管理體制與組織第二章

1、管理體制與組織第二章第1頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵公共事業(yè)管理模式就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組 合方式。思考：“承擔(dān)主體”有哪些？可以有政府、私人企業(yè)、非政府組織，涵蓋政府、市場、社會三個領(lǐng)域公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)就是在一定條件下，政府與市場、政府與社會的關(guān)系狀況。第2頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變(一)公共事業(yè)管理的保護模式（保守模式）1、存在時期古典自由主義經(jīng)濟時期2、特點政府對社會公共事務(wù)進行

2、統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本 上由社會自行提供，市場也不介入這一領(lǐng)域。3、理論依據(jù)亞當(dāng)斯密的“管得最少的政府是最好的政府”的主張，政府實行自由放任政策，基本上不對國民經(jīng)濟和社會生活進行干預(yù)。第3頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二(二)公共事業(yè)管理的干預(yù)模式（官僚模式）1、存在時期20世紀(jì)30年代至80年代2、特點政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管 理，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會力量的參與是極為有限的。3、理論依據(jù)凱恩斯的經(jīng)濟學(xué)說，強調(diào)政府的作用與力量。第4頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30

3、分，星期二(三)公共事業(yè)管理的市場模式1、存在時期20世紀(jì)80年代至今2、特點在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供。政府、市 場和社會共同負責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn) 和提供，政府與市場和社會分權(quán)，政府 不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場和社會對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。3、理論依據(jù)公共選擇理論和新公共管理理論第5頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素(一)公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或者 說是政府與市場、政府與社會的分工方式。政府與社會、

4、政府與市場關(guān)系的確定，也就從根本上決定了公共事業(yè)管理過程中各公共事業(yè)產(chǎn)品提供者功能的定位、參與程度和參與方法，由此構(gòu)成了特定的公共事業(yè)管理體制。第6頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二(二)公共事業(yè)管理模式的決定因素1公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素公共事業(yè)管理模式本質(zhì)上是政府與社會和政府與市場的關(guān)系，即政府、社會組織 和市場都是進入公共事業(yè)管理領(lǐng)域的可 能主體，但誰應(yīng)該進入或不應(yīng)該進入， 根本上則是決定于公共消費需求的程 度。第7頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第8頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二3政府能力所

5、謂政府能力，從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。政府能力涉及政府各方面因素的有機構(gòu)成及其相互作用。從構(gòu)成因素看，包括個 性因素和非個性因素。政府在生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品中的組織能力和管理能力，主要取決于政府組織自身 的發(fā)展程度，以及所擁有資源和資源的 整合方式，即公共財政能力。第9頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二4社會發(fā)育程度主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。第10頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 第二節(jié) 公共事業(yè)管理體制第11頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二公共事業(yè)管理體制就是公共事業(yè)管理的

6、體系與運行機制的總和。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共事業(yè)管理體制的基本構(gòu)成要素，主要有公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)提供者的法律地位、公共事業(yè)產(chǎn)品的供給范圍、提供公共事業(yè)產(chǎn)品的組織形式、公共事業(yè)管理機構(gòu)的權(quán)限和設(shè)置，以及調(diào)節(jié)、控制手段和監(jiān)督方式等。第12頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制，應(yīng)是一個以政府為核心的有非政府組織及其他組織參與的統(tǒng)一的多層次的、中央與地方相結(jié)合、集中管理與分散管理相結(jié)合、管理環(huán)節(jié)與實施環(huán)節(jié)既統(tǒng)一又分離、管理表現(xiàn)為服務(wù)并以服務(wù)實現(xiàn)管理的管理系統(tǒng)。這其中，各級政府在公共事業(yè)管理方面的職責(zé)權(quán)限和分工有科學(xué)的定位，同時，非政府組織等在公共事業(yè)管理中也

