社區(qū)管理-第二章：社區(qū)管理體制

1、第二章：社區(qū)管理體制第一節(jié) 社區(qū)管理體制概述一、社區(qū)管理體制的含義 社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及其權力配置關系以及各種管理制度。二、我國社區(qū)管理體制包含如下幾個部分（一）社區(qū)管理的組織體系 社區(qū)管理的組織體系是指參與社區(qū)管理的各類組織，既包括政府組織、也包括社區(qū)自治組織；既包括社區(qū)管理工作組織，也包括社區(qū)保障監(jiān)督組織。 在結構上應是多層次、多系統(tǒng)的網絡式結構，所謂多層次是指由市（區(qū)、縣）街道(鎮(zhèn))居(村)民委員會居民代表組成的多級管理體系；所謂多系統(tǒng)是指由政府行政管理系統(tǒng)，社區(qū)自治管理系統(tǒng)，社區(qū)生活服務管理系統(tǒng)組成的橫向管理體系。 （二）社區(qū)管理的權責體系 在城市社區(qū)，要加快理順街道與

2、社區(qū)的職責關系。街道是城市社區(qū)管理中最高權力機構，其職能主要包括：全面負責社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，履行社區(qū)管理中的執(zhí)法權和監(jiān)督權。同時應加強社區(qū)制度建設，盡快出臺社區(qū)自治章程等相應的有關管理規(guī)定，對社區(qū)成員大會、社區(qū)議事委員會、社區(qū)委員會、社區(qū)單位等在社區(qū)管理中的職能、工作制度和行為規(guī)范以及評價制度進行規(guī)范和確認。 （三）社區(qū)管理的法律制度體系 社區(qū)管理法律制度體系包括以下內容， 一是以法律的形式確立新建立的社區(qū)居民委員會等組織的法人地位。 二是通過法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類工作委員會或執(zhí)行機構以一定的權力。 三是通過各項制度，確立社區(qū)內各類組織的職權范圍及其相互關系，建立對各組織機構工作的內外監(jiān)督制度

3、。 （四）社區(qū)管理的工作體系 社區(qū)管理的工作體系主要包括社區(qū)管理的內容和工作方式方法。 現階段我國社區(qū)管理的主要內容包括社區(qū)服務、社區(qū)衛(wèi)生管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)體育管理、社區(qū)環(huán)境管理、社區(qū)治安管理和社區(qū)社會保障工作。在管理方式手段上，社區(qū)管理要強化制度規(guī)范，開展標準化管理。形成各級黨政組織發(fā)揮宏觀調控作用，運用行政、經濟、法律、思想教育手段進行政策調節(jié)和財力支持，社區(qū)自治組織運用組織、發(fā)動等具體管理方法進行自治管理的有效的綜合機制。三、社區(qū)管理體制的構建原則（一）重心下移，立足基層 管理重心下移，就是將社區(qū)管理的重心下移至街道辦事處和居委會層次，立足這兩個層次也就是基層開展社區(qū)建設與管理 。

4、（二）條塊結合，以塊為主 條是指進行專業(yè)管理的各職能部門，塊指的是進行綜合管理的地域性機構街道黨工委和街道辦事處 。（三）小政府、大社會 社區(qū)管理的社會化和民主化是其重要特征。那種簡單的放權和職能下放是不符合這一原則的，關鍵是分解政府的職能，轉變政府的職能，實行政企分開、政事分開、政社分開 。 （四）政黨主導，各方參與 理論和現實表明，社區(qū)管理與建設需要有效的政黨主導，在中國，這個主導力量就是中國共產黨。有了有效的政黨主導，城市基層群眾自治也就有了自己政治基礎 。 （五）以服務為主 任何一個責任政府都是管理與服務相結合的，但在社區(qū)管理這個層次及范疇，更應該突出服務這個宗旨。 第二節(jié)、 我國社區(qū)

