張鋒：中國(guó)為何要在南海上建島？（精編版）

1、張鋒：中國(guó)為何要在南海上建島？今年 5 月 1 日，南海諸碧島的衛(wèi)星圖像。該島在南沙三大島中定位是物流中轉(zhuǎn)基地。本文英文版首發(fā)于更多精彩英文評(píng)論請(qǐng)點(diǎn)擊左下角“閱讀原文”。本文的中文譯稿經(jīng)授權(quán) 獨(dú)家刊發(fā)于微信公眾號(hào)IPP-REVIEW作者：張鋒（澳大利亞國(guó)立大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院研究員）2013年末，中國(guó)的決策者決定在南沙群島的七個(gè)礁石上開(kāi)展史無(wú)前例的建設(shè)項(xiàng)目。到2016年初，所有七塊露出水面的礁石永暑礁、渚碧礁、美濟(jì)礁、南薰礁、赤瓜礁、東 門礁、華陽(yáng)礁都已經(jīng)變成了島。雖然其他南海聲索國(guó)主要是越南、馬來(lái)西亞，還有菲律賓過(guò)去幾十年一直都在填海造島，但中國(guó)建造項(xiàng)目的速度和規(guī)模在同類活動(dòng)中卻十分顯著，折射

2、出崛起中國(guó)的工程學(xué)新造詣。那么，為什么中國(guó)要建造這些新島嶼？要之何用？一種常見(jiàn)的解釋是，中國(guó)只是試圖通過(guò)增強(qiáng)在南海的現(xiàn)實(shí)存 在感（ strong physical presence）來(lái)趕上越南、馬來(lái)西亞， 和菲律賓。由于多年來(lái)的疏忽和能力缺乏，中國(guó)在南海的現(xiàn) 實(shí)存在已經(jīng)危險(xiǎn)地落后于越南等聲索國(guó)。因此，這種觀點(diǎn)認(rèn) 為，中國(guó)目前之所為不過(guò)是對(duì)從前倦怠的補(bǔ)償。中國(guó)不應(yīng)該 因?yàn)樽隽似渌曀鲊?guó)已經(jīng)做了幾十年的事情而被單列出來(lái)遭受國(guó)際譴責(zé)。雖然這種觀點(diǎn)理論上是對(duì)的，但它會(huì)引起更多的問(wèn)題。什么是現(xiàn)實(shí)存在感？對(duì)此有許多相異但并不一定相矛盾的答案。一個(gè)目的也許是宣示和加強(qiáng)主權(quán)聲索。中國(guó)外交部發(fā)言人和外交部長(zhǎng)王毅

3、都已經(jīng)反復(fù)聲明中國(guó)的建造活動(dòng)是完全在其主權(quán)范圍內(nèi)的事，因而完全是合理合法的。然而，如果說(shuō)中方意圖只是在強(qiáng)調(diào)主權(quán)，那就說(shuō)不清為何項(xiàng) 目以這種速度和規(guī)模建造？想必這在財(cái)政上也是花費(fèi)巨大的，還存在著巨大的外交風(fēng)險(xiǎn)。如果是宣示主權(quán)，那北京還有其他財(cái)政、外交成本更低的可選項(xiàng)。事實(shí)上，自2009年以來(lái)，中國(guó)就通過(guò)海洋執(zhí)法活動(dòng)公開(kāi)這么做了，尤其是在2012年 5 月中國(guó)和菲律賓在黃巖島的對(duì)峙。目前的建造項(xiàng)目要付出財(cái)政和外交上的巨大代價(jià)。雖然官方數(shù)字還沒(méi)有公 布，但是財(cái)政花費(fèi)大概在數(shù)十億美元甚至更多。外交上的代 價(jià)也是沉重的，現(xiàn)在這點(diǎn)也很明顯了。相當(dāng)數(shù)量的東南亞國(guó) 家現(xiàn)在對(duì)中國(guó)懷疑在增多，地區(qū)輿論多持批評(píng)態(tài)度

4、，而美國(guó) 已經(jīng)實(shí)行了兩次“航行自由”行動(dòng)來(lái)接近南沙群島和西沙群島的水面島礁。如果中國(guó)的意圖是宣示主權(quán)，那么宣示的代價(jià)看上去是巨大的。 根據(jù)中國(guó)外交部所言， 島嶼建設(shè)將符合“必要的軍事防御需求”，但主要目的還是民用的， 包括海事搜救、防災(zāi)減災(zāi)、 海洋科學(xué)調(diào)查、 氣象觀測(cè)、 生態(tài)保護(hù)、 航行安全， 和漁業(yè)生產(chǎn)。這些被看作是中國(guó)的國(guó)際責(zé)任，也是中國(guó)打算產(chǎn)出的國(guó)際公共產(chǎn)品。遺憾的是，雖然北京反復(fù)強(qiáng)調(diào)兌現(xiàn)國(guó)際公共產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)，但這方面的成效進(jìn)展卻很慢。其實(shí)中國(guó)可以更有效地傳達(dá)自己正面的意圖。例如，中國(guó)可以直接宣布其中許多公共產(chǎn)品設(shè)施將向地區(qū)和國(guó)際利益相關(guān)方開(kāi)放。甚至可以邀請(qǐng)外國(guó)公司，包括東南亞國(guó)家和美國(guó)的