7、有其地位和任務(wù)，在基層公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用。第13頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理事業(yè)單位與公共事業(yè)管理第14頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二一、政府與公共事業(yè)管理政府概述(政府與市場的基本關(guān)系及現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府職能）政府在公共事業(yè)管理中的地位公共事業(yè)管理與當(dāng)代我國政府社會管理改革第15頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二政府概述（一）政府的產(chǎn)生與政府的基本屬性與職能1.政府的產(chǎn)生關(guān)于政府產(chǎn)生的理論亞里士多德的自然論霍布斯、洛克和盧梭的社會契約論摩爾根的社會分工論 -馬克

8、思主義第16頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二政府的概念就是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括立法、行政、司法機關(guān)；狹義的政府即指國家行政機關(guān)。第17頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二2、政府的基本屬性政府是表示和實施國家意志的代理機關(guān)，政府具有階級性和社會性。所謂政府的階級性，是指政府實施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機器消滅敵對階級和敵對 勢力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗，鞏固 和保衛(wèi)國家政權(quán)。政府的階級性主要是體現(xiàn)在政治

9、事務(wù)中。所謂政府的社會性，是指政府對非階級性的即社會經(jīng)濟文化事務(wù)進行的管理。政府的社會性是政府 的基本屬性之一。第18頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二3、政府的基本職能和特性政府職能，就是政府依法對社會生活諸領(lǐng)域進行管理的職責(zé)和功能。政府職能是政府全部管理活動的“靈魂”，它揭示了政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。政府職能作為國家基本職能的一個重要組成部分，是行政機關(guān)依據(jù)國家通過憲法和法律賦予的行政 權(quán)力來實現(xiàn)的。政府的基本職能是階級統(tǒng)治和社會管理。第19頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。階級統(tǒng)治職能和社會管理職能

10、相互滲透，相互支撐，構(gòu)成一個統(tǒng)一的有機整體 。第二，適應(yīng)性。政府的基本職能的具體內(nèi)涵，以及職能的重點、管理的強度和實現(xiàn)的方式保持與外 部環(huán)境條件相適應(yīng) 。第三，差異性。不同性質(zhì)的政府、不同國家中同一性質(zhì)的政府、同一國家同一性質(zhì)政府的不同時期 其基本職能不同。第四，統(tǒng)一性。行使政府基本職能的方式必須同基本職能的屬性相一致 。第20頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）政府與市場的基本關(guān)系及現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府職能1政府與市場的基本關(guān)系政府與市場均能對社會資源進行配置、對利益進行調(diào)解。政府與市場的基本關(guān)系是由其各自不同的 性質(zhì)決定的。政府是一個人為設(shè)計、集中決策、分層管理的

11、組織體系。政府方式典型的例子是計劃經(jīng)濟。市場是一個自發(fā)形成，分散決策、自由競爭的組織體系。市場方式即是市場經(jīng)濟。第21頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二對政府與市場基本關(guān)系的認(rèn)識：取長補短。市場與政府各有長短，必須在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上把市場機制和政府作用結(jié)合起來，在市場能夠起作用的資源配置及 利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域，政府不要介入，以利于充分發(fā)揮市場作 用；而在市場缺陷或市場失靈的地方，應(yīng)發(fā)揮政府的干預(yù) 作用。良性互動。一方面，政府能夠通過立法和行政手段以及各種經(jīng)濟政策，改善和擴大市場的作用，如建立和維護市場競爭秩 序、規(guī)則，保持幣值穩(wěn)定、總量均衡等等，另一方面，市 場力量在改善政府功

12、能上有著重要作用，在國家控制的公 共領(lǐng)域引入市場競爭，有利于改變其低效率運行狀態(tài)第22頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二2現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能在政府與市場關(guān)系中界定政府職能的主要依據(jù)是市場失靈。提供公共產(chǎn)品消除外部效應(yīng)實現(xiàn)社會公平維護社會及市場秩序第23頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二政府職能政務(wù)管理職能政府進行政治事務(wù)的管理。經(jīng)濟管理職能政府對社會公共事務(wù)層面上的經(jīng)濟事務(wù)進行管理。社會事務(wù)管理職能政府對狹義的社會公共事務(wù)進行管理。第24頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二政府在公共事業(yè)管理中的地位(一)政府是公共事業(yè)管

