論進出口銀行管理制度完善

1、論進出口銀行管理制度完善一、我國進出口銀行管理制度存在的問題由于我國進出口銀行的管理體制尚未理順，亦沒有就包括中國進出口 銀行在內(nèi)的政策性銀行進行立法，甚至未就其經(jīng)營公布指導性的行政法規(guī), 致使其經(jīng)營活動產(chǎn)生了以下一些問題：.從中國進出口銀行的監(jiān)督管理制度看，盡管相關(guān)文件明確中國進 出口銀行直屬國務院領(lǐng)導，但實際上并未形成國務院對中國進出口銀行的 業(yè)務活動進行監(jiān)督和管理的具體制度，而財政部、商務部、中國人民銀行 等機構(gòu)也僅僅是從使本部門的政策得到貫徹實施的角度對中國進出口銀行 進行指導和監(jiān)督的。因此相關(guān)文件規(guī)定的中國進出口銀行接受上述部門 “指導和監(jiān)督”的制度實際上僅僅是中國進出口銀行與這些部

2、門進行政策 協(xié)調(diào)的機制。我國目前并未形成對中國進出口銀行實現(xiàn)其宗旨的情況進行 審查和對其資金使用的效率進行監(jiān)督的機制。首先，把中央銀行再貸款作為籌集中國進出口銀行運營資金的方式不 妥，原因是：作為一家政策性銀行，中國進出口銀行經(jīng)營活動的本質(zhì)在于 由國家承當商業(yè)資本不愿承當?shù)娘L險，或由國家提供補貼來校正外國政府 補貼其本國企業(yè)而造成的市場扭曲以及對我國相關(guān)經(jīng)營者的不利局面，因 此國家通過政策性銀行干預經(jīng)濟的行為從本質(zhì)上講是一種財政行為。而中 央銀行是貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，應當相對地獨立于政府的財政、外 貿(mào)等經(jīng)濟政策；其次，中央銀行貸款只能是貨幣政策的工具之一，而政策 性銀行那么是獨立執(zhí)行國家

3、的產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策及其他社會、經(jīng)濟政策的 機構(gòu)，不應直接被用作中央銀行貨幣政策的傳導工具。其次，中國進出口銀行的運營資金亦不應直接從私人資本市場獲得。 作為非贏利機構(gòu)，中國進出口銀行的還貸能力必然受到懷疑，因此如果沒 有政府或其他部門、機構(gòu)的擔保，進出口銀行在私人資本市場融資必然會 遇到困難。筆者注意到，中國進出口銀行實際上在國際上獲得了較高的信 用評級，但這要么說明它未能很好地實現(xiàn)其政策目標，要么說明外國的投 資者相信中國政府會對中國進出口銀行的融資行為承當責任，從而與其作 為獨立法人的形象相悖。由于以上一些問題的存在，導致中國進出口銀行沒有明確的定位，在 經(jīng)營活動中形成與商業(yè)銀行競爭的態(tài)

4、勢，有偏離其政策目標的傾向。因此 如何對包括中國進出口銀行在內(nèi)的我國的政策性銀行進行經(jīng)營管理，已經(jīng) 成為一個必須正視的問題。二、美國進出口銀行的管理制度及其對我國的借鑒意義美國進出口銀行成立于1934年，至今已有七十余年的歷史。在這一 漫長的歷史過程中，美國國會通過立法不斷地完善其管理制度，從而使其 成為美國政府鼓勵和促進美國產(chǎn)品出口，增加國內(nèi)就業(yè)機會的重要機構(gòu)。 美國進出口銀行的管理制度對完善我國對政策性金融機構(gòu)，特別是中國進 出口銀行的管理制度具有重要的借鑒意義。第三，臨時報告美國國會還經(jīng)常就一些有關(guān)美國產(chǎn)品出口的特定事項 通過立法制定相應的計劃，由進出口銀行來執(zhí)行，并要求進出口銀行就執(zhí)

