農(nóng)民集中居住：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

1、農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策我國(guó)是一個(gè)人地關(guān)系非常緊張的國(guó)家，耕地保護(hù)形勢(shì)極其嚴(yán)峻，但同時(shí)土地的粗放利用卻非常突出，尤其是在廣闊農(nóng)村，村鎮(zhèn)建立規(guī)模迅速擴(kuò)張，村鎮(zhèn)布局分散，宅基地占地、使用無(wú)序等閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象非常嚴(yán)重。為理解決這一問(wèn)題，各地政府嘗試采用各種不同的措施，最近在很多省份出現(xiàn)了一項(xiàng)名為“農(nóng)民集中居妝的政府推進(jìn)工程，并得到了許多地方政府的推崇，推進(jìn)速度很快。一、農(nóng)民集中居住的開展現(xiàn)狀以江蘇為例所謂“農(nóng)民集中居妝，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把住在自然村的農(nóng)民集中到小區(qū)居祝近年來(lái)，在北京、上海、江蘇、浙江、四川、.山東等省份的一些縣市，當(dāng)?shù)卣_場(chǎng)進(jìn)展引導(dǎo)“農(nóng)民集中居妝的探究。其中，江蘇省的做法最具

2、有代表性。在江蘇，“農(nóng)民集中居妝作為經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)基層政府的分散性做法，可以追溯到2l世紀(jì)初。大約在2001年前后，在蘇州、無(wú)錫等地的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些小規(guī)模的“農(nóng)民集中居妝試驗(yàn)。那時(shí)正是蘇南地區(qū)工業(yè)化的高速開展階段，中青年農(nóng)民大多進(jìn)廠做工或經(jīng)商，一些自然村人口絕對(duì)減少，變成“空心村。當(dāng)?shù)鼗鶎诱汩_場(chǎng)嘗試把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建立公寓型農(nóng)民小區(qū)。這樣做，既改善了農(nóng)村居住環(huán)境，也進(jìn)步了農(nóng)村投資效率，在當(dāng)時(shí)被稱為“居住向社區(qū)集中。然而，這本來(lái)是基于經(jīng)濟(jì)開展的務(wù)實(shí)舉措，于有意無(wú)意之間，在江蘇漸次晉級(jí)為全局性做法。2022年7月，江蘇省委召開十屆五次會(huì)議，提出“兩個(gè)率先即

3、率先全面建成小康社會(huì)、率先根本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，決定“到2022年左右，全面建成更高程度的小康社會(huì)；到2022年左右總體上根本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。此后，蘇南地區(qū)被賦予“先行者重任：2022年前全面建成小康社會(huì)，2022年前根本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。該地區(qū)城市化步伐大大加快，工業(yè)用地倍顯緊張。如此情勢(shì)下，江陰市新橋鎮(zhèn)“農(nóng)村三集中被開掘成為集約用地的典型。概括來(lái)說(shuō)，新橋鎮(zhèn)的“農(nóng)村三集中，就是把全鎮(zhèn)19.3平方公里分為三大功能區(qū)7平方公里的工業(yè)園區(qū)，7平方公里的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，5.3平方公里的居住商貿(mào)區(qū)。工業(yè)全部集中到園區(qū)，農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住，農(nóng)地由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)是為“農(nóng)村三集中的原型。其中，“農(nóng)民集中居妝是重要的組成局部

4、。農(nóng)民集中居住后，原有的村莊宅基地、空閑地等屬于集體建立用地，不必經(jīng)過(guò)審批就可直接用于工業(yè)建立，這對(duì)“用地饑渴的基層政府來(lái)說(shuō)，無(wú)異于一嘲及時(shí)雨。由此，基層自發(fā)的試驗(yàn)被當(dāng)作“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的先進(jìn)之舉，一時(shí)為全省各地效仿。2022年以來(lái)，其與“工業(yè)向園區(qū)集中、“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中一起，被蘇南一些縣市概括為“農(nóng)村三集中。據(jù)江蘇省委農(nóng)工辦有關(guān)人士介紹，后來(lái)為了“防止外界誤解，不再提“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，而把“農(nóng)村三集中改為“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城市集中、居住向社區(qū)集中。2022年10月后，中共中央提出“建立社會(huì)主義新農(nóng)村。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，但在江蘇省，“農(nóng)村三集中也順勢(shì)成為“新農(nóng)村建立的典范因?yàn)檗r(nóng)民集

