公共管理技術(shù)與方法概述

第7章公共共管理技技術(shù)與方方法7.1傳傳統(tǒng)行行政方法法7.2當(dāng)當(dāng)代公公共管理理新方法法7.3戰(zhàn)戰(zhàn)略管管理本章內(nèi)容容傳統(tǒng)行政政方法（1）行政手手段；（（2）法律手手段；（（3）經(jīng)濟(jì)手手段；（（4）思想教教育手段當(dāng)代公共共管理新新工具（1）市場化化工具；；（2）工商管管理技術(shù)術(shù)；（3）社會化化手段戰(zhàn)略管理理7.1傳統(tǒng)行行政方方法特點(diǎn)權(quán)威性強(qiáng)制性垂直型具體性封閉性非經(jīng)濟(jì)利益性行政手手段的的含義義及特特點(diǎn)行政手手段是是指政政府公公共部部門憑憑借行行政權(quán)權(quán)力，，依靠靠從上上到下下制定定、頒頒布、、運(yùn)用用政策策、指指令、、計(jì)劃劃的方方法，，來實(shí)實(shí)現(xiàn)國國家對對公共共事務(wù)務(wù)的領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)組組織和和管理理的目目的。。7.1.1行政手手段5權(quán)威性性強(qiáng)制性性規(guī)范性性穩(wěn)定性性法律手手段的的含義義與特特點(diǎn)法律手手段的的含義義：法法律手手段是是指公公共部部門在在公共共管理理領(lǐng)域域內(nèi)，，依照照法定定職權(quán)權(quán)和程程序，，將國國家法法律法法規(guī)實(shí)實(shí)施到到具體體的行行政管管理活活動(dòng)，，以達(dá)達(dá)到依依法行行政的的目的的。特點(diǎn)7.1.2法律手手段經(jīng)濟(jì)手手段的的含義義與特特點(diǎn)利益性間接性多樣性經(jīng)濟(jì)手手段是是公共共管理理主體體根據(jù)據(jù)客觀觀經(jīng)濟(jì)濟(jì)規(guī)律律，運(yùn)運(yùn)用價(jià)價(jià)格、、信貸貸、利利率、、稅收收、工工資、、獎(jiǎng)懲懲等經(jīng)經(jīng)濟(jì)杠杠桿和和方式式，通通過調(diào)調(diào)整經(jīng)經(jīng)濟(jì)利利益關(guān)關(guān)系而而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)目標(biāo)標(biāo)的行行政方方法。。7.1.3經(jīng)濟(jì)手手段1特點(diǎn)潛在性長期性2特點(diǎn)內(nèi)在穩(wěn)定性3特點(diǎn)M主動(dòng)超前性含義：：思想想教育育手段段是指指依靠靠宣傳傳、說說服、、溝通通、精精神鼓鼓勵(lì)等等心理理誘導(dǎo)導(dǎo)和行行為激激勵(lì)方方式，，激勵(lì)勵(lì)人們們的積積極性性，從從而達(dá)達(dá)成組組織目目標(biāo)的的行政政方法法。具具體采采取的的方式式有：：啟發(fā)發(fā)教育育、說說服勸勸告、、建議議協(xié)商商、樹樹立典典范、、輿論論抑揚(yáng)揚(yáng)等。。思想教教育手手段的的含義義與特特點(diǎn)7.1.4思想教教育手手段7.2當(dāng)代公公共管管理新新方法法97.2.1市場化化工具具市場化化工具具指的是是公共共部門門利用用市場場這一一資源源有效效配置置手段段，來來達(dá)到到提供供公共共物品品和公公共服服務(wù)的的目的的的公公共管管理方方法。。包括括：市場化化工具具010203040506070809民營化化內(nèi)部市市場產(chǎn)權(quán)交交易放松管管制用者付付費(fèi)合同外外包特許經(jīng)經(jīng)營憑單制制分散決決策010304050607080902民營化化民營化化是指將將原先先由政政府控控制或或擁有有的職職能交交由企企業(yè)承承包或或出售售給私私人，，通過過市場場的作作用，，依靠靠市場場的力力量來來提高高生產(chǎn)產(chǎn)力，，公共共服務(wù)務(wù)及壟壟斷行行業(yè)向向私營營部門門開放放。