5、行情況向國會提交報告。另外，國會亦可責成進出口銀行就有關(guān)其宗旨或 業(yè)務活動的其中一事項做出調(diào)查，并提交報告。報告制度使得國會能及時了解美國進出口銀行的經(jīng)營狀況、經(jīng)營環(huán)境 等情況。它既是美國國會行使其立法監(jiān)督權(quán)的一種手段，又是國會監(jiān)督和 管理美國進出口銀行經(jīng)營的前提。(2)存續(xù)審查制度。按照1947年政府公司控制法的規(guī)定，美國進出口銀行的存續(xù)期 間以五年為限。由于抵消外國政府的融資補貼，補充市場機制之缺乏，促 進美國產(chǎn)品出口，已是美國的長期經(jīng)濟政策，因此，每當進出口銀行到期 時，美國國會總是以立法延長其存續(xù)期限。國會在決定是否延長美國進出 口銀行的存續(xù)期限時，要對照法律確定的宗旨與原那么，評論進

6、出口銀行工 作的得失，對其存在的合理性進行辯論。通過這種不斷地審定進出口銀行 存在的合理性的制度使國會可以經(jīng)常性地對進出口銀行的得失進行檢討， 不斷修改、完善立法，同時也促進進出口銀行克盡職守，最大限度地實現(xiàn) 其政策目標。(3)事先通告制度。根據(jù)1945年進出口銀行法，美國進出口銀行在通過貸款、擔保、 保險支持以下交易時，須事先向國會通報：貸款或擔保數(shù)額等于或超過 1億美元者；支持出口的產(chǎn)品、技術(shù)、服務等與原子能及相關(guān)設(shè)備的生 產(chǎn)、研究、建造等有關(guān)者；另外，該法還就通報的期限做了嚴格的規(guī)定 注：12USC635(b) (3).。事先通告制度使美國國會有機會對美國進出口銀 行的一些重要業(yè)務事先進

7、行審查，以便監(jiān)督進出口銀行的活動。無疑，這 是加強對相對獨立的美國進出口銀行的控制的一個手段。正是由于美國進出口銀行的這些報告制度、存續(xù)審查制度和事先通報 制度確保了作為政策制定者的國會對美國進出口銀行活動情況的了解以及 美國進出口銀行宗旨的實現(xiàn)，同時也為國會不斷地根據(jù)國際經(jīng)濟貿(mào)易的現(xiàn) 實情況調(diào)整政策提供了契機。美國的這些制度對完善我國的進出口銀行制 度無疑是具有啟發(fā)意義的。.美國進出口銀行的資金補償機制。(1)財政借款。(2)財政撥款。從20世紀70年代后半期競爭性原那么注:競爭性原那么是美國進出口銀 行經(jīng)營的一個基本原那么。它要求美國進出口銀行提供融資的利率、期限和 其它條件，與其它國家的

8、出口商獲得的由其官方信貸機構(gòu)支持的出口信貸 相比，必須是富有競爭力的，從而使美國產(chǎn)品在國際市場上具有競爭力。 參見1945年進出口銀行法第二節(jié)(b)(1)(A)規(guī)定及該法第二節(jié)(b) (1) (B)和該法1978年修正案的規(guī)定;12USC635a-lo 確實立開始,為 抵消外國政府的出口融資補貼，美國進出口銀行的貸款相對利率不斷降低 由于市場利率的提高，美國進出口銀行的絕對利率亦呈提高之勢。，經(jīng)營 狀況日漸惡化。從1981年開始，美國國會每年通過一個“戰(zhàn)場法案 (portBank： AnEconomicAnalyi, AcademicPre, Inc, 1984, p. 25。以 便美國進出口

9、銀行在必要時以直接補助(directgrant)或利息減讓 (interetconceion)的方式向美國的出口商提供補貼Q:Eport- ImportBankoftheU. S： AnnualReport 1993. p. 450 1990 年，美國國會 又通過了聯(lián)邦信貸法，規(guī)定國會將向進出口銀行提供撥款，以彌補其 經(jīng)營活動中的各項開支和損失(包括行政費用開支)注:AnnualReport 1992 及 AnnualReport 1993 中NotetoAnalyiStatement 節(jié)。顯然，美國進出口銀行的日常運營資金是由美國財政部以借款的方式 提供的，這與我國的中央銀行再貸款和資本市場