5、公司，參與開(kāi)發(fā)其中一些設(shè)施。甚至也可以有選擇性地向一些外國(guó) 媒體組織開(kāi)放部分建造工地。如果在2014年早期填海造陸開(kāi)始時(shí)公示如此意圖，北京面對(duì)的外交壓力會(huì)比現(xiàn)在面臨的 輕得多。與之相反，因?yàn)楝F(xiàn)在國(guó)際關(guān)注都把最明顯的在建 設(shè)施看作飛機(jī)跑道而不是搜救站，北京面臨不得不處理被指 控為軍事化南海的棘手困境。盡管，擁有本地區(qū)最強(qiáng)大軍事 力量的國(guó)家，是美國(guó)而不是中國(guó)。北京只是聲稱這些島嶼是 “必要的軍事防御需求”，但許多外國(guó)觀察家都意識(shí)到了這些島嶼的軍事潛在價(jià)值。那么，這些島嶼能有怎樣的軍事設(shè)施 呢？這些新島嶼作為威懾工具的價(jià)值只有在目標(biāo)是美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)時(shí)才說(shuō)得通，而不是東南亞小國(guó)。除了中國(guó)外交部長(zhǎng)王

6、毅所言的純粹防御功能，這些島嶼還能被用作有限威懾或兵力投送之用。威懾能指向和中國(guó)有訴求爭(zhēng)端的國(guó)家（主要是越南、菲律賓、馬來(lái)西亞）或者指向美國(guó)，即本地區(qū)的主要軍事大國(guó)。就前者而言，威懾的目的在于防范區(qū)域國(guó)家進(jìn)一步侵占中國(guó)的主權(quán)，比如在它們控制的島礁上進(jìn)行建造活動(dòng)，或者在附近水域進(jìn)行漁獵和自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)。但島嶼建設(shè)是否是嚇阻區(qū)域國(guó)家挑釁的有效戰(zhàn)略是值得質(zhì)疑的。事實(shí)上，2012年 5 月北京在黃巖島與菲律賓對(duì)峙時(shí)的有力回?fù)簦呀?jīng)在東南亞各國(guó)產(chǎn)生了強(qiáng)大的威懾力。若區(qū)域聲索 國(guó)繼續(xù)侵占活動(dòng)，北京可以重復(fù)“黃巖島模式”來(lái)應(yīng)對(duì)，正如有時(shí)中國(guó)分析人士所討論的一樣，建造島嶼并不是向鄰近小 國(guó)證明中國(guó)戰(zhàn)略決心的

7、最佳方式。而且，中國(guó)這樣的大國(guó)想要威懾東南亞小國(guó)是否有戰(zhàn)略意義也是說(shuō)不清的。威懾是 一種最適用于對(duì)付潛在大國(guó)的戰(zhàn)略。因此，中國(guó)維持有限的 二次核打擊能力應(yīng)對(duì)美俄的龐大核武庫(kù)就有顯著的作用。但 是，對(duì)東南亞小國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)需要在它們間激發(fā)的是尊重、 信任與愛(ài)戴，而不是懷疑與恐懼。當(dāng)戰(zhàn)略決心需要得到表明時(shí)，就像 2003年至 2008年間的事情說(shuō)明的那樣，當(dāng)馬來(lái)西亞、越南和菲律賓罔顧2002年簽署了南海行為準(zhǔn)則而繼續(xù)在南海的島礁上夯實(shí)泥土?xí)r，這種戰(zhàn)略決心可以由深思熟慮的、具體問(wèn)題具體分析的方式來(lái)證明。因此，很明顯這些新島嶼作為威懾工具的價(jià)值只有在目標(biāo)是超級(jí)大國(guó)美國(guó)， 而不是東南亞小國(guó)時(shí)才會(huì)有意義。但

