第六章具體行政行為

1、第六章具體行政行為第六章 具體行政行為 案情 1 介紹：原告：葛軍，東方貿(mào)易公司銷售員。被告：某區(qū)公安分局。某市公安局為整頓交通秩序，于 1990 年 10 月發(fā)出通知，要求在1990 年底滿兩年審驗(yàn)的各類機(jī)動駕駛員進(jìn)行交通規(guī)則和駕駛技術(shù)合格考試， 并進(jìn)行身體檢查； 合格者換發(fā)駕駛證， 不合格者不能換發(fā)駕駛證。該市東方貿(mào)易公司推銷員葛軍 （男， 24 歲，身高 1 74 米） ，同年 11 月初先后參加了市公安局組織的交通規(guī)則和輕便摩托車駕駛技術(shù)的考試，均取得優(yōu)秀成績。 11 月中旬到市公安局指定的市第一人民醫(yī)院進(jìn)行身體檢查，左右眼裸視1 5，五色盲，聽力正常，無任何疾病和身體缺陷。 體檢結(jié)論

2、： 身體健康， 符合機(jī)動車駕駛員的條件。 1990 年 11 月 22 日，葛軍持考試成績單和體檢表到該市郊區(qū)公安分局換領(lǐng)輕便摩托車駕駛證，區(qū)公安分局按該區(qū)人民政府的規(guī)定，要求葛軍先交納風(fēng)險(xiǎn)保證金240 元， 才能更換輕便摩托車駕駛證。 葛軍于同年 11 月 24 日以“其符合法定條件， 區(qū)公安分局不依法給其換發(fā)駕駛證”為由， 向人民法院提起訴訟， 要求判令區(qū)公安分局給其換不給其換發(fā)輕便摩托車駕駛證是違法的。 據(jù)此， 依據(jù) 中華人民共和國行政訴訟法第 54 條第 （ 四 ） 項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：責(zé)令區(qū)公安分局在判決生效后七日內(nèi)，給葛軍換發(fā)輕便摩托車駕駛證。案例 1 點(diǎn)評： 這里限于評析： 行政

3、許可行為的法律屬性及合法行使的條件。在本案中，國務(wù)院 1988 年 3 月 9 日發(fā)布的中華人民共和國道路交通管理?xiàng)l例 授權(quán)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)道路交通管理工作， 并負(fù)有換發(fā)機(jī)動車駕駛證的職責(zé)。 這說明， 公安機(jī)關(guān)是由法律、 法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的行政許可主體。 它有權(quán)力也有義務(wù)對于符合機(jī)動車駕駛員法定條件的，發(fā)給其機(jī)動車駕駛證。該市的政府規(guī)章， 城市輕便摩托車和輕便摩托車駕駛員管理的暫行規(guī)定 第 5 條規(guī)定： “駕駛輕便摩托車的人，必須年滿16 周歲，身高1 45 米以上，兩眼視力 （ 或矯正后 ） 各為 0， 7 以上，無赤、綠色盲，聽力正常，無妨礙安全駕駛的疾病或身體缺陷， 經(jīng)醫(yī)院體格檢查和公安機(jī)關(guān)考

4、試交通規(guī)則， 駕駛技術(shù)合格后，發(fā)給輕便摩托車駕駛證?！边@是法定的行政許可條件。葛軍身體經(jīng)醫(yī)院檢查， 符合輕便摩托車駕駛員的條件， 并通過市公安局組織的交通規(guī)則和駕駛技術(shù)的考試。 也就是說， 葛軍符合被換發(fā)輕便摩托車駕駛證的法定條件， 區(qū)公安分局應(yīng)給其換發(fā)輕便摩托車駕駛證。 本案中的該區(qū)人民政府， 在沒有法律、 法規(guī)或規(guī)章規(guī)定可以向換發(fā)駕駛證者征收風(fēng)險(xiǎn)保證金的情況下， 發(fā)布文件， 規(guī)定“換證者必須交納風(fēng)險(xiǎn)保證金240 元”， 與法律、 法規(guī)和規(guī)章相抵觸， 是無效的， 故不能作為換發(fā)駕駛證的法定條件。 區(qū)公安分局以葛軍未交發(fā)駕駛證。 人民法院經(jīng)審查認(rèn)為： 有關(guān)法律、 法規(guī)及規(guī)章均沒有“必須交納風(fēng)險(xiǎn)