5、管理體制的歷史沿革 新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權的目的。（一）、走入歷史的單位制 單位制是新中國成立后社會管理的產物，單位是適應計劃經濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。 單位制，就是在國家高度行政化的體制框架內，國家通過職工所在的單位實現對公民的政治控制、社會管理、社會服務、社會福利與社會保障等。

6、1986年，哈佛大學社會學教授華爾德共產黨社會的新傳統(tǒng)主義中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權力結構最早對中國的單位制進行研究，他通過對80多位內地國有企業(yè)的職工進行長達500小時的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權威問題進行了研究。 研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨特的組織形式。特點一是制度性的依附，二是工廠的制度文化。 1989年，路風發(fā)表了單位：一種特殊的社會組織形式。明確提出了單位體制的概念。認為所謂單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經濟和社會體制的基礎。 劉震云，著名作家。單位、一地雞毛。1、單位制產生的原因 從實際的社

7、會歷史過程來看，三個因素對于單位體制的形成具有重要意義。第一，經驗的慣性，“公家人”管理模式。 在戰(zhàn)爭年代，我們黨形成了一套特殊的管理體制，即“公家人”管理，對以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團體、軍隊、政治機構和公營企事業(yè)中的成員，一律實行供給制，范圍擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務和資歷定出不同等級的供給標準。 第二， 現實的壓力，總體性危機、社會控制的需要。 傳統(tǒng)的社會秩序遭到破壞，整個社會陷入前所未有的混亂局面，民眾的力量處于“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，不能完全凝聚起來。要結束混亂狀態(tài)，恢復社會秩序，使中國經濟、政治發(fā)展步入正常軌道，首要的工作是將全社

8、會組織起來，構筑有效的組織體系，因而單位制度成為當時選擇的最佳方式。 第三、理想的要求。 為了急切證明社會主義的優(yōu)越性，早日進入共產主義社會，背負著沉重的趕超壓力。因此，全國自上而下要一盤棋，要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時期內建立自己的工業(yè)化體系，要快速發(fā)展，要趕上并超過發(fā)達國家的水平。要實現這一理想，必須要有強有力的動員機制和資源配置機制，將全國龐大的人口和有限的資源集中起來，所以對單位制的選擇成為理所當然。 2、 單位制的功能 3、單位制的后果（1）總體性社會 1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結構分化程度很低的社會。 在這種社會中，國家對經濟以及各種社會資源實行全面

9、的壟斷，政治、經濟和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權對社會實行全面控制。而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介來實現的。 2依賴性人格 首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源 其次，單位制還限制了其成員的生活空間。 總起來說，單位通過壟斷政治、經濟、社會資源，形成了對單位成員的支配關系；通過嚴格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。 4、單位制的崩潰 改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立, 包括個體私營經濟在內的各種

10、經濟成份獲得快速發(fā)展，社會結構不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。 在社會轉型的大背景下，單位制整合社會的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。（二）、身陷困境的街居制 在計劃經濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。 在社會快速轉型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發(fā)展的需要。 中華人民共和國城市居民委員會組織法 （1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 ，1990年1月1日起施行） 居民委

11、員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。 1954年12月31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）城市居民委員會組織條例 第一條 為了加強城市中街道居民的組織和工作，增進居民的公共福利，在市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民委員會或者它的派出機關指導下，可以按照居住地區(qū)成立居民委員會。 居民委員會是群眾自治性的居民組織。1、街居制的演變歷程新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經歷了四個階段： 1）創(chuàng)立階段2）膨脹階段3）曲折階段4）恢復與發(fā)展階段（1）、創(chuàng)立階段50年最早發(fā)端于天津。 我國第一個居民委員會最早是在1949年10月出現的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。

12、同年12月1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關于建立城市居民委員會的第一份政令，居民委員會很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。（2）膨脹階段 在1958年興起的大躍進、人民公社運動，使街道的機構和職能迅速膨脹。 但是，隨著大躍進戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。（3）曲折階段 1966年至1976年的“文化大革命”時期，街居體系遭到了嚴重破壞。 在極左路線的影響下，有些居委會實行了軍事編制，有些居委會干部被當成“當權派”。隨著各級“革命委員會”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務是抓階級斗爭，嚴重背離了為民服務的方向。 （4）恢復與發(fā)展階段 197