13、理的主體政府的基本屬性和基本職能從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的當(dāng)然主體。在市場經(jīng)濟條件下，政府作為公共事業(yè)管理主體 的客觀要求：公共需求擴大和公共事務(wù)增加公共事務(wù)管理的法制化、規(guī)范化趨勢第25頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）政府是公共事業(yè)管理的核心1.政府在一定的公共事業(yè)管理模式形成中起著關(guān)鍵的作用2.政府決定著整個公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向3.政府決定著整個公共事業(yè)管理的體制和運行4.政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者第26頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二公共事業(yè)管理與我國政府社會管理改革（一）社會管理改革是當(dāng)前

14、政府管理改革的重點和急需 1.市場經(jīng)濟對政府的社會管理提出新要求。2.社會管理體制不能適應(yīng)需求。（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動政府社會管理改革的深入第27頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二現(xiàn)階段我國政府的社會管理改革應(yīng)注意以下方面： 第一，確立改革目標(biāo)政府職能正確定位。 第二，樹立市場和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想。 第三，進行社會管理方式的轉(zhuǎn)變，引入競爭機制。 第四，積極推行“政事分開”，進行事業(yè)單位改革。 第五，大力培育和管理好非政府組織。 第六，加快社會公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實現(xiàn)依法進行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。第28頁，共91頁，2022

15、年，5月20日，6點30分，星期二二、非政府組織與公共事業(yè)管理非政府組織概述非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位與作用當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織第29頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二非政府組織概述（一）國家與社會的關(guān)系1. 國家與社會關(guān)系思想中的國家、社會的基本內(nèi)涵國家是指在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進行強制性管理的各種組織機構(gòu)及其體現(xiàn)強制性等級關(guān)系的總和。第30頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二2.國家與社會關(guān)系的基本思想內(nèi)涵公民社會和政府是一個互促互動的發(fā)展過程。二者之間的 良性關(guān)系應(yīng)該包括： 獨立主體關(guān)系：政府首先界

16、定清晰自己的職責(zé)邊界， 有效履行自己的職能；公民自組織遵循公民自發(fā)、志愿參 與、自主治理的原則，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。二者的獨立 是形成互補合作的前提。 政策參與關(guān)系：政府在公共政策的過程中吸納公民的參與，積極與公民自組織進行制度性對話，公民通過自組 織或者其他途徑參與公共決策，促進公共決策的民主化。 倡導(dǎo)制衡關(guān)系：進行政策倡導(dǎo)，監(jiān)督政府行為，是公民社會非常重要的作用之一。公民自組織作為民間的利益 表達渠道，反應(yīng)民間訴求，或者批評政府、政策，正是改 善公共治理的重要機制。第31頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二合作伙伴關(guān)系：政府與民間組織在相互獨立的基礎(chǔ)上，尊重、寬容、互動

17、、分工合作，建立協(xié)同治理的伙伴 關(guān)系。 在合作的過程中，也應(yīng)防止公民社會與政府之間可能存在 的不良關(guān)系傾向，特別是以下兩種：依附攀生關(guān)系：如果社會組織的發(fā)展不能以政府責(zé)權(quán)的明晰界定為前提，就會出現(xiàn)以社會組織的名義行使政府 職權(quán)的現(xiàn)象，或者政府干涉社會組織發(fā)展的情況，它不僅 影響社會組織的健康發(fā)展，而且造成公共權(quán)力的濫用，危 及整個公共治理體制。利益共謀關(guān)系：社會組織是利益表達的重要渠道，但是在某些情況下，政府可能被利益群體，特別是強勢利益 集團的代表體“捕獲”，從而喪失政府的公共性，影響社會公正。因而，制度的公正，保障公民結(jié)社的多元性，是至 關(guān)重要的。第32頁，共91頁，2022年，5月20日