民營化化的方方式主主要有有：一一是采采取向向公眾眾出售售股份份的形形式，，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)國有有企業(yè)業(yè)的撤撤資；；二是是通過過特許許投標(biāo)標(biāo)、合合同承承包，，鼓勵(lì)勵(lì)私營營部門門提供供可市市場化化的公公共產(chǎn)產(chǎn)品或或公共共服務(wù)務(wù)。用者付付費(fèi)用者付付費(fèi)是公共共部門門根據(jù)據(jù)市場場原理理，制制定準(zhǔn)準(zhǔn)價(jià)格格，通通過向向消費(fèi)費(fèi)者（（民眾眾）出出售特特定公公共服服務(wù)，，取得得收入入的一一種政政策工工具。。用者付付費(fèi)意意味著著公共共物品品或公公共服服務(wù)的的使用用者要要付出出一定定成本本，通通過把把價(jià)格格機(jī)制制引入入到公公共服服務(wù)之之中，，對一一些公公共服服務(wù)采采取收收費(fèi)的的方式式。合同外外包合同外外包是指政政府確確定某某種公公共服服務(wù)的的數(shù)量量和質(zhì)質(zhì)量標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，，對外外承包包給私私營企企業(yè)或或非營營利機(jī)機(jī)構(gòu)，，中標(biāo)標(biāo)的承承包商商按照照與政政府簽簽訂的的合同同提供供公共共物品品或服服務(wù)，，政府府用財(cái)財(cái)政購購買承承包商商的公公共產(chǎn)產(chǎn)品和和勞務(wù)務(wù)的方方式。。它把民民事行行為中中的合合同引引入到到公共共管理理的領(lǐng)領(lǐng)域中中來，，它的的作出出以合合同雙雙方當(dāng)當(dāng)事人人協(xié)商商一致致為前前提，，變過過去單單方面面的強(qiáng)強(qiáng)制行行為為為一種種雙方方合意意的行行為。。合同外外包常常常通通過使使用競競爭性性招標(biāo)標(biāo)投標(biāo)標(biāo)（競競標(biāo)））的方方式。。外包的的有效效實(shí)施施需要要一些些具體體條件件：（（1））工作作任務(wù)務(wù)能夠夠清楚楚的界界定；；（2）存存在潛潛在的的競爭爭；（（3））政府府能夠夠監(jiān)測測承包包商的的工作作績效效；（（4））承包包的條條件和和具體體要求求在合合同文文本中中明確確規(guī)定定并落落實(shí)。。（薩薩瓦斯斯：《民營化化與公公私部部門的的伙伴伴關(guān)系系》，中國人民民大學(xué)出版版社，200278）其中，按照照合同規(guī)定定監(jiān)督承包包商的工作作是政府的的一項(xiàng)重要要職能?！啊叭绻皇且粋€(gè)個(gè)精明的買買家，知道道該買什么，從從哪兒去買買，如何評評價(jià)所購買買的產(chǎn)品和和服務(wù)，那那么合同承承包就會失失敗?！保愓衩?，政政府工具導(dǎo)導(dǎo)論，北京京大學(xué)出版版社2009，120）特許經(jīng)營特許經(jīng)營是由公共部部門授予民民營部門經(jīng)經(jīng)營和管理理某項(xiàng)公共共事業(yè)的權(quán)權(quán)利，通過過特許協(xié)議議明確雙方方的權(quán)利與與義務(wù)，承承擔(dān)相應(yīng)的的風(fēng)險(xiǎn)，從從而達(dá)到公公共管理目目的的一種種工具。特許經(jīng)營在在公共物品品的提供和和生產(chǎn)中（（特別是在在基礎(chǔ)設(shè)施施的建設(shè)中中）有各種種具體運(yùn)作作模式，其其中包括建建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（Built-Operate-Transfer,BOT）模式，在在政府授予予特許權(quán)的的情況下，，民營部門門為基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施建設(shè)融融資并建設(shè)設(shè)、擁有和和經(jīng)營這些些基礎(chǔ)設(shè)施施，在特許許權(quán)期限內(nèi)內(nèi)，民營部部門有權(quán)向向用戶收費(fèi)費(fèi)。期限結(jié)結(jié)束，基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施的所所有權(quán)就轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓給有關(guān)關(guān)的公共部部門。