13、8年黨的十一屆三中全會以后，街居體系得到恢復，并獲得快速發(fā)展。 1979年，街道革命委員會被撤消。 1980年，全國人大常委會重新公布了城市街道辦事處條例、居民委員會組織條例，街道辦事處、居民委員會的機構和職能得以恢復。 2、街居制的現實困境（1） 職能超載 首先，單位制的瓦解導致單位職能的外移，要求街居來承接。 其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務工作。 再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實行“條條”管理的很多部門將任務下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內容。街道辦事處職責變化1954，城市街道辦事處組織條例

14、三項：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關居民工作的交辦事項；（2）指導居民委員工作；（3）反映居民的意見和要求。1963年擴充為八項：1、了解居民的意見和要求、指導居委會工作；2、動員工作；3、領導街道集體事業(yè)；4、優(yōu)撫救濟；5、人口工作6、文化教育、愛國衛(wèi)生7、治安保衛(wèi)8、其他有關居民工作。1997年擴充到14項：1、指導2、社區(qū)服務3、興辦社會福利事業(yè)，社會保障4、街道監(jiān)察隊5、開展計劃生育、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)體等；6、維護老年人、未成年人利益7、社會治安8、擁軍優(yōu)屬9、參與檢查、督促市政建設10、防災救災11、管理外來人口12、領導街道經濟工作13、向上反映意見14、辦理交辦事項深圳一

15、個小小居委會竟然掛牌45塊 2004年新華社報道，在深圳市羅湖區(qū)湖景居委會，門邊掛著塊牌子，加上樓梯間掛的和堆在辦公室的，這個編制只有個人的居委會共有塊牌子。而深圳的其它居委會，有的竟有牌多塊，涉及“黨建、民政、統(tǒng)計、城管、治保、安全、計生、就業(yè)”。 （2）職權有限 街道辦事處沒有相應的法定地位和權力來承接這些事務，不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權和完全的行政管理權，只能受制于各職能部門的委托或充當行政職能“傳遞者”的角色。 從居民委員會來說，其工作人員的津貼、辦公經費、活動開支等都是經由街道下撥控制，居委會一般沒有財務支配權，而街道可以擅自占有居委會的財產或收益

16、，居委會的支出項目要由街道辦事處批準?！爸笇А睘樘?，“命令”為實，“上下級”關系色彩濃厚。（3）角色尷尬 街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動地執(zhí)行市、區(qū)一級政府下派的任務。（三）、社區(qū)制 1986年，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務”，由此引入了社區(qū)概念。 1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設”概念。 1998年國務院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區(qū)建設司，意在推動社區(qū)

17、建設在全國的發(fā)展。 2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見（23號文件），這是指導我國城市社區(qū)建設的綱領性文件。 該文件指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體?！?“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)。” “社區(qū)建設是指在黨和政府領導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經濟、文化、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質量的過程?！?社區(qū)制與單位制、街居制的區(qū)別首先，在管理理念上，變管理為服務。 其次，在管理形式上，從強調行政控制到強

18、調居民參與。 最后，在管理目標上，強調政府與社區(qū)的合作。 新疆昌吉一村地被征購村民說不知情 “土地被征購，我們自己卻不知情?！毙陆辛ゆ?zhèn)新莊村四組的907畝耕地被征購，因為村上事先沒召開村民大會通知村民，一些村民對征購的公開度和補償標準產生了質疑。 鎮(zhèn)長：開過黨員代表大會補償標準經過研究對于有村民表示土地被征購卻不知情，魏鎮(zhèn)長說，村民承包的土地屬于村上的集體土地，按照村民委員會組織法規(guī)定，行政村召開黨員代表大會或者村民代表大會都可以，只要有超過三分之二的成員同意就可執(zhí)行。這次征購新莊村土地一事開的是黨員代表大會，有全體黨員和村民代表參加，并詳細做了會議記錄，符合相關規(guī)定。會后，村民代表也