8、在這里“威懾” 用詞不當(dāng)。中國(guó)的意圖，也許是在對(duì)臺(tái)灣開(kāi)展軍事行動(dòng)或中日釣魚島沖突時(shí)拒絕美軍介入或途經(jīng)南海的一部分。這樣一 種軍事目標(biāo)有時(shí)被稱作“反介入與區(qū)域阻絕”，這個(gè)詞被國(guó)際分析家用來(lái)描述中國(guó)的軍事戰(zhàn)略已經(jīng)有一段時(shí)間了。正是島嶼建造的這個(gè)戰(zhàn)略方面似乎令美國(guó)軍事策劃者尤為擔(dān)憂，因?yàn)檫@將是對(duì)美國(guó)基于無(wú)阻礙進(jìn)入包括海、空、外層空間這些全球公域的海洋戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)。中國(guó)已經(jīng)至少在南沙群島建了三條跑道，每一條至少有三千米長(zhǎng)，軍用和民用飛機(jī)都能 起降。唯一完成的永暑礁跑道有3160米長(zhǎng)，中國(guó)當(dāng)局最近還在上面試驗(yàn)了民用飛機(jī)的試降。此外，永暑礁、渚碧礁， 還有美濟(jì)礁已經(jīng)分別擴(kuò)大到2.6 、4、5.6平方公里，使

9、它們變成全南海最大的島嶼。假以時(shí)日，除了為自己的潛艇修建深海港口外，中國(guó)或許就會(huì)忍不住在這些島嶼上部署戰(zhàn)斗 機(jī)和對(duì)空導(dǎo)彈，這種推測(cè)并非不合理。事實(shí)上，衛(wèi)星已經(jīng)在 西沙群島的永興島觀察到了先進(jìn)的導(dǎo)彈組。這樣的武器系統(tǒng) 很可能驚嚇到區(qū)域國(guó)家如越南和菲律賓，刺激他們加強(qiáng)自己 的軍備并尋求和美國(guó)更大的合作。它們也許還能阻礙或至少 給美國(guó)在南海地區(qū)的軍事介入以及調(diào)度的自由制造麻煩。盡管它們?cè)凇盎疑貛_突”中非致命性地運(yùn)用軍事力量時(shí)確實(shí)有用，但在高烈度軍事行動(dòng)中面對(duì)來(lái)自美軍的攻擊時(shí)，它 們其實(shí)是極其脆弱的。因?yàn)閸u嶼是無(wú)法移動(dòng)的，它們?cè)趯?shí)際 沖突中相較于航空母艦被摧毀的風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，有點(diǎn)諷刺 的是，和美

10、國(guó)保持和平似乎是中國(guó)維持這些島嶼軍事價(jià)值的 必要條件。更有可能的是，中國(guó)并不打算在實(shí)際沖突時(shí)把賭注壓在這些島嶼的軍事價(jià)值上，而是指望著在中國(guó)實(shí)力的 長(zhǎng)遠(yuǎn)投送上能依靠這些設(shè)施，即從南海到印度洋、波斯灣，甚至更遠(yuǎn)。中國(guó)的決策者似乎很明白南海作為西太平洋和印度洋咽喉的作用。以經(jīng)濟(jì)上和戰(zhàn)略上至關(guān)重要的馬六甲海峽為代表，南海位于歐亞大陸可通航的邊緣地帶的中心，全球的航線在這里匯集。如果北京目前建設(shè)新海上絲綢之路的戰(zhàn)略瓜熟蒂落，這些島嶼也許就會(huì)在這個(gè)新的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用，為保護(hù)中國(guó)日益擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)利益提供后勤與軍事支持。這當(dāng)然不意味著中國(guó)必然會(huì)尋求在該地區(qū)的軍事支配地位， 但中國(guó)志在建立一支足夠

11、強(qiáng)大能保衛(wèi)其經(jīng)濟(jì)利益的海軍，包括保護(hù)至關(guān)重要的海上航道和打擊海盜與恐怖主義。假以時(shí)日，中國(guó)或許就會(huì)像今天的美國(guó)一樣，也會(huì)不僅僅在西太平洋還要在印度洋尋求戰(zhàn)略介入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，南海的島嶼基地對(duì)這樣的實(shí)力投送大概是很有用的。換句話說(shuō)，它們是北京公布的要成為海洋大國(guó)的戰(zhàn)略的一部分。如果北京目前建設(shè)新海上絲綢之路的戰(zhàn)略瓜熟蒂落，這些島嶼也許就會(huì)在這個(gè)新的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用，為保護(hù)中國(guó)日益擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)利益提供后勤與軍事支持。如果這些新島嶼的主要戰(zhàn)略意圖是實(shí)力投送而非反介入，那么王毅外長(zhǎng)關(guān)于“必要的軍事防御需求”的官方表態(tài)聽(tīng)起來(lái)就確實(shí)是真的了。美國(guó)和日本的戰(zhàn)略家反復(fù)地把中國(guó)的軍事戰(zhàn)略刻畫成“反介入