5、中到小區(qū)居住后，環(huán)境衛(wèi)生有了較大改善，正符合“社會(huì)主義新農(nóng)村十六字方針中“村容整潔的要求。當(dāng)年11月底，江蘇召開大型全省城鄉(xiāng)建立工作會(huì)議，要求三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，并把“農(nóng)民居住集中當(dāng)作村莊建立的“重要導(dǎo)向，“積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村三集中。2022年2月，負(fù)責(zé)全省村鎮(zhèn)規(guī)劃和建立的江蘇省建立廳發(fā)布消息稱，“全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制已初步完成。據(jù)此規(guī)劃，在將來(lái)2025年內(nèi)，全省目前約25萬(wàn)個(gè)自然村將逐步撤并為4萬(wàn)多個(gè)“規(guī)劃居住點(diǎn)。江蘇省現(xiàn)有1.7萬(wàn)個(gè)行政村，平均每個(gè)行政村有14.7個(gè)自然村。按照江蘇省有關(guān)部門的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要求，每個(gè)行政村原那么上規(guī)劃建立兩個(gè)集中居住點(diǎn)。假如按照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每個(gè)行政村至

6、少要撤并12個(gè)自然村，撤并比例高達(dá)81.6%。這意味著將來(lái)20多年中，由于行政性推動(dòng)，江蘇省絕大多數(shù)農(nóng)民勢(shì)必舉家搬遷。二、“農(nóng)民集中居妝中存在的問(wèn)題作為一項(xiàng)如此宏大的政府推進(jìn)工程，農(nóng)民集中居住涉及到國(guó)家、地方政府和被拆遷農(nóng)民三者的切身利益。但是，在施行的過(guò)程中，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡(jiǎn)單行政命令代替國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，造成很多嚴(yán)重隱患。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，有以下幾大問(wèn)題：一強(qiáng)迫推進(jìn)集中居住是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害，違犯了國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生活需要和從事家庭副業(yè)消費(fèi)的需要而分配給農(nóng)民家庭使用的住宅用地及附屬用地陳佳等

7、，2022。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是農(nóng)村宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已經(jīng)是一個(gè)在理論中不斷發(fā)生著的客觀事實(shí)。長(zhǎng)久以來(lái)，在民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)，因此廣闊農(nóng)民早已習(xí)慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，國(guó)家也正通過(guò)相關(guān)法律的制定來(lái)進(jìn)一步保障包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過(guò)程中，某些地方政府不顧國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，僅僅通過(guò)支付房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞骄蜔o(wú)償收回農(nóng)民的宅基地，造成對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害。二強(qiáng)迫推進(jìn)集中居住折射出地方政府在新農(nóng)村建立規(guī)劃中存在的假設(shè)干不良傾向國(guó)家提出建立“社會(huì)主義新農(nóng)村已有一年有余，雖然獲得

8、了很大進(jìn)展，但是在制定新農(nóng)村建立規(guī)劃中，一些地方出現(xiàn)很多不良傾向，比方以村容規(guī)劃代替新農(nóng)村建立規(guī)劃，在內(nèi)容上無(wú)視開展消費(fèi)；以城市住宅小區(qū)規(guī)劃代替農(nóng)家群落規(guī)劃，無(wú)視了庭院經(jīng)濟(jì)和民族風(fēng)俗特點(diǎn)；以政府官員的意圖代替村民自愿，無(wú)視農(nóng)戶的家庭支出才能；關(guān)注宅基地整理后的土地開發(fā)，無(wú)視原有宅基地和承包地農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些傾向集中反映出規(guī)劃者農(nóng)村根本經(jīng)濟(jì)政策觀念的淡保而目前某些地方出現(xiàn)的“農(nóng)民集中居妝工程正是這一趨勢(shì)的典型代表。它反映出一些地方指導(dǎo)在新農(nóng)村建立規(guī)劃中，搬用城市規(guī)劃的方法和程序搞農(nóng)村建立規(guī)劃，搬用城市居民小區(qū)的圖紙搞農(nóng)村民宅建立，嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際，造成很多地方“有新房無(wú)新村，有新村無(wú)

