村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策

1、村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策作者：西門無(wú)恨【內(nèi)容提要】村民自治是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序 的一種嘗試，是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，它將把我國(guó)的基層管理體制改革 逐漸引入佳境；同時(shí)，村民自治也是一項(xiàng)無(wú)例可循的新生事物，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中業(yè)已出現(xiàn)諸多 需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，而且事關(guān)我國(guó)發(fā)展改革的大局和民 主法制前進(jìn)步伐的穩(wěn)健。因此，對(duì)村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策進(jìn)行探討尤顯重要。村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基 本社會(huì)政治制度。其核心是“四個(gè)民主”，即民主選舉、

2、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。而村 民自治制度，則是以村民委員會(huì)組織為載體，在基層人民政府的指導(dǎo)下，由村民依法自我約束、 自我服務(wù)、自我發(fā)展的一整套制度。村民自治制度體系的確立和運(yùn)作，不僅促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的闊步發(fā)展，使農(nóng)民生活得到了極大的改 善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無(wú)須諱言，由于 諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問(wèn)題，嚴(yán)重影響著村民自治的發(fā)展。一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問(wèn)題問(wèn)題之一：村民自治配套法規(guī)欠缺，“四個(gè)民主”難落實(shí)。村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過(guò)于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得 空泛。如現(xiàn)行法律制度對(duì)

3、村民的界定，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的 規(guī)定，在村民自治的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不 明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策管理權(quán)。問(wèn)題之二：村民自治參與主體素質(zhì)較低，自治流于形式。其一、村民自治過(guò)程受村民自身文化素質(zhì)所限，加上思想觀念上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以 達(dá)到預(yù)期效果。由于我國(guó)農(nóng)民總體文化素質(zhì)較低，而且中國(guó)歷史上無(wú)民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，村 民普遍自治意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部 囿于自身經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)，對(duì)農(nóng)村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵

4、化簡(jiǎn)單，在自己的工作 崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識(shí)不強(qiáng)，違規(guī)操作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使村民自治工作 難以深入開展。其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流于形式。村民自治是村民直接管理自己， 自主處理村級(jí)事務(wù)的一種社會(huì)管理方式。然而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺(jué)不自覺(jué)以行 政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會(huì)，使村委會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的 行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán) 性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，這些都弱化 了村民自治的性質(zhì)。問(wèn)題之三：村“兩委”矛盾沖突，

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)關(guān)系不暢。村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種：一 是村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式，導(dǎo)致有的村委會(huì)把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨 支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來(lái)，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級(jí)組織的核心作用； 而有的村級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的 自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧印岸弦弧保赐ㄟ^(guò) 一些操作，讓村支書選上村委會(huì)主任，或當(dāng)選的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書，兩委合一后，村民 自治事實(shí)上也就大打折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系不暢，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村事

6、務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代 表國(guó)家行使行政管理權(quán)，村民委員會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上 的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習(xí)慣 了過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對(duì)村委會(huì)工作基本上還 是采取了過(guò)去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較困難，再加上村委會(huì) 干部普遍素質(zhì)偏低，無(wú)力獨(dú)自解決農(nóng)村各種復(fù)雜問(wèn)題，仍然要依賴聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些 都制約著村民自治的健康發(fā)展。問(wèn)題之四：村規(guī)民約不規(guī)范，村級(jí)組織配套機(jī)制不健全。村規(guī)民約是村民在國(guó)家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為

7、的公約，是群眾自我管理自我教育、加強(qiáng)農(nóng)村精 神文明建設(shè)的重要手段。然而實(shí)際生活中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國(guó)法及過(guò)時(shí)的現(xiàn)象嚴(yán)重。目前村規(guī)民約 的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長(zhǎng)制”嚴(yán)重。少數(shù)村規(guī)民約不是依照法律規(guī)定由全體村民會(huì)議討論 制定和修改，而是由村民委員會(huì)主任、副主任和委員等制定和出臺(tái)的。二是“土規(guī)定”太多。有 些村規(guī)民約明顯太多，偏苛失適經(jīng)不起檢驗(yàn)。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴(yán)重甚至涉嫌違法。有些村規(guī)民 約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規(guī)相抵觸而未及時(shí)修訂；而對(duì)有些新問(wèn)題卻無(wú)明確規(guī)定， 導(dǎo)致無(wú)“民約”可依。村級(jí)組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機(jī)制尚未健全。農(nóng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)民零負(fù)擔(dān)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)落 實(shí)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)后，村支