12、與區(qū)域阻絕”。但是從中國(guó)的角度來(lái)看，中國(guó)之所為僅僅是想把自己的軍隊(duì)現(xiàn)代化以提高近海地區(qū)的防御能力，以及保護(hù)像貿(mào)易和能源運(yùn)輸這樣的遠(yuǎn)洋利益。這種戰(zhàn)略的基本原理也貫穿于中國(guó)去年最新發(fā)布的國(guó)防白皮書。因此這些新島嶼是為了保衛(wèi)中國(guó)在南海的主權(quán)權(quán)利與長(zhǎng)期來(lái)看在更廣闊的地區(qū) 投送中國(guó)實(shí)力。然而，現(xiàn)在的問(wèn)題是，目前這一輪島嶼建設(shè)和伴隨的無(wú)果外交醞釀了一次該地區(qū)的強(qiáng)烈抵制。很明顯，北京在發(fā)動(dòng)建造項(xiàng)目之前所做的計(jì)劃的不夠充分。中國(guó)的決策者也許曾希望美國(guó)在中東和俄羅斯的燃眉之急會(huì)分散其 在南海的注意力，進(jìn)而或多或少給中國(guó)提供在本地區(qū)的行動(dòng)自由。他們或許還曾假設(shè)奧巴馬總統(tǒng)的“戰(zhàn)略耐心”，或者說(shuō)是“戰(zhàn)略猶豫”，給中國(guó)

13、打開(kāi)了一扇珍貴的機(jī)遇之窗，能以罕見(jiàn)的速度開(kāi)展建造項(xiàng)目?？紤]到當(dāng)時(shí)的事態(tài)這些并非是不合理的假設(shè)。確實(shí)奧巴馬當(dāng)局也掙扎了一段時(shí)間才給出一個(gè) 有力的回應(yīng)。但北京忽略了奧巴馬外交政策的一個(gè)關(guān)鍵事實(shí)， 也就是奧巴馬當(dāng)局自上臺(tái)伊始就把東南亞當(dāng)作優(yōu)先重點(diǎn)，也 曾增強(qiáng)在該地區(qū)的外交和軍事存在。就在近期，美國(guó)還實(shí)施 了自詡為“航行自由”的行動(dòng)以反制中國(guó)的島嶼，使得北京覺(jué)得必須做出反應(yīng)。當(dāng)前圍繞美國(guó)“航行自由”行動(dòng)的事態(tài)也許不會(huì)引起中美之間的沖突。但是也很難說(shuō)是讓人滿意的事態(tài)。人們可以對(duì)“航行自由”行動(dòng)是否是對(duì)中國(guó)在南海島嶼建設(shè)的最佳回應(yīng)提出質(zhì)疑。同時(shí)，中國(guó)也需要回顧和評(píng)估這一部分南海政策的有效程度。這是否達(dá)成了

14、最初試圖實(shí)現(xiàn)的意圖？結(jié)果得失何在？對(duì)于該地區(qū)未來(lái)的政策又有怎么樣的教訓(xùn)？本文作者張鋒系澳大利亞國(guó)立大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院研究員、中國(guó)南海研究院兼職教授。譯者系李伯滔。點(diǎn)擊屏幕右下方寫評(píng)論，可以贏獎(jiǎng)品哦！各位忠實(shí)讀者， 為感謝你們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公眾號(hào)IPP評(píng)論的關(guān)注，從現(xiàn)在起，在我們推送的每篇文章下留言并獲贊最多的一名網(wǎng)友即可獲贈(zèng)由東方出版社獨(dú)家贊助的鄭永年教授作 品一本（隨機(jī)贈(zèng)送） 。我們不僅為您提供獨(dú)立客觀專業(yè)的分析，更希望與你交流?；顒?dòng)規(guī)則： 1.關(guān)注“ IPP評(píng)論”公眾號(hào)。2.點(diǎn)擊每篇文章右下角的“寫留言”，與我們分享你的想法。3.每天留言獲贊最多的一名網(wǎng)友可獲贈(zèng)書。4.每周一公布上一周的獲獎(jiǎng)名單，每周選出五名獲獎(jiǎng)?wù)?。關(guān)于 IPP華南理工大學(xué)公共政策研究院（ IPP ）是一個(gè)獨(dú)立、非盈利性的知識(shí)創(chuàng)新與公共政策研究平臺(tái)。由華南理工大學(xué) 校友莫道明先生捐資創(chuàng)建。IPP擁有一支以鄭永年教授為領(lǐng)軍的研究團(tuán)隊(duì)，圍繞中國(guó)的體制改革、社會(huì)政策、中國(guó)話語(yǔ) 權(quán)與國(guó)際關(guān)系等開(kāi)展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識(shí)創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)