19、對一些村民傳達了會議內容，因為沒有召開村民大會，導致一些村民對征購的事不太清楚。 1945年，毛澤東說：“我們已經找到了新路，我們能跳出這始興終亡的周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！钡谌?jié) 社區(qū)管理組織 2004年10月初，煙臺市福山區(qū)某物業(yè)公司將原來每平方米0.3元的物業(yè)管理費擅自提高到0.4元，引起業(yè)主的不滿。而當時的業(yè)主委員會主任根本不是該小區(qū)的居民，大部分業(yè)主都不知道他是如何“走馬上任”的。 廣大業(yè)主強烈要求按照業(yè)主委員會的產生辦法重新選舉業(yè)主委員會，并指望社區(qū)居委會能夠出面幫助協(xié)調各方關系，使選舉順利進行。但居委會工

20、作人員卻說選舉業(yè)主委員會是業(yè)主自己的權利，居委會不便參與。同時，居委會管不了物業(yè)公司，無法從中協(xié)調。 隨后，社區(qū)管理混亂、垃圾無人清理、衛(wèi)生無人打掃、大門無人看守、治安狀況混亂等現象相繼出現因為水、電費由物業(yè)公司代收，物業(yè)公司就采取了捆綁收費的方式收取物業(yè)費。一、社區(qū)管理組織概述 所謂社區(qū)管理組織就是指能夠對社區(qū)事務進行管理的社會組織， 具體而言，就是指以居民會議、居民委員會為主體，在社區(qū)黨組織領導和基層政府組織的指導下，與業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等共同構成的網絡體系。 二、社區(qū)管理組織的分類 行政管理系統(tǒng)：包括兩個子系統(tǒng)，即街道直屬的行政管理系統(tǒng)和外部的職能部門的行政管理系統(tǒng)； 社

21、區(qū)自治管理系統(tǒng)：包括居民委員會和業(yè)主委員會，其職能是提供各類公益性、群眾性的服務； 社區(qū)管理支持系統(tǒng)：主要由社區(qū)內各企事業(yè)單位、人民團體構成。1、市場機制的作用及其局限市場失靈2、政府機制的作用及其局限政府失靈3、第三部門的崛起人們的社會活動大致可以分為三大領域：政治活動領域、經濟活動領域、社會活動領域社會組織也可以分為三類：政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）、非營利組織（第三部門）（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)管理的領導核心 社區(qū)黨組織是我們黨的基層組織。社區(qū)黨組織的存在是我國社區(qū)工作有別于其他國家的一個非常顯著的特點， 是我國社區(qū)管理和建設工作中的一大特色。（二）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府） 街

22、道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關，接受區(qū)人民政府領導，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內行使相應的政府管理職能。 街道辦事處的設立、變更或者撤銷，要向所在區(qū)人民政府提出申請，市民政局審核同意后報市人民政府批準。 街道辦事處下設社會發(fā)展、市政管理、社會治安綜合治理、社會保障、財政經濟等機構，由街道辦事處提出報請區(qū)人民政府批準。 街道辦事處的行政經費和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國家和本市有關規(guī)定負責解決。街道辦事處的組織機構1 街道辦事處的組織機構圖（上海市）市政科防汛防洪指揮部、抗震救災領導小組、綠化委員會民政科社區(qū)服務工作委員會、雙擁領導小組、 老齡工作委員會、殘聯會辦事處辦公室衛(wèi)生科愛衛(wèi)會、紅十