BOT模式是當(dāng)前前最為常見見，應(yīng)用較較多的公私私合作形式式。憑單制憑單制是一種借用用私人市場場憑單的理理念和技術(shù)術(shù)來改造公公共服務(wù)供供給的公共共管理方法法。憑單是是政府公共共部門給予予有資格消消費(fèi)某種物物品或服務(wù)務(wù)的個(gè)體發(fā)發(fā)放的優(yōu)惠惠券，有資資格接受憑憑單的個(gè)體體在特定的的公共服務(wù)務(wù)供給組織織中“消費(fèi)費(fèi)”他們手手中的憑單單，然后政政府用現(xiàn)金金兌換各組組織接受的的憑單。它的基本特特征是：憑憑單是圍繞繞特定物品品而對特定定消費(fèi)者群群體實(shí)施的的補(bǔ)貼；憑憑單不同于于補(bǔ)助，是是直接補(bǔ)貼貼消費(fèi)者而而非生產(chǎn)者者；憑單通通常采取代代金券的方方式而非現(xiàn)現(xiàn)金。分散決策分散決策就是分權(quán)與與權(quán)力下放放的過程，，其主要目目的是通過過政治和執(zhí)執(zhí)行的分離離來賦予執(zhí)執(zhí)行者更大大的自主權(quán)權(quán)，使被授授權(quán)的下級級組織或單單位能夠更更加獨(dú)立，，通過自由由地與其他他組織進(jìn)行行競爭。放松規(guī)制規(guī)制是由行政制制定并執(zhí)行行的直接干干預(yù)市場配配置機(jī)制或或間接改變變企業(yè)和消消費(fèi)者的供供需決策的的一般規(guī)則則或特殊行行為。規(guī)制制有不同形形式，如規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)、許可、、禁止、法法律秩序和和執(zhí)行程序序等。規(guī)制可以劃劃分為經(jīng)濟(jì)濟(jì)規(guī)制和社社會規(guī)則兩兩大類型。。經(jīng)濟(jì)規(guī)制制控制諸如如產(chǎn)品的價(jià)價(jià)格和數(shù)量量、投資回回報(bào)、某一一產(chǎn)業(yè)中公公司的進(jìn)入入或退出等等一類的事事項(xiàng)。社會會規(guī)制控制制諸如健康康、安全、、職業(yè)歧視視等一類的的社會事項(xiàng)項(xiàng)。產(chǎn)權(quán)交易財(cái)產(chǎn)權(quán)利指指的是人們們操縱一項(xiàng)項(xiàng)事物的排排他性權(quán)利利，它由使使用權(quán)、收收益權(quán)、占占有權(quán)和處處分權(quán)組成成。所謂政政府間的產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易，，是指政府府之間圍繞繞有形和無無形資源的的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行行的交易，，其交易的的方式主要要依靠受讓讓方與讓渡渡方之間的的合同約定定。其中產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易易與變更，，并非單純純指的是產(chǎn)產(chǎn)權(quán)整體的的轉(zhuǎn)讓。比比如，對于于一些公共共設(shè)施，在在財(cái)產(chǎn)所有有權(quán)、收益益權(quán)不變的的前提下，，只出讓使使用權(quán)。內(nèi)部市場內(nèi)部市場是將提供公公共服務(wù)的的公共部門門人為地劃劃分為生產(chǎn)產(chǎn)者和購買買者兩方以以形成“公公對公的競競爭”，這這樣在政府府組織內(nèi)部部便產(chǎn)生了了“生產(chǎn)者者”和“消消費(fèi)者”兩兩個(gè)角色，，或促使內(nèi)內(nèi)部組織之之間進(jìn)行競競爭，達(dá)到到提高服務(wù)務(wù)質(zhì)量的效效果。7.2.2工商管理技技術(shù)34251目標(biāo)管理顧客導(dǎo)向標(biāo)桿管理全面質(zhì)量管理流程再造工商管理技技術(shù)是把企企業(yè)的管理理理念和方方式引入到到公共部門門中來，吸吸取有效經(jīng)經(jīng)驗(yàn)達(dá)成公公共管理目目標(biāo)。