18、，6點30分，星期二3.社會自我管理的事務(wù)類別劃分及與公共事業(yè)的關(guān)系(1)營利性中介組織及其管理服務(wù)對象其管理或服務(wù)的主要是與市場有關(guān)經(jīng)濟的非公共事務(wù)。(2)非營利性社會中介組織及其管理服務(wù)對象基本上是帶有公共性的社會事務(wù)，與公共事業(yè)的基本內(nèi)涵是吻合的。第33頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）非政府組織的概念與特征1.非政府組織是依靠社會權(quán)力，以增進社會公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營利性的社會組織。第34頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二2.非政府組織的特征：美國約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特 薩拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所謂五

19、特征：(1)組織性； (2)非政府性；(3)非營利性；(4)自治性；(5)志愿性。 沃爾夫（Wolf）認(rèn)為非營利組織有五項特質(zhì)（1） 有服務(wù)大眾的宗旨；（2）不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；（3）有一個不致使任何個人利己營私的管理制度；（4）本身具有合法免稅地位；（5）具有可以提供捐助人減（免）稅的合法地位第35頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二組織性必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格。民間性 體制上獨立于政府，決策不受政府官員控制。非營利性不以營利為目的，不進行利潤分配。自治性有獨立的決策與行使能力，自我管理。自愿性非強制性。非政治性不是政黨組織。 非宗教性不開展傳教等宗

20、教活動第36頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第37頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（三）民辦非企業(yè)單位民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第二條 本條例所稱民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。第四條 民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得反對 憲法確定的基本原則，不得危害國家的統(tǒng)一、安全和民族的團結(jié)，不得損害國家利益、社會 公共利益以及其他社會組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會道德風(fēng)尚。民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動。 第五條 國務(wù)院民政部門和縣

21、級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民 政府的民辦非企業(yè)單位登記管理機關(guān)(以下簡稱登記管理機關(guān))。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府的有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位(以下簡稱業(yè) 務(wù)主管單位)。法律、行政法規(guī)對民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。 第38頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（四）社會團體社會團體登記管理條例 （1998年10月25日）第二條 本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家

22、機關(guān)以外的組織可以作為單位會員加入社會團體。 第39頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第三條 成立社會團體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。 社會團體應(yīng)當(dāng)具備法人條件。 下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍： （一）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體； （二）由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團體； （三）機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。 第40頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第六條 國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)

23、（以下簡稱登記管理機關(guān)）。全國性的社會團體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會團體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣。 第41頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二社會團體的經(jīng)費，以及開展章程規(guī)定的活動按照國家有關(guān)規(guī)定所取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動，不得在會員中分配。社會團體接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限，方式和合法用途使用。社會團體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，井應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布。 社會團體專職工作

24、人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 社會團體必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，接受財政部門的監(jiān)督；資產(chǎn)來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受宙計機關(guān)的監(jiān)督。 第42頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第三十三條 社會團體有下列情形之一的，由登記管理機關(guān)給予警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動，并可以責(zé)令撤換直接負責(zé)的主管人員；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任： （六）從事營利性的經(jīng)營活動的； （七）侵占、私分、挪用社會團體資產(chǎn)或者所接受的捐贈、資助的； （八）違反國家有關(guān)規(guī)定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的。

25、第43頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位與作用（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分，是當(dāng)代社會公共事業(yè)管理市場模式中一個重 要構(gòu)成部分。第44頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用第一，非政府組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。第二，非政府組織作為公共事業(yè)管理主體，能提高公共事業(yè)產(chǎn)品的供給效率。第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會多元化的需求。第四，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體

26、，還具有擴大就業(yè)渠道，增強社會保障制度能力，以及 提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作 用。第45頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起當(dāng)代我國的非政府組織主要是在建立社會主義市 場經(jīng)改革開展后逐步形成和發(fā)展起來的。市場經(jīng)濟為非政府組織的成長打下基礎(chǔ)；市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善也對非政府組織的建 立提出了需求，開拓了發(fā)展空間。第46頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）當(dāng)前我國非政府組織的不足非政府組織自身存在的問題身份不清亦官亦民，以非營利的身份從事營利活動。非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組

