淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中的土地非糧化傾向

1、淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中的土地非糧化傾向嚴慎內(nèi)容提要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程的進一步加速使今后一個相當長的時間內(nèi)土地非糧化壓 力將不斷加大。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進，休閑觀光農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展以及農(nóng)業(yè)種植 結(jié)構(gòu)的調(diào)整都將對保障糧食安全提出挑戰(zhàn)。本文立足于探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中土地非糧化 的成因以及其對糧食安全造成的影響，旨在尋找保障糧食安全的政策建議。關(guān)鍵詞：非糧化糧食安全中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出，要健全嚴格規(guī)范的農(nóng) 村土地管理制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場， 按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)

2、土地承 包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)在推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、促進農(nóng)民 增收等方面發(fā)揮了不容置疑的作用。然而，也隨之出現(xiàn)了土地種植“非糧化”愈演愈烈之勢， 這一趨勢目前尚未對糧食安全構(gòu)成實質(zhì)性影響，但未雨綢繆處理好我國土地流轉(zhuǎn)中的“非糧 化”問題，當是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大關(guān)鍵。一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中非糧化的成因目前，土地流轉(zhuǎn)非糧化呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快的特點，其形成原因是多方面的。國內(nèi) 有關(guān)研究表明，土地流轉(zhuǎn)從剛開始實施時的流轉(zhuǎn)率偏低，到目前農(nóng)民參與程度的逐漸提高， 其主要原因是非農(nóng)就業(yè)機會的增加、流轉(zhuǎn)政策穩(wěn)定性的增強以及與農(nóng)民自身特征有關(guān)的因素 等。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推進，雖然

3、農(nóng)民的參與程度不斷提高，但是，流轉(zhuǎn)過程中的“非糧 化”種植現(xiàn)象也日益突出?；谡憬?、河北兩省的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查農(nóng)戶所經(jīng)營的 全部耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比為1:1.2,其中，轉(zhuǎn)入耕地用于種植糧食 作物與非糧食作物的面積比為1:3.2,而自由耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比 為5.4:1。由此可見，轉(zhuǎn)入耕地上的“非糧化”種植現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。1、糧食種植與高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益差距的不斷拉大造成土地非糧化。在市場經(jīng)濟發(fā)展 過程中，土地資源要素的流動呈現(xiàn)出向具有高效行業(yè)轉(zhuǎn)移集中的趨勢，土地流轉(zhuǎn)過分市場化， 必然會帶來“非糧化”傾向，尤其是目前農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格體系尚存在一定的不

4、合理性，同等 單位糧食作物的價格遠低于同等單位經(jīng)濟作物的價格，由此導(dǎo)致種糧效益遠遠低于種植其他 經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖效益，從而不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村土地“非糧化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。例如目前紹興 縣大部分地區(qū)經(jīng)濟作物租賃價格高達1200元每畝，如楊汛橋等地區(qū)已達1800元每畝。晚稻 尚處生長期時周邊地區(qū)花木大戶已紛紛前去商談糧田承包事宜。2、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程造成土地非糧化。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010年來我國首 次出現(xiàn)夏糧減產(chǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組表示，盡管國內(nèi)目前不存在糧食短缺，但農(nóng)村土地 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中被大量占用，影響了糧食安全。我國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率是46.8%，到2015年“十二五”期間，我國的城市人

5、口占全國的比例是54%左右，到2020年會達到65%，在人 多地少的國情下，會有大量耕地被占用，所以保持億畝耕地紅線壓力較大。此外，工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的進程帶走大量農(nóng)村勞動力，土地閑置拋荒或是隨意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一并存在。3、農(nóng)業(yè)三產(chǎn)的發(fā)展、種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整造成土地非糧化。在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，特別 是在城郊地區(qū)，各種休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)家樂迅速發(fā)展，占用了大量耕地，雖然很多項 目土地用途仍屬于農(nóng)業(yè)范圍，然而種植花卉苗木等經(jīng)濟作物顯然已成為首選。此外，隨著農(nóng) 業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食播種面積逐年減少，余糧的省份越來越少，20世紀50年代我國余糧 省份為21個，目前已不到15個，其中能夠大量調(diào)出糧食的省份只有8

6、個。即使在一些糧食 主產(chǎn)區(qū)，糧食播種面積的下降幅度也很大。二、農(nóng)村土地非糧化對糧食安全的影響目前，土地流轉(zhuǎn)在加速，“非糧化”現(xiàn)象也同時在加劇。據(jù)調(diào)查，當前農(nóng)戶對農(nóng)戶流 轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食，但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的土地流轉(zhuǎn) 多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢。1、非糧化勢必對糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長產(chǎn)生影響。糧食單產(chǎn)一定的條件下，糧食播種 面積的下降必然帶來糧食產(chǎn)量的下降。糧食單產(chǎn)的提高主要依賴糧食品種的改良和生產(chǎn)技術(shù) 的提高，目前地方政府已對此加大了投入力度，例如在浙江省，超級水稻、甬優(yōu)系列等糧食 高產(chǎn)品種得到大范圍推廣，平均畝產(chǎn)均有大幅提高，一定程度上緩解了土地非糧化對糧食穩(wěn)