9、新貌的不良后果。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.三強(qiáng)迫推進(jìn)集中居住違犯了經(jīng)濟(jì)開展的一般規(guī)律，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)開展埋下隱患農(nóng)民集中居住最初是一些地方基層政府的自發(fā)試驗(yàn)，主要是為理解決由于當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)快速開展而出現(xiàn)的“空心村現(xiàn)象。但是，在后來(lái)開展的過(guò)程中，由于某些地方政府在土地集約中獲得了大量的額外收益，因此便不顧當(dāng)?shù)厥欠褚呀?jīng)具備集中居住的條件而強(qiáng)迫推行，這顯然違犯了經(jīng)濟(jì)開展的一般規(guī)律。正如世界銀行的一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足式經(jīng)營(yíng)土地為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值才能開發(fā)表達(dá)出來(lái)，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓邚?qiáng)烈的轉(zhuǎn)讓土地的意愿，土地經(jīng)

10、營(yíng)者擴(kuò)張規(guī)模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場(chǎng)共振效應(yīng)，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力胡克梅等，2022。因此，農(nóng)民是否合適集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取決于農(nóng)民的收入程度、取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)開展程度。目前，在我國(guó)絕大局部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要的消費(fèi)活動(dòng)，庭院經(jīng)濟(jì)和家庭養(yǎng)畜還是重要收入來(lái)源，土地還是主要的保障手段，傳統(tǒng)風(fēng)俗和鄰里觀念還比擬強(qiáng)，以村莊為主要形式的農(nóng)村居民點(diǎn)還是比擬合適農(nóng)村居民居住和從事各種消費(fèi)的。即便是在蘇南等經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)，農(nóng)民之間的收入差距也很大，并不是每個(gè)農(nóng)戶的收入程度都能支撐集中居住的本錢，并且，目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等根本社會(huì)保障還很不完善，農(nóng)民對(duì)失去土地的顧

11、慮很大，所以一般不愿意集中居祝但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展，非農(nóng)部門成為農(nóng)民主要的就業(yè)領(lǐng)域、收入程度有了很大進(jìn)步后，農(nóng)民才會(huì)向往現(xiàn)代化的社區(qū)生活。假如違犯這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展規(guī)律，強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)民集中居住，就會(huì)阻礙農(nóng)民的消費(fèi)生活，損害農(nóng)民的利益，難以到達(dá)農(nóng)民集中居住的效果。四缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉(xiāng)村的自然風(fēng)景與文化傳統(tǒng)地方政府在建立農(nóng)民集中居住點(diǎn)時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)開展條件以及農(nóng)民的意愿和選擇缺乏統(tǒng)籌考慮，許多地方都把建立農(nóng)民公寓樓作為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的主要形式，一些地方甚至出臺(tái)政策，新居民點(diǎn)建立不準(zhǔn)再建二層小樓，樓房最低在四層以上，提出了“住宅向高層開展、設(shè)施配套向城市看齊的目的韓俊等

12、，2022。由于盲目照搬城市小區(qū)建立形式，造成了對(duì)一些極具鄉(xiāng)村特色并且具有保護(hù)價(jià)值的農(nóng)村住宅的消滅性破壞。五地方政府無(wú)視農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，造成農(nóng)民對(duì)政府的不信任加劇農(nóng)民集中居住不僅涉及到重建居民點(diǎn)的選址，還涉及到根底設(shè)施的建立、拆遷補(bǔ)償、戶型設(shè)計(jì)、房屋建立、景觀美化等，這些都是與群眾利益親密相關(guān)的重大問(wèn)題。但是，一些地方政府在施行過(guò)程中，濫用行政權(quán)利，缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的尊重，不能保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，致使農(nóng)民感覺一切都是政府強(qiáng)加于我，抵觸情緒極大。在農(nóng)民集中居住過(guò)程中，普遍存在著地方政府對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償缺乏的問(wèn)題，主要表如今：一是只對(duì)農(nóng)民“合法確權(quán)的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)

13、超出的面積僅僅按本錢價(jià)補(bǔ)償，有的甚至不給予補(bǔ)償；二是對(duì)宅基地不給予補(bǔ)償，或只給予“合法確認(rèn)面積補(bǔ)償；三是安置房一般還是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易，假如要變?yōu)榭缮鲜薪灰椎姆慨a(chǎn)，還必須補(bǔ)繳一局部土地出讓金；四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民得到的補(bǔ)償與同類同地段的商品房?jī)r(jià)格相比，與土地拍賣出讓的價(jià)格相比，差距懸殊。因此，不少農(nóng)民認(rèn)為政府強(qiáng)行推進(jìn)“集中居妝，只給房屋進(jìn)展補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這損害了他們的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，造成經(jīng)濟(jì)上的極大損失，因此加劇了他們對(duì)政府的不信任。六宅基地兼具消費(fèi)、生活雙重屬性，集中居住是對(duì)農(nóng)民開展庭院經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重阻礙庭院經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成局部，農(nóng)戶庭院是人與生物