27、織不健全、行為缺乏代表性。與非政府組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境相關(guān)非政府組織的基本政策的實施中一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督 的現(xiàn)象。包括非政府組織在內(nèi)的整個民間組織相關(guān)的法律規(guī)定過于簡略、薄弱。第47頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（三）我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向第一，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段政府有兩項主要的工作。 一是放權(quán)；二是給錢。第二，從加強對非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點抓好兩方面的工作。一方面，完善法 律法規(guī)。另一方面，重點加強過程管理。第48頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二三

28、、事業(yè)單位與公共事業(yè)管理事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述事業(yè)單位改革的必要性及改革的目標(biāo)取向事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革第49頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征1.事業(yè)單位的基本內(nèi)涵國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。第50頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 （1） 教育事業(yè)單位 （2）衛(wèi)生事業(yè)單位 （3）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位 （4）科技事業(yè)單位 （5）文化事業(yè)單位 （6） 體育事業(yè)單位2、事業(yè)單位的類別 ：第5

29、1頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 （7）城市公用事業(yè)單位 （8）交通事業(yè)單位 （9）社會福利事業(yè)單位 （10）機關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位 （11）社會中介事業(yè)單位 此外，還有氣象、環(huán)境保護、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢 測、知識產(chǎn)權(quán)保護以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨立監(jiān)管單位。 第52頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二3.事業(yè)單位的主要特性： 服務(wù)性活動目的公益性組織目標(biāo)追求社會效益實體性實體化和職業(yè)化的社會組織公有性經(jīng)費主要來自國家財政4.新的事業(yè)單位供給方式新的事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經(jīng)費自理其他第53頁，共91頁，2022年，5

30、月20日，6點30分，星期二（二）事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵與 特點 1、事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵 事業(yè)單位管理體制，是為了有效地對事業(yè)單位進行管理，使之更好地提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國家通過相關(guān)的法律法規(guī)等而形成的一整套有關(guān)政府對事業(yè)單位進行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。 第54頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 2、事業(yè)單位管理體制的特點 這里所說的事業(yè)單位管理體制，主要是指計劃經(jīng)濟體制下形成，并且目前雖經(jīng)一定改革但總體上還保留其特征的事業(yè)單位管理體制。 特點表現(xiàn)為以下三方面： 其一、政府辦事業(yè)，即事業(yè)單位主要由各級政府及其工作部門直接舉

31、辦； 其二、政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營活動均由其主管的政府直接控制； 其三、政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費開支均由國家財政撥付。第55頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 3、 事業(yè)單位管理體制下事業(yè)單位運作的特點 第一、事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性；第二、事業(yè)的活動由國家直接負責(zé)(事業(yè)由國 家主辦并主管 )；第三、事業(yè)單位經(jīng)費由國家財政供給； （人員、活動經(jīng)費、財務(wù)制度）第四、整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 事業(yè)單位成為政府機構(gòu)的延伸，政事不分、 政事一體化第56頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 事業(yè)單位改革的必要性及改革的目標(biāo)取向 （一）事業(yè)單位及其

32、管理體制改革的必要性 1、現(xiàn)階段事業(yè)單位在社會經(jīng)濟生活中的地位 目前，事業(yè)單位仍然是我國提供科教文衛(wèi)等公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。事業(yè)單位也是我國人才的最重要的集中地，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地。 第57頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二2、事業(yè)單位本身存在的問題 （1）事業(yè)單位經(jīng)費支出大，人頭費比例高，使國家財政負擔(dān)十分沉重 。 （2）社會效益不高，官僚作風(fēng)嚴(yán)重。 （3）與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。 （4）內(nèi)部機制不活 。第58頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 3、事業(yè)單位管理體制存在的問題 （1）投資主體單一 ; （2）布局結(jié)構(gòu)不合理 ; （3）政事不分

33、的格局沒有打破，管理手段不 適應(yīng). 第59頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向 1、改革開放以來事業(yè)單位管理體制改革的簡單回顧與改革有待深入的原因分析 第一，由于同時期的政府社會管理改革以及社會非政府組織的改革沒有同步，社會長期形成的對“事業(yè)”的思想的轉(zhuǎn)變也要有一個過程， 第二，更主要的是因為在實際改革中出現(xiàn)了目標(biāo)不明、盲目擴大產(chǎn)業(yè)化、法制不全、配套措施滯后等，相當(dāng)程度上無法打破政事不分的格局。 第三，對事業(yè)單位涉及領(lǐng)域產(chǎn)品屬性的簡單化定位。即將這些產(chǎn)品簡單地定位于完全純公益的產(chǎn)品，或者是視為市場商品。第60頁，共91頁，2022年，5月20