5、保證金， 才能更換輕便摩托車駕駛證”的規(guī)定； 區(qū)人民政府的文件有關(guān)“交納風(fēng)險(xiǎn)保證金， 才能換發(fā)摩托車駕駛證”的規(guī)定， 與法律、法規(guī)相抵觸，不具有法律效力；葛軍符合城市輕便摩托車和輕便摩托車駕駛員管理的暫行規(guī)定 規(guī)定的換發(fā)輕便摩托車駕駛證的條件； 區(qū)公安分局納風(fēng)險(xiǎn)保證金， 不給其換發(fā)駕駛證屬于不履行法定職綜上， 人民法院判決限期區(qū)公安分局給予葛軍煥發(fā)輕便摩托車駕 駛證是正確的。案情 2 介紹： 1990 年 4 月 21 日，呂 X X 的公公王 X 購買了座落于 X 區(qū)環(huán)城路 24 號的一幢二層樓房，并于同年辦理了該房屋所有權(quán)證。1991年5月2日，呂X X與王X之子結(jié)婚，此后呂X X與王X之

6、子便在該房屋居住。 1993 年 9 月，X 區(qū)環(huán)城路土地管理所工作人員多次要求王X 辦理土地登記發(fā)證手續(xù)， 王 X 因經(jīng)濟(jì)困難未及時(shí)交納辦證的有關(guān)規(guī)費(fèi)。呂 X X 在未經(jīng)戶主王X 同意的情況下，主動交付辦證規(guī)費(fèi)216元，并要求將證書上的戶主姓名填寫為“呂X X”，環(huán)城路土地管理所便在登記發(fā)證時(shí)將該房戶主姓名寫為呂X X。同年11月7日X市土地管理局（以下簡稱市土地局）按照環(huán)城路土地管理所的登記手續(xù)發(fā)給呂 X X 土地使用證。 1994 年 9 月，呂 X X 與王 X 之子離婚。王X多次要求土地管理部門更正土地使用證。1996年4月21日，X市X區(qū)土地管理分局（以下簡稱區(qū)土地局）對王x與呂X

7、 X的土地使用證權(quán)屬糾紛進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)查認(rèn)為， X 區(qū)環(huán)城路土地管理所在辦理王X 的土地登記證工作中，違反了我國城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程第 32、 62 條的規(guī)定，造成非法登記，以致市土地局錯(cuò)發(fā)給呂 X X 土地使用證。為此， 1996 年 7 月 5 日，市土地局委托區(qū)土地局代表市土地局行文注銷呂 X X 所持的土地使用證。 7 月 20 日，區(qū)土地局依照國家土地管理局頒發(fā)的土地登記規(guī)則第15、 46 條的規(guī)定，作出關(guān)于注銷呂XX所持的土地使用證的決定，但區(qū)土地局卻是以自己的名義作出的。呂XX不服區(qū)土地局的這一行政決定，向 X區(qū)基層人民法院提起行政訴訟。X區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為，呂XX所持土地使用證是非

8、法的， 應(yīng)予注銷， 因而判決維持被告X 區(qū)土地局作出的 關(guān)于注銷呂XX所持土地使用證的行政決定。呂XX不服一審法院判決，向 X 市中級人民法院提起上訴， 請求撤銷原判， 以確認(rèn)自己所持的土地使用證的合法性。X市中級人民法院認(rèn)為，上訴人呂XX所持的土地使用證系由X市土地局所發(fā)，根據(jù)土地登記規(guī)則第 46 條及相關(guān)規(guī)定，被上訴人區(qū)土地局是無權(quán)注銷該土地使用證的。區(qū)土地局雖有市土地局的委托， 但區(qū)土地局沒有以委托人即市土地局的名義而是以自己的名義作出了注銷呂XX土地使用證的決定，其行為超越了職權(quán)。一審法院維持區(qū)土地局注銷決定的原判決， 未能查清 X 區(qū)土地局超越職權(quán)作出具體行政行為的事實(shí)， 應(yīng)當(dāng)撤銷

9、c 據(jù)此， 依照 中華人民共和國行政訴訟法第61條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，作出如下終審判決：（1）撤銷X區(qū)基層人民法院的行政判決； （2） 撤銷被上訴人區(qū)地局作出的關(guān)于注銷上訴人呂 X X 所持的土地使用證的決定。案例 2 點(diǎn)評： A. 事實(shí)認(rèn)定。 二審人民法院查明了本案的三個(gè)事實(shí)：第一，1993年X區(qū)環(huán)城路土地管理所要求王 X換發(fā)新土地使用證，王 X 的兒媳呂X X 趁負(fù)擔(dān)換證費(fèi)的機(jī)會，要求將戶主姓名填寫為自己的名字。 第二， 土地管理所未經(jīng)王X 本人同意， 在王 X 房屋土地使用證的登記手續(xù)中隨意填寫了呂 XX 的名字，導(dǎo)致市土地局將土地使用證錯(cuò)發(fā)給呂XX第三，區(qū)土地局本為受市土地局的委托去注銷