14、共生、自然環(huán)境與人工環(huán)境并存的特殊生態(tài)系統(tǒng)，又是人類文明與物質(zhì)消費(fèi)并存、物質(zhì)和能量高度聚集的特殊區(qū)域，從目前農(nóng)村改革與開展的要求看，農(nóng)村庭院是新農(nóng)村建立的重點(diǎn)對(duì)象孫好勤，2022。而集中居住后，農(nóng)民雖然住上了公寓樓，過(guò)上了所謂“城里人的生活，但是他們?cè)僖矝]有從開展庭院經(jīng)濟(jì)中獲得收益的可能。努力增加農(nóng)民收入應(yīng)該是當(dāng)前建立社會(huì)主義新農(nóng)村中各級(jí)政府的首要任務(wù)，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，強(qiáng)迫推進(jìn)農(nóng)民集中居住是不合理的。七集中居住使得農(nóng)民生活本錢進(jìn)步，生活不方便，造成“上樓致貧的不良后果由于不少地方政府盲目照搬城市小區(qū)建立形式，推倒極具農(nóng)村氣息的房屋而建高樓，使得農(nóng)民集中居住后生活本錢普遍進(jìn)步。有調(diào)查說(shuō)明，很多

15、住在集中居住點(diǎn)的農(nóng)民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，如今什么都要到市場(chǎng)去買，幾萬(wàn)元的補(bǔ)償金，省吃儉用也維持不了多久。農(nóng)民的日常生活支出平均每戶從11617元增加到15706元，平均每戶支出增加了4000元左右，增幅達(dá)35%以上。增加的費(fèi)用主要是水電、蔬菜、禽蛋、糧食等根本生活支出以及文化娛樂(lè)、房屋裝修、通訊、教育、物業(yè)管理等方面的開支韓俊等，2022。生活本錢的進(jìn)步對(duì)本來(lái)就增收困難的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)無(wú)疑“雪上加霜，將會(huì)造成“上樓致貧的不良后果。三、結(jié)論與政策建議作為一項(xiàng)新的制度變遷，農(nóng)民集中居住最初是由地方基層政府抱著嘗試的態(tài)度自發(fā)開展的，主要是為理解決由于工業(yè)化、城市化的快速開展而導(dǎo)致的“空心村現(xiàn)

16、象。但是由于在這一過(guò)程中，地方政府既可以賺取高額的土地收益，又可以獲得所謂的“政績(jī)，所以，集中居住很快由自發(fā)試驗(yàn)變成了地方政府強(qiáng)迫推動(dòng)的“政府工程。但由于沒有處理好國(guó)家、地方政府以及被拆遷農(nóng)戶的利益，這一工程帶來(lái)了很多嚴(yán)重的問(wèn)題。對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)該立即“叫停如今這種由地方政府強(qiáng)迫推進(jìn)的農(nóng)民集中居祝在是否集中居住的問(wèn)題上，要以農(nóng)民的需求和意愿為本，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開展的實(shí)際情況統(tǒng)籌考慮。政府在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該扮演“引導(dǎo)者的角色，而不是替農(nóng)民決策，更不能簡(jiǎn)單地依靠國(guó)家行政力量強(qiáng)迫農(nóng)民就范。在新農(nóng)村建立的今天，政府的一切決策行為都應(yīng)該“以農(nóng)民為本，這涉及到政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的重大問(wèn)題。而轉(zhuǎn)變成敗與否，對(duì)實(shí)現(xiàn)中央提出的“新農(nóng)村建立總體目的以及在廣闊農(nóng)村建立和諧社會(huì)都至關(guān)重要。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，可以從以下三個(gè)方面尋求解決問(wèn)題的方法：1.從國(guó)家角度，中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完好的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。同時(shí)，積極試點(diǎn)，探究宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方法，確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受進(jìn)犯。2.從地方角度，重要的是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，明確新農(nóng)村建立終究“誰(shuí)是主體的問(wèn)題。顯然，農(nóng)民應(yīng)該是新農(nóng)村建立的主體。地方政府