34、日，6點30分，星期二2、事業(yè)單位改革的目標(biāo)定位 第一，事業(yè)單位的社會化。事業(yè)單位的社會化有兩層基本含義 : 其一、社會事業(yè)社會辦。社會辦事業(yè)即興辦主體多元化 其二、資源配置和服務(wù)的社會化。 第二，事業(yè)單位運行的法制化和民主化。 第61頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革 (一)政事分開的基本要求 所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，政府行政主管部門進行宏觀管理，但具體事務(wù)則完全由事業(yè)單位自主解決，同時，要根據(jù)中央有關(guān)取消事業(yè)單位行政級別的精神和指示，有步驟地取消現(xiàn)行事業(yè)單位的行政級別。在這一基礎(chǔ)上，重點進行政府和

35、事業(yè)單位的職責(zé)分開、管理方式及手段分開工作。 第62頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 其一、職責(zé)分開。職責(zé)分開的主要內(nèi)容，是指原來在政事一體化的情況由事業(yè)單位承擔(dān)的政府行政職能，應(yīng)交回政府由政府承擔(dān)，而原來各級政府機構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性的工作，則可以交給事業(yè)單位去完成。 其二、管理方式及手段的分開。主要是政府行政主管部門對事業(yè)單位實行簡政放權(quán)，對事業(yè)單位在宏觀上按有關(guān)法律進行行政監(jiān)督管理，而在事業(yè)單位的人事、工資、計劃、編制、財務(wù)、項目、職能等方面事務(wù)的具體運行上，由事業(yè)單位自己管理。 第63頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 (二)事業(yè)單位

36、的分類改革 在以政事分開為基本原則進行事業(yè)單位改革，要對不同特點的事業(yè)單位采取不同的措施，進行分類改革 : 第64頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 具有非政府公共機構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位解除與政府行政管理機關(guān)的直接隸屬關(guān)系政府對其進行全額撥款政府對其進行必須的行政監(jiān)督。 具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位 政府通過差額撥款進行資助，其經(jīng)濟上的收入應(yīng)收支兩條線。通過相應(yīng)法律進行嚴(yán)格管理，避免其改變性質(zhì)和宗 旨。第65頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位使其企業(yè)化，讓其自收自支。對一些單位，既要防止其形成壟斷，又必須從保證公 眾基

37、本需要出發(fā)進行直接的價格管理，因而要對其予 以一定的財政補貼，而對另一些自收自支能力不足 的，應(yīng)按照非政府組織的管理在稅收、信貸等方面予 以政策扶持。但總體上仍需將其納入公共事業(yè)管理的范圍,必要時還需給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼或政策支持.第66頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二復(fù)習(xí)（第一章）公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者也可稱為公共產(chǎn)品與服務(wù)的安排者，是指派生產(chǎn)者給 消費者的主體，也是在財務(wù)關(guān)系上作出 相應(yīng)支付的主體（埋單者）。 公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者，是以直接生產(chǎn)產(chǎn)品，或者直接向消費者提供服務(wù)的形態(tài)存在的。提供者與生產(chǎn)者身份既可以合一，也可以分離。在不少情況下，分離的處理更 符合提高資

38、金使用效益而使公眾福利最大化的要求。第67頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二第三節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的機理與特點當(dāng)代公共事業(yè)管理模式就是公共事業(yè)管理的市場模式。公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎(chǔ) 當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式 當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點第68頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎(chǔ)形成公共事業(yè)管理市場模式機理的前提，是對政府壟斷公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn) 和提供的否定，對市場和社會介入這一 領(lǐng)域必要性和可能性的肯定。第69頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二(一)私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供