10、呂XX 所持的土地使用證，但在作出注銷決定時(shí)卻是以自已的名義。B.運(yùn)用原理和適用法律。二審人民法院認(rèn)為，X區(qū)環(huán)城路土地管理所未經(jīng)王X同意，隨意在王X的土地使用證上登記呂XX的名字，違 反了城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程和土地登記規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，因此，呂XX所持的土地使用證是非法的，應(yīng)予注銷。呂XX所持的土地使用證系由市土地局所發(fā)，根據(jù)土地登記規(guī)則第 46 條及相關(guān)規(guī)定，區(qū)土地局無權(quán)注銷該土地使用證。 雖然區(qū)土地局得到了上級行政機(jī)關(guān)即市土地局的委托， 但它做出注銷決定時(shí)是以自己的名義， 此行為超越了職權(quán)。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第 54 條第 （二）項(xiàng)第4 目的規(guī)定， 對超越職權(quán)的具體行政行為， 應(yīng)判決撤

11、銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。 一審人民法院在沒有查清區(qū)土地局超越職權(quán)這一事實(shí)的情況下就作出了維持區(qū)土地局具體行政行為的判決，對此，應(yīng)依照中華人民共和國行政訴訟法第 6l 條 第（三）項(xiàng)的規(guī)定， 判決撤銷該一審法院的原行政判決， 改判撤銷被上訴人區(qū)土地局作出的行政決定。C .其他需要說明的問題。在本案中，上訴人呂 XX非法持有土地 使用證， 本應(yīng)予以注銷， 而被上訴人區(qū)土地局又超越職權(quán)作出注銷決 定，形成了違法的具體行政行為，這就是說，雙方都違法。一審法院在審判中只注重公民呂XX持有土地使用證的非法性，因而判決維持區(qū)土地局注銷呂 X X 土地使用證的行政決定； 而二審法院

12、在審判中只注重行政機(jī)關(guān)X 區(qū)土地局行政決定超越其職權(quán)的違法性， 因而判決撤銷區(qū)土地局注銷呂 X X 土地使用證的行政決定。 上述何種審判體現(xiàn)了關(guān)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的立法宗旨已經(jīng)一目了然。案情 3 介紹：原告：魏某，女， 65 歲，農(nóng)民。原告：宗某，男， 40 歲，農(nóng)民。被告：某縣人民政府原告魏某與原告宗某， 系同一村寨住宅相鄰的兩戶農(nóng)民。 兩家關(guān)于宅基地的劃線已有多年紛爭。 他們曾在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府的主持下立過協(xié)議。今年 5 月，魏某翻建住宅，兩家矛盾再次激發(fā)。鄉(xiāng)政府多次協(xié)調(diào)不成， 宗某天天上縣政府上訪。 該縣政府直接出面協(xié)調(diào)， 最后做出“關(guān)于魏家與宗家宅基地使用權(quán)中界線的處理決定”。

13、決定 的內(nèi)容是：“雙方宅基地的中界線以魏家東房山后墻角外線向東量4 5 寸為一點(diǎn)， 以東房山前角外線為另一點(diǎn)， 兩點(diǎn)連成一條直線向南延長到兩戶南院墻，線以東歸宗家使用；線以西歸魏家使用?！蔽耗撑c宗某收到縣人民政府的決定后，均表示不服，便向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。 但當(dāng)?shù)胤ㄔ涸诹笗r(shí)， 關(guān)于應(yīng)以民事案件立案，還是以行政案件立案有不同意見。 主張以民事案件立案的理由是： 兩戶農(nóng)民宅基地的糾紛屬于平等主體之間的民事， 糾紛； 主張以行政案件立案的理由是：兩戶農(nóng)民不服并所控告的是縣政府的行政處理決定，縣政府做出處理決定屬于行政行為，而不是民事行為。請問：你的看法是什么 ?案例 3 點(diǎn)評：本案屬于民事案件

14、還是行政案件，不是一個(gè)純訴訟的問題，它涉及到如何理解“行政裁決”的有關(guān)行政法理。在行政法理上，行政裁決不能簡單地理解為“行政機(jī)關(guān)所作的裁決”。否則，既可能擴(kuò)大了行政裁決的范圍，也可能縮小了其范圍。中國行政法學(xué)上的行政裁決， 已被界定為具有下列特征的具體行政行為：第一，裁決機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。如果做出裁決的機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)或民間組織，就不屬行政裁決。第二， 裁決的對象是平等主體之間的民事關(guān)系， 不包括行政關(guān)系。根據(jù)中國目前的法律規(guī)定， 這種民事關(guān)系一般被限于森林、 土地等自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)的歸屬關(guān)系。第三，作為裁決機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)是作為第三人，而不是當(dāng)事人身份出現(xiàn)的。就是說，行政裁決機(jī)關(guān)是民事糾紛

