì)部門(mén)的特點(diǎn)，確定審計(jì)的具體范圍和內(nèi)容，在不遺漏的同時(shí)做到有所側(cè)重。在部門(mén)預(yù)算編制、批復(fù)、撥付等九個(gè)不同的審計(jì)環(huán)節(jié)，確定具體的審計(jì)目標(biāo)，選擇相應(yīng)的技術(shù)手段和方法。首先要了解各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)置了哪些內(nèi)部控制措施，可以運(yùn)用內(nèi)部控制調(diào)查表，對(duì)其健全性、合法性進(jìn)行調(diào)查；其次要確定風(fēng)險(xiǎn)水平，研判是進(jìn)一步對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行測(cè)試，還是直接實(shí)施實(shí)質(zhì)性測(cè)試；第三，運(yùn)用內(nèi)部控制測(cè)試程序表對(duì)擬依賴(lài)的內(nèi)部控制進(jìn)