39、的必要性政府全面壟斷和干預(yù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供已不可能。在現(xiàn)實性上是因為20世紀(jì)70年代以來，世界范圍內(nèi)普遍存在的“政府失敗”。在理論上是對福利經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于政府制度及其成本、公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供過程的認(rèn)識存 在的偏差的批評。福利經(jīng)濟學(xué)的觀點是政府 是制度外變量，不存在交易成本；將政府作為公共物品生產(chǎn)和提供的唯一主體；政府官員是超出對自身利益追求的“公仆”。第70頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二打破政府對公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的壟斷，通過引入私營部門參與公共產(chǎn)品的 生產(chǎn)和提供，形成競爭機制，一方面提 高政府的效率和資源的利用率，另一方 面擴大公共產(chǎn)品供給的資源，總體上改 善和提

40、高公共產(chǎn)品的供給勢在必行。第71頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二(二)關(guān)于私人提供公共產(chǎn)品的可能性1、戈爾丁“平等性進入”“選擇性進入” ，用“選擇性進入”解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“擁擠性”問題。2、“免費搭車”問題缺乏經(jīng)驗方面的科學(xué)根據(jù)。3、科斯“通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。”第72頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二(三)私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件一、純公共產(chǎn)品領(lǐng)域私人一般不進入。準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人可以進入。二、在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術(shù)。三、必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制

41、度安排，這是關(guān)鍵條件。四、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。五、私人參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供在政府的一定管制下進行。第73頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二二、當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式為什么只講提供方式？原因在于公共產(chǎn)品的提供方式較之生產(chǎn)方式對保證公共產(chǎn)品的公共性具有更為關(guān)鍵的作用。第74頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 公共事業(yè)管理是一個消耗一定的資源，生產(chǎn)和提供公共事業(yè)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出的過程，其基本內(nèi)容是公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供總體上有生產(chǎn)規(guī)模較大，資金投入額度大、周期長、回報率低等特征，非單一投資主體所能

42、承擔(dān) 第75頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 （一）公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式及其價值 公共事業(yè)管理是當(dāng)代公共管理的一個基本內(nèi)容，其產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方式組合，是當(dāng)代公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式組合方式的一個最典型而重要的表征。從公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的角度看這一組合方式?jīng)Q定著公共事業(yè)管理經(jīng)費投入的可能、運行方式，決定著整個公共事業(yè)管理的實際結(jié)果。第76頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二1、 基本含義 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)方式和提供方式的組合，就是指在公共事業(yè)管理過程中，既圍繞著生產(chǎn)和提供兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，生產(chǎn)者和提供者之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)。第77頁，共91頁，2

43、022年，5月20日，6點30分，星期二2、在公共事業(yè)管理中的價值 公共產(chǎn)品的提供方式有公共提供、混合提供和市場提供三種基本方式。當(dāng)代公共事業(yè)管理市場模式下的公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式的組合，既構(gòu)成了公共事業(yè)產(chǎn)品的不同的管理方式，也形成了管理過程中的資金投入方式，從而以多元的資金投入為基礎(chǔ)，構(gòu)成了當(dāng)代公共事業(yè)管理多元主體參與的基本格局。第78頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二（二）當(dāng)代公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式與 提供方式的組合第一、公共生產(chǎn)、公共提供。第二、公共生產(chǎn)、混合提供。第三、公共生產(chǎn)、市場提供。第四、私人生產(chǎn)、公共提供。第五、私人生產(chǎn)、混合提供。第六、私人生產(chǎn)、市場提供。第79頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二 生產(chǎn)方式 提供方式 產(chǎn)品性質(zhì) 公共提供 純公共產(chǎn)品 公共生產(chǎn) 混合提供 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 私人生產(chǎn) 市場提供 私人產(chǎn)品或接近于私 人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品 圖21：公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方式組合第80頁，共91頁，2022年，5月20日，6點30分，星期二1、公共提供所謂公共提供，是指公共產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消 費的需要。對于消費者來說，他可以無 條件地獲得這些公共產(chǎn)品的消費權(quán)，而不需要付出任何代價或者報酬。屬于公共提供的公共產(chǎn)品。主要是公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué) 研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究