15、當(dāng)事人以外的第三人，而且以具有獨(dú)立身份的中間人身份出現(xiàn)。第四，行政機(jī)關(guān)做出裁決是一種依職權(quán)的單方行為，不以當(dāng)事人的意志為左右。 雖然行政裁決處理的是民事關(guān)系， 但行政裁決行為本身是一種行政行為，因?yàn)樗切姓黧w基于行政職權(quán)強(qiáng)制性做出的。既然行政裁決是行政行為， 那么， 當(dāng)事人對其不服提起訴訟的話， 屬于行政訴訟而不是民事訴訟。在本案中，魏某和宗某之間的宅基地使用權(quán)糾紛，顯然屬于平等主體之間的民事糾紛。 縣人民政府對魏某和宗某之間的宅基地使用權(quán)的處理， 屬于一種行政確權(quán)行為。 這種權(quán)力來自于 中華人民共和國土地管理法的設(shè)定。土地管理法第 16 條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；

16、協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議， 由縣級以上人民政府處理； 個(gè)人之間、 個(gè)人與單位之間的爭議， 由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。 當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的， 可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)， 向人民法院起訴。 在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前， 任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。 ”所以， 該縣人民政府做出“關(guān)于魏家與宗家宅基地使用權(quán)中界線的處理決定”，屬于行政裁決行為。根據(jù) 中華人民共和國行政訴訟法 的有關(guān)規(guī)定， 當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的行政裁決行為不服， 可以提起行政訴訟。 所以， 本案應(yīng)以行政案件立案是正確的。案情 4 介紹一事不再罰原告：鄒某，男， 38 歲，

17、個(gè)體經(jīng)營者。被告：某市城市管理行政執(zhí)法局。某省的地方性法規(guī)XX省城市環(huán)境衛(wèi)生管理辦法規(guī)定：各單位和個(gè)人不得向城鎮(zhèn)街道和道路扔置垃圾， 否則由城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門給予 50 至 2000元的罰款。 2001 年，該省內(nèi)的某市設(shè)立了“城市管理行政執(zhí)法局”， 上述法規(guī)設(shè)定的在該市的處罰權(quán)歸入了“城市管理行政執(zhí)法局”。2002 年 2 月，鄒某在其沿街開設(shè)的個(gè)體布行經(jīng)營時(shí)，把許多垃圾扔置到街面上。 城市管理行政執(zhí)法局的執(zhí)勤人員發(fā)現(xiàn)， 立即上前責(zé)令其清除垃圾。 鄒某不僅不聽， 反爾與執(zhí)法人員大聲爭吵。 城市管理行 政執(zhí)法局最后對鄒某做出一個(gè)處罰決定，內(nèi)容包括： (1) 對鄒某罰款1000 元； (2)

18、責(zé)令其當(dāng)即清除垃圾。鄒某對該處罰決定不服，向人民法院提起了行政訴訟。理由是：既然對我罰款了， 就不得對要我清除垃圾； 如果要我清除垃圾， 就不得再對我罰款；否則，這屬于對同一事件的重復(fù)處罰。你認(rèn)為鄒某的理由是否成立?案例 4 點(diǎn)評：該案所涉其他問題鑒于本章的任務(wù)而不作討論，這里限于評析： 在本案中， 該市城市管理行政執(zhí)法局對鄒某做出的一個(gè)處罰決定包含兩項(xiàng)內(nèi)容是否屬于一事重罰 ?中華人民共和國行政處罰法第 24 條規(guī)定：“對當(dāng)事人同一個(gè)違法行為， 不得給予兩次以上罰款的行政處罰。 ”雖然 行政處罰法 只是確立“一事不得給予兩次以上罰款”的原則， 但中國的行政法理幾乎公認(rèn)：“一事不得給予兩次以上的