全面質(zhì)量管管理全面質(zhì)量管管理（totalqualitymanagement,TQM）就是以質(zhì)質(zhì)量為中心心、以全員員參與為基基礎(chǔ)，目的的在于通過過讓顧客滿滿意和本組組織所有成成員及社會會受益而達(dá)達(dá)到長期成成功的管理理途徑。全面質(zhì)量管管理的特點(diǎn)點(diǎn)是：對象象的全面管管理、全過過程的管理理、全員的的管理、全全面運(yùn)用各各種管理方方法和提高高全社會的的效益。P階段：計(jì)劃劃制定階段段。D階段：計(jì)劃劃執(zhí)行階段段。C階段：執(zhí)行行結(jié)果檢查查階段。A階段：處理理階段。目標(biāo)管理目標(biāo)管理(managementbyobjectives，MBO)的功能是通通過目標(biāo)的的設(shè)置來激激勵(lì)人們的的動(dòng)機(jī)，指指導(dǎo)人的行行為，使個(gè)個(gè)人的需要要、期望與與企業(yè)的目目標(biāo)掛鉤，，以調(diào)動(dòng)人人的積極性性。目標(biāo)管理的的核心是讓讓具體化展展開的組織織目標(biāo)成為為組織每個(gè)個(gè)成員、每每個(gè)層次、、部門等行行為的方向向和激勵(lì)，，同時(shí)又使使其成為評評價(jià)組織每每個(gè)成員、、每個(gè)層次次、部門等等工作績效效的標(biāo)準(zhǔn)。。1954年美國著名名管理學(xué)家家德魯克在在《管理的實(shí)踐踐》中提出的。。上級擬訂下下級所應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)標(biāo)及成效下級建議本本身應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)及及成效對于下級目目標(biāo)獲得同意執(zhí)行期間成成果評估定期檢查下下級實(shí)施成效檢查組織的的實(shí)施成效效設(shè)定組織總總目標(biāo)及其其成效評估標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整組織機(jī)機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)劃分剔除因素新增因素目標(biāo)循環(huán)管理過程目標(biāo)管理(managementbyobjectivesMBO)目標(biāo)管理具具有四個(gè)特特征是一種分權(quán)權(quán)與自我控控制的管理理；是一種參與與式管理（（包括參與與設(shè)定目標(biāo)標(biāo)），它要要求上級吸吸收下級參參與到各項(xiàng)項(xiàng)管理決策策中來；是一種面向向成果的管管理，引導(dǎo)導(dǎo)管理者從從重視流程程、管理制制度等細(xì)節(jié)節(jié)問題轉(zhuǎn)向向重視組織織的目標(biāo)；；是種系統(tǒng)化化的管理，，通過完整整的目標(biāo)體體系來指導(dǎo)導(dǎo)和安排工工作。顧客導(dǎo)向顧客導(dǎo)向要求公共部部門做到顧顧客至上，，公眾優(yōu)先先，了解顧顧客，針對對顧客的需需求生產(chǎn)和和提供公共共物品和服服務(wù)，以顧顧客價(jià)值作作為政策的的基點(diǎn)，注注重與顧客客互動(dòng)、溝溝通，依據(jù)據(jù)收集到的的顧客相關(guān)關(guān)信息改善善公共部門門的產(chǎn)品和和服務(wù)，為為顧客創(chuàng)造造利益和價(jià)價(jià)值。顧客導(dǎo)向的的基本取向向是以顧客客為中心，，即從顧客客的角度出出發(fā)開展活活動(dòng)和提供供服務(wù)；以以追求顧客客滿意為基基本精神；；以社會和和顧客期待待為理想目目標(biāo)。標(biāo)桿管理標(biāo)桿（benchmarking）是一種業(yè)業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。。