7、 產(chǎn)帶來的壓力，然而品種改良和技術(shù)提高畢竟是一個較為緩慢的過程，其進度遠遠落后于土 地“非糧化”的速度。2、非糧化對糧食生產(chǎn)能力的影響不容忽視。土地由糧田改為設(shè)施農(nóng)業(yè)或種植苗木等 經(jīng)濟作物后，田間的水利設(shè)施、灌溉系統(tǒng)隨之改變，更為重要的是土壤層也發(fā)生了改變甚至 破壞。一旦流轉(zhuǎn)方因為流轉(zhuǎn)期限到期或因經(jīng)營原因中途離開，將已從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的土地恢復(fù) 為種植糧食的農(nóng)田將非常困難，甚至根本不可能恢復(fù)。當前由于市場需求的變化，花卉苗木 基地成為侵占糧田的一大主要威脅，苗木成長期較長，并在出售時連同帶走大量土壤，導(dǎo)致 土壤肥力下降，在相當長一段時間內(nèi)不再適宜種植糧食。3、非糧化將進一步影響農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。

8、“非糧化”給農(nóng)民造成許多假象，由于 糧食價格不高，在生產(chǎn)資料等物價上漲的大背景下，農(nóng)民收入相對減少，使之不得以改種經(jīng) 濟作物（如花卉、蔬菜等），水稻小麥等糧食作物的種植面積銳減。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化 導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，更不利于糧食先進生產(chǎn)技術(shù)及新品種的引進與應(yīng)用，形成 惡性循環(huán)。三、防止農(nóng)村土地非糧化，保障糧食安全的建議1、修正農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)中的政策取向。我國人均土地非常稀缺，所以要按 照“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，保持基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量 有提高”的要求，努力轉(zhuǎn)變用地方式，促進土地利用方式的創(chuàng)新和土地利用效率的提高，以 土地供應(yīng)的硬約束來促進經(jīng)濟

9、發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。此外，建議地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展 水平，因地制宜地對流轉(zhuǎn)租金進行適當調(diào)整，處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，著力解決 種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題，從而根據(jù)土地“適宜種糧則種糧，適宜發(fā) 展經(jīng)濟作物則發(fā)展經(jīng)濟作物”的原則，進行土地農(nóng)業(yè)用途的功能區(qū)劃。在糧食主產(chǎn)區(qū)，高效 農(nóng)業(yè)應(yīng)讓位于糧食生產(chǎn)。地方政府可出臺指導(dǎo)性意見，禁止糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)種植 多年生木本植物，防止農(nóng)戶的過度“非糧化”種植行為。2、加大政策傾斜力度，促進糧食生產(chǎn)功能區(qū)的農(nóng)民增收。從我國農(nóng)業(yè)投入資金的實 際來看，雖然農(nóng)業(yè)的投資主體出現(xiàn)多元化的趨勢，但政府投入仍然是主要來源。因此，各級 部門應(yīng)落

10、實支農(nóng)資金到位，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。同時，建議地方政府加大對糧食生 產(chǎn)的財政扶持力度，整合資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)的種糧農(nóng)戶傾斜，提高農(nóng)戶種糧積極性；并 在縣級層面加大對20畝以上種糧大戶的補助力度，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)功能區(qū)域，營造穩(wěn)定糧食 生產(chǎn)、保障糧食安全的社會氛圍。此外，地方政府要出臺鼓勵政策，引導(dǎo)離鄉(xiāng)農(nóng)民把土地經(jīng) 營權(quán)流轉(zhuǎn)給種糧大戶、種田能手或糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，進行集中管理開發(fā)，規(guī)?；?jīng)營， 方便政府對種糧大戶從信息服務(wù)、技術(shù)咨詢、政策指導(dǎo)、信貸扶持、農(nóng)業(yè)保險等方面給予全 方位支持。與此同時，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加大糧食生產(chǎn)龍頭企業(yè)的培 育力度，促進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的步伐，

11、確保農(nóng)民增收、企業(yè)增效。3、合理改善糧食補貼政策。建立激勵糧食生產(chǎn)、保障糧食效益、穩(wěn)定種糧環(huán)境的長 效機制，對糧食生產(chǎn)給予合理的補貼，逐步消除或平衡種糧與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)之間的效益剪刀 差。增加惠農(nóng)補貼，用于種糧大戶按其規(guī)?；N糧面積或提供的商品糧數(shù)量進行獎勵或補貼。 完善糧食價格形成機制，合理分攤糧食補貼政策的成本。實施糧食價格逐步市場化。允許糧 食價格以市場為導(dǎo)向，由市場形成價格，再由價格信號引導(dǎo)農(nóng)戶和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為， 由此推動價格回升到合理水平，才能增加農(nóng)民收入、減輕財政糧食補貼負擔。4、依靠科技，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性調(diào)整。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整必須依靠科技進步，因 此地方政府應(yīng)根據(jù)本地實際，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)科研與開發(fā)工作的方向。重點研究和開發(fā)優(yōu)質(zhì)高 產(chǎn)新品種、高效種植技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品精深加工及綜合利用技術(shù)，如農(nóng)產(chǎn)品儲藏、保鮮、包裝技 術(shù)，優(yōu)質(zhì)新品種選育、疫病防治、