8、兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經(jīng)發(fā)生變化，過(guò)去管理群眾的手 段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉(zhuǎn)變并不斷創(chuàng)新，積極主動(dòng)地幫群眾學(xué)技術(shù)送信息 及創(chuàng)立服務(wù)代理載體。問(wèn)題之五：村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財(cái)鄉(xiāng)管”無(wú)實(shí)效。當(dāng)前，一些地方村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂、帳目不清，村務(wù)公開不規(guī)范，村級(jí)財(cái)務(wù)存在截留收入、虛假 報(bào)銷、私分財(cái)物、挪用公款等不良現(xiàn)象。近幾年來(lái)，隨著村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的村干部隨意截留 收入作為小金庫(kù)，平常財(cái)務(wù)不公開，為應(yīng)付上級(jí)檢查，設(shè)置兩套報(bào)表兩本賬，通過(guò)多種方式貪污 公款；其次是白條報(bào)銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項(xiàng)目重復(fù)報(bào)銷；此外除了私分私占集體財(cái)物，還存在挪用 公款等不良行為，對(duì)這些財(cái)務(wù)漏洞村民

9、深有詬病。為了填補(bǔ)村級(jí)財(cái)務(wù)的漏洞，我國(guó)很多地方都實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的制度。然而，“村財(cái)鄉(xiāng)管”并不 能從根本上改變村級(jí)財(cái)務(wù)管理的弊病。首先，這一制度并不符合村委會(huì)組織法的村民自治精 神。它不僅剝奪了村民民主理財(cái)和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實(shí)行”村財(cái)鄉(xiāng)管”后，在具體實(shí)行過(guò)程 中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法實(shí)行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)新的問(wèn)題。同時(shí)，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支情況缺乏全面的 了解，起不到真正的監(jiān)管作用。當(dāng)前，村級(jí)財(cái)務(wù)存在預(yù)決算制度不健全、財(cái)務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等 不良傾向；甚至，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把“村財(cái)鄉(xiāng)管”變成了“村財(cái)鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級(jí)資金； 二是巧立名目截取“村財(cái)”；三是乘機(jī)推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在

10、村財(cái)務(wù) 報(bào)銷。這些做法，侵害了村組織和農(nóng)民的利益，還滋生了腐敗。二、村民自治制度中存在問(wèn)題的對(duì)策村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問(wèn)題，既有工作經(jīng)驗(yàn)和方法的問(wèn)題，又有人的觀念和素質(zhì)的問(wèn)題， 既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其體制的原因。應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行村民自治任務(wù)還相當(dāng)艱巨， 把村民自治推向深入必將經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。對(duì)策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項(xiàng)民主制度。當(dāng)前，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。 經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，農(nóng)民開始逐步運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利，但一些配套的制 度規(guī)范尚待完善。因此，加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法

11、律法規(guī)尤顯迫切。對(duì)此， 有以下幾個(gè)方面的建議：（一）建議適當(dāng)調(diào)整村委會(huì)每屆任期。村委會(huì)組織法規(guī)定，村委會(huì)每屆任期三年，任期太短， 不利于開展工作。而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)五年才換屆，村委會(huì)主任絕大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，三年換屆后 一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當(dāng)選的村主任卻無(wú)法擔(dān)當(dāng)村民的代言人。建議村 委會(huì)五年一換屆，這有利于基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定，也有利于村級(jí)工作的連續(xù)性。（二）依法細(xì)化并嚴(yán)格候選人任職資格。村民委員會(huì)組織法第23條規(guī)定：“村民委員會(huì)及 其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。但 這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有可操作性，是對(duì)當(dāng)選后的村委會(huì)及其成員的要求，而不