19、處罰” ( 即一事不再罰 ) ?！耙皇虏辉倭P”意味著： 對于行政相對人同一個(gè)違法事實(shí)， 同一個(gè)行政主體不得對相對人做出兩個(gè)以上的處罰決定， 也不得由兩個(gè)以上的行政主體各以自己的理由做出處罰； 當(dāng)同一個(gè)違法行為同時(shí)違反多個(gè)法規(guī)時(shí)， 多個(gè)行政主體都有權(quán)處罰時(shí)， 由最先立案的行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰； 當(dāng)同一個(gè)行政主體立案后， 發(fā)現(xiàn)相對人的同一個(gè)違法同時(shí)違反多個(gè)法規(guī)時(shí)， 應(yīng)當(dāng)選擇最重的行政處罰實(shí)施處罰。 但是， “一事不再罰”決不意味著： (1) 同一行政主體針對同一相對人的同一違法行為給予兩項(xiàng)處罰內(nèi)容以上的處罰，如決定既給罰款又給拘留的處罰； (2) 對又由其他機(jī)關(guān)追究民事責(zé)任。本案城市管理行政執(zhí)法局對鄒

20、某做出的一個(gè)決定， 包含了兩項(xiàng)內(nèi)容： (1) 對鄒某罰款1000 元； (2) 責(zé)令其當(dāng)即清除垃圾。在這里，前一項(xiàng)內(nèi)容屬于行政處罰； 但后一項(xiàng)內(nèi)容不是行政處罰， 而是行政命令，即要求違法者糾正違法的命令。 因此， 當(dāng)一個(gè)行政處罰與一個(gè)行政命令同時(shí)做出時(shí)， 談不上一事重罰， 因?yàn)檫@里不存在“兩個(gè)處罰”， 只是出現(xiàn)了“一個(gè)處罰”與“一個(gè)命令”。 正因?yàn)檫@樣， 城市管理行政執(zhí)法局把包含上述兩項(xiàng)屬于不同具體行政行為內(nèi)容的決定形式定名為行政處罰決定是不妥的，應(yīng)當(dāng)定名為行政處理決定。我國 行政處罰法 第 23 條規(guī)定： “行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。 ”這就是說， 任何

21、行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)， 它同時(shí)有權(quán)， 也有義務(wù)責(zé)令當(dāng)事人糾正違法。所以， 在本案中， 城市管理行政執(zhí)法局在對鄒某做出行政處罰的同時(shí)，責(zé)令其清除垃圾，是符合行政處罰法的要求的。案情5介紹：農(nóng)民張X自1990年3月份以來一直在X市城西區(qū) 從事人力三輪車貨運(yùn)經(jīng)營。1992年5月10日由X市城西區(qū)工商局、 公安分局和市容管理辦公室三機(jī)關(guān)工作人員組成的執(zhí)法隊(duì)在進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)， 發(fā)現(xiàn)張 X 無證從事違法經(jīng)營活動， 遂將張 X 的人力三輪車扣押。 第二天執(zhí)法隊(duì)將張X 的三輪車送往城北區(qū)廢舊物資處理站集中銷毀。 張 X 趕往該站， 與執(zhí)法人員發(fā)生爭執(zhí)。 執(zhí)法隊(duì)工作人員認(rèn)為張X態(tài)度惡劣，便將其就地關(guān)押在一間

22、辦公室達(dá)10小時(shí)。張X回到住所地 X 縣后， 決定起訴X 市城西區(qū)工商局、公安分局和市容管理辦公室三機(jī)關(guān)。 他在向上述三機(jī)關(guān)所在地的城西區(qū)人民法院和被關(guān)押地的城北區(qū)人民法院函寄了起訴狀兩天后， 又向 X 縣人民法院提起了行政訴訟， 請求判決撤銷三機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)作出的限制其人身自由的違法行政強(qiáng)制行為并判令三機(jī)關(guān)賠償其損失， 同時(shí)告知縣法院， 他已于兩天前向被告所在地的市城西區(qū)人民法院和被限制其人身自由所在地的市城北區(qū)人民法院函寄了起訴狀， 但是未辦理手續(xù)。 縣法院得知此情后， 便與城西區(qū)法院和城北區(qū)法院電話聯(lián)系， 該二法院告知均已收到原告的起訴狀， 并已發(fā)出通知要求原告辦理手續(xù)。 縣法院向它們說明原告張 X 已向本院遞交了起訴狀并辦理了手續(xù)， 通知它們不要受理此案，而決定由本院受理此案。法院認(rèn)為，張X被三機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)限制人身自由10小時(shí)，根據(jù)我國行政訴訟法 的規(guī)定， 公民對行政機(jī)關(guān)限制其人身自由的行政強(qiáng)制措施不服的，可以到原告所在地或被告所在地的人民法院起訴。這里的“原告所在地”， 根據(jù)最高人民法院所作的司法解釋， 包括原告的住所地、經(jīng)常居住地和限制人身自由所在地。 既然X縣是原