10、籌資制度形成對照，充分 彰顯了美國進出口銀行活動的財政性質(zhì)以及美國中央銀行體系的獨立性。 另外，“戰(zhàn)場法案”以及其后的聯(lián)邦信貸法也反映了美國進出口銀行 經(jīng)營活動中執(zhí)行“競爭性原那么”，對本國出口企業(yè)進行一定的補貼的必要 性，而這與補充市場機制缺乏的宗旨無疑也是一致的。三、和完善我國進出口銀行管理制度的設(shè)想與建議.中國進出口銀行的組織機構(gòu)應反映其服務對象的意愿。(1)中國進出口銀行董事會成員不能由政府官員兼任，而應當由來 自貿(mào)易行業(yè)的工商界人士組成。這樣就可以保證中國進出口銀行實現(xiàn)其促 進中國產(chǎn)品特別是高附加值產(chǎn)品出口的政策目標。當然，董事會成員仍可 由國務院任命。(2)設(shè)立中國進出口銀行顧問委

11、員會，由來自工商、銀行、外貿(mào)及 學術(shù)界的代表組成。在人員的組成上，注意表達國家的產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政 策。顧問委員會應成為中國進出口銀行溝通以上各界的渠道，以便進出口 銀行更好地履行其職責。.加強對中國進出口銀行活動的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。(1)建立中國進出口銀行與國務院之間的年度報告制度和重大業(yè)務 活動事先通報制度，以便國家及時了解進出口銀行的經(jīng)營狀況、調(diào)整有關(guān) 政策或通過其他方式影響進出口銀行的活動。同時國務院或國家有關(guān)部門 也可以及時地對中國進出口銀行的經(jīng)營活動進行必要的評估與指導，以保 證其政策目標的實現(xiàn)。(2)責成中國進出口銀行對我國出口產(chǎn)品的主要競爭對手所在國的 融資政策和融資補貼情況進行研究，

12、并跟蹤其開展情況，定期向國務院提 出報告。報告還需相應地提出我國的應對策略及政策建議，以防止我國產(chǎn) 品因出口融資問題而在與外國產(chǎn)品的競爭中處于劣勢地位。.改變中國進出口銀行的資金籌集方式。雖然政策性銀行是為實現(xiàn)國家的社會經(jīng)濟的政策目標而設(shè)立的，國家 有必要在資金上給予支持，這種支持可以是國家直接撥款，也可以是向國 家財政借款，但是政策性銀行，包括中國進出口銀行不能從中央銀行借款, 應當割斷政策性貸款與中央銀行基礎(chǔ)貨幣供應之間的關(guān)系，以免因此引起 通貨膨脹，從而殃及整個國民經(jīng)濟。美國進出口銀行與美國聯(lián)邦儲藏系統(tǒng) 并無直接的關(guān)系，更不從聯(lián)邦儲藏系統(tǒng)借款，這種做法是不無道理的。筆 者認為，如果進出口銀行需要從私人資本市場獲得運營資金的補充，那么宜 作為國債之一局部由財政部統(tǒng)一籌集，然后再由財政部以不高于本錢的利 率轉(zhuǎn)貸給進出口銀行，這樣將會從總體上降低籌資本錢，并確保其作為獨 立法人對外承當法律責任的形象。美國進出口銀行把從財政部借款作為其 籌資運營資金的方式無疑對我們是一個有益的啟示。如筆者在前文中所分析的那樣，中國進出口銀行要真正實現(xiàn)其政策目 標，就必然會造成經(jīng)營的虧損。因此需要確立中國進出口銀行經(jīng)營活動的 競爭性原那么，把其運營本錢及經(jīng)營虧損的彌