12、是對(duì)候選人的資格條件規(guī)定。 同時(shí)，村委會(huì)組織法應(yīng)增加違法違紀(jì)候選人消極的限制性資格條件，防止個(gè)人素養(yǎng)較差的人 員被選為村委會(huì)成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會(huì)成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。（三）進(jìn)一步規(guī)范競(jìng)選行為，明確界定賄選。當(dāng)前，村委會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激勵(lì)。對(duì)于非法及不 正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)方式，組織法雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認(rèn)定難、調(diào)查 取證難、遏制杜絕難等問(wèn)題。從實(shí)際操作來(lái)看，一旦認(rèn)定為賄選，對(duì)當(dāng)選者只是取消其當(dāng)選資格， 對(duì)落選者卻是毫發(fā)無(wú)損，違法成本太低。建議相關(guān)部門對(duì)認(rèn)定賄選的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序作出明確 界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。（四）在村民自治中引入回避制度。在農(nóng)

13、村，農(nóng)民大都是世代相居一地，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的宗族 和血緣、姻親關(guān)系。目前在有些地方的村委會(huì)中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間、村“兩委” 成員之間、甚至“選委會(huì)”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此 沒(méi)有禁止條款，因此有必要引入回避制度。此外，對(duì)競(jìng)選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當(dāng)完善；對(duì)村委會(huì)成員的年齡、綜合素 質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進(jìn)行限制。制度建設(shè)是全面推進(jìn)村民自治的根本，通過(guò)建立健全各項(xiàng)民主制度，把“四個(gè)民主”落到實(shí)處。 制度建設(shè)的重點(diǎn)是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項(xiàng)民主制度，一是由村民按照公平、公正、 公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會(huì)干部的民主選舉制度，

14、二是以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要 形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù) 公開，民主評(píng)議村干部和村委會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。對(duì)策之二：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村民委員會(huì)組織法第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人 民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事 項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯?huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益 事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見(jiàn)、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對(duì)村民自治范圍內(nèi)

15、的事項(xiàng)不能像過(guò)去對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是 要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、 思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依法支持和保障村民開展自治活動(dòng)，而不是黨在村級(jí)組織的代表，切忌以黨治 村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。對(duì)策之三：加大村民民主自治意識(shí)及文化素質(zhì)的培養(yǎng)。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。除了其中因?yàn)榇甯刹看鲚^低，大 多有能力的村民不是出外打工就是自己經(jīng)商之外，主要原因是村民文化等綜合素質(zhì)普遍較低所 致。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前

16、在農(nóng)村可以結(jié)合免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立 政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場(chǎng)所。同時(shí)， 還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民 在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。其次，要強(qiáng)化教育提高村民整體素質(zhì)。加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強(qiáng)化民 主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強(qiáng)化法制教育。利用會(huì)議、廣播、電視、墻報(bào)以及一些 通俗易懂的形式宣傳國(guó)家的法律法規(guī)，讓村民正確行使法律賦予的民主權(quán)利；三是要強(qiáng)化思想政 治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價(jià)值觀。對(duì)策之四：加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，改進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制

17、。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算。要建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)、決算制度，做到 年初有計(jì)劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現(xiàn)象。因此，不但要在收支票據(jù)審核時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)， 還要定期到村社開展財(cái)務(wù)檢查，真正了解村級(jí)財(cái)務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時(shí)發(fā)現(xiàn)違 規(guī)問(wèn)題要及時(shí)嚴(yán)肅的查處。改進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)存在的問(wèn)題要標(biāo)本兼治、以防為主，必須加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的 審計(jì)工作。在具體實(shí)施中，一是對(duì)財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性進(jìn)行定期審計(jì)；二是對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行 情況進(jìn)行審計(jì)；三是對(duì)內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進(jìn)行審計(jì)。四是對(duì)主要村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé) 任審計(jì)。對(duì)策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開展村民自治示范活動(dòng)。貧窮不

18、是社會(huì)主義。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益 和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。村組織要利用科學(xué)知識(shí)，適應(yīng)并開拓市場(chǎng)。 一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場(chǎng)進(jìn)行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是大力促進(jìn)科技興農(nóng)。抓 好優(yōu)良品種的培育、引進(jìn)和推廣；同時(shí)抓好生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。只有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，才能真正 調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性。實(shí)行村民自治是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。推進(jìn)村民自治的一個(gè)有效方法，就是大力開展村民自治示范活 動(dòng)。通過(guò)示范活動(dòng)，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)典型，推廣成功的經(jīng)驗(yàn)；充分發(fā) 揮典型的帶動(dòng)和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。對(duì)策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來(lái)信來(lái)訪。自新的村委會(huì)組織法頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來(lái)信來(lái)訪量呈大幅度 增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而且大量的是集體或群