23、字會計生辦計生領導小組、計生協(xié)助會經濟科勞動服務所文教科社區(qū)教育委員會、青少年保護委員會綜合辦社會治安綜合治理委員會街道辦事處組織機構圖（上海市）（續(xù)）紀工委宣傳科精神文明建設委員會黨工委組織科黨辦、婦聯、團工委統(tǒng)戰(zhàn)部、街工會、武裝部婦女兒童工作委員會、民兵團 在農村社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，它由決策管理機構和決策執(zhí)行機構組成。 決策管理機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會，它下設辦公室，具體負責管理社區(qū)委員會的日常事務。社區(qū)管理委員會和辦公室都由村民代表大會選舉產生。 決策執(zhí)行機構主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門以及工商、稅務、派出所等上級政府的派出機構。七所八站所謂“七站八所”，是指縣市區(qū)及上級部門在

24、鄉(xiāng)村的派出機構。 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站（所），包括司法所、房管所、農機站、農技站、水利站、城建站、計生站、文化站、廣播站、經管站、客運站等； 二是區(qū)直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理的站（所），包括包括土管所、財政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等； 三是“條條管理”的機構，包括國稅分局（所）、郵政（電信）所、供電所、工商所、信用社等。 （三）居民會議(村民大會) 居民會議（村民會議）是社區(qū)最高權力機構。居民會議（村民會議）可以充分地表達民意，集中多數人的智慧，減少盲目和沖動，這不僅有利于群眾對社區(qū)居委會（村委會）的監(jiān)督，也有利于民主決策，保證社區(qū)自治。（四）居民委員會(村民委員會) 居民居委會和村民委員會，

25、是社區(qū)群眾性的自治組織，是社區(qū)的主體組織和社區(qū)成員的法定代表。（五）社區(qū)中介組織 社區(qū)中介組織主要是指各類福利性、服務性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務組織或一些行業(yè)性組織，如體協(xié)、舞協(xié)等。（六）業(yè)主大會和業(yè)主委員會 業(yè)主大會和業(yè)主委員會是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。 物業(yè)管理區(qū)域內全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主大會應當代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權益。 業(yè)主委員會由業(yè)主大會產生，在物業(yè)管理區(qū)域內代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理，它是依法成立的群眾性自治組織，業(yè)主委員會的成立條件（1）公有住宅出售建筑面積達到30%以上； （2）新建商

26、品住宅出售建筑面積達到50%以上； （3）住宅出售已滿2年。 （七）物業(yè)管理公司 物業(yè)管理公司是指具備相應資質條件并按照法定程序成立的從事物業(yè)管理服務的經營性企業(yè)法人。三、正確處理社區(qū)管理組織之間關系居民會議社區(qū)中介組織業(yè)主委員會物業(yè)公司社區(qū)黨組織街道辦事處居民委員會指導產生負責領導協(xié)調領導指導指導 合同指導（一）正確處理黨組織與其他社區(qū)管理組織的關系 處理黨組織與其他社區(qū)管理組織關系的總原則是，既要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導核心作用，又要支持和保障基層自治組織依法開展自治活動。 黨組織與其他社區(qū)管理組織之間是領導和被領導的關系，與社區(qū)有關部門的派出機構是雙重領導關系，與轄區(qū)內其他單位的黨組織是

27、組織、指導、協(xié)調關系，與轄區(qū)內的無主管經濟組織是組織領導關系。 （二）正確處理社區(qū)自治組織和政府的關系1.社區(qū)自治組織的生成依賴于政府的扶持 2.社區(qū)自治組織的生成本身就是政府行為的結果 3.社區(qū)自治組織的發(fā)展與實踐可以推動政府管理民主化街道辦事處與居民委員會的關系應有關系 街道辦事處與居委會是指導與被指導的關系，表現在街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好組織建設、思想建設和制度建設 。 指導：就是工作上給與指點和引導，提出原則性意見，把握方向 支持：就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助 （1）指導、支持和幫助居委會搞好組織建設。包括指導和幫助居委會搞好換屆選舉、指導和支持居委會健全下屬的“六大”工作委員會，指導和幫助居委會設居民小組。 （2）指導和幫助居委會搞好思想建設。主要是對居委會成員進行培訓，提高其政治素質、業(yè)務素質和管理水平。 （3）指導和幫助居委會搞好制度建設。主