標(biāo)桿管理是一個(gè)認(rèn)識識和引進(jìn)最最佳實(shí)踐，，以提高績績效的管事事，是一個(gè)個(gè)幫助機(jī)構(gòu)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他他組織更高高績效水平平（標(biāo)桿））的過程，，并盡量了了解它們是是怎么樣達(dá)達(dá)到那種水水準(zhǔn)的，以以便使產(chǎn)生生那種水準(zhǔn)準(zhǔn)的做法和和程序得以以運(yùn)用到自自己的組織織機(jī)構(gòu)中。。流程再造流程再造首首先興起于于私人領(lǐng)域域，是一種種由信息化化引發(fā)的新新管理工具具或管理技技術(shù)。政府流程再再造是要對公共共治理的理理念、原則則、行為方方式等管理理模式、組組織結(jié)構(gòu)模模式、業(yè)務(wù)務(wù)模式和服服務(wù)傳遞方方式進(jìn)行根根本性再思思考和徹底底再設(shè)計(jì)，，以提高公公共管理的的績效和服服務(wù)質(zhì)量。。政府流程再再造就是試試圖改變傳傳統(tǒng)的行政政管理模式式，創(chuàng)造面面向顧客、、服務(wù)公眾眾的公共組組織體制，，重新界定定政府角色色，更新管管理方式，，以適應(yīng)變變化著的環(huán)環(huán)境的要求求。307.2.3社會化手手段社會化手手段是指指利用社社會資源源，在一一種互動(dòng)動(dòng)的基礎(chǔ)礎(chǔ)上來實(shí)實(shí)現(xiàn)公共共管理目目標(biāo)的公公共管理理方法。。社會化化手段的的具體方方法包括括：1.社區(qū)治理理2.志愿者服服務(wù)3.公眾參與與及聽證證會7.3戰(zhàn)略管理理注重目標(biāo)達(dá)成未來導(dǎo)向識別機(jī)會與威脅多重目標(biāo)的統(tǒng)一直覺與理性分析持續(xù)性與循環(huán)性注重外部環(huán)境2345671戰(zhàn)略的涵涵義及特特征戰(zhàn)略是指指組織在在復(fù)雜多多變的環(huán)環(huán)境下，，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)組織目目標(biāo)而制制定的一一系列長長遠(yuǎn)性和和全局性性的關(guān)于于組織發(fā)發(fā)展方向向和行動(dòng)動(dòng)方案的的規(guī)劃。。7.3.1戰(zhàn)略管理理概述公共部門戰(zhàn)略管理的根本性質(zhì)是公共性

公共部門戰(zhàn)略管理追求的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容及過程與其特殊的背景結(jié)合在一起7.3.2公共部門門戰(zhàn)略管管理的性性質(zhì)公共部門門的戰(zhàn)略略計(jì)劃，，出現(xiàn)在在20世紀(jì)80年代的初初期，它它落后于于私人部部門十幾幾年；而而戰(zhàn)略管管理的引引入，卻卻是在20世紀(jì)80年代的后后期，只只比私人人部門晚晚幾年。。7.3.3公共部門門戰(zhàn)略管管理過程程戰(zhàn)略管理理是一個(gè)個(gè)客觀、、系統(tǒng)、、邏輯的的過程與與步驟。。從系統(tǒng)統(tǒng)的觀點(diǎn)點(diǎn)出發(fā)，，可將戰(zhàn)戰(zhàn)略管理理分為三三個(gè)階段段：戰(zhàn)略略規(guī)劃、、戰(zhàn)略實(shí)實(shí)施、戰(zhàn)戰(zhàn)略控制制。它們們之間相相互聯(lián)系系、不可可分割，，共同形形成一個(gè)個(gè)循環(huán)的的、持續(xù)續(xù)上升的的過程。。戰(zhàn)略規(guī)劃劃模式及及含義PEST分析1SWOT分析22,,,,戰(zhàn)略規(guī)劃劃就是對對公共部部門內(nèi)外外環(huán)境進(jìn)進(jìn)行分析析，在綜綜合分析析的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，尋尋找發(fā)展展的趨勢勢，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)發(fā)展的的威脅和和機(jī)會，，選擇出出具有可可能性和和可行性性的戰(zhàn)略略，確定定戰(zhàn)略方方案。戰(zhàn)戰(zhàn)略分析析是其中中最重要要的一環(huán)環(huán)，PEST分析法和和SWOT分析法是是常見的的戰(zhàn)略分分析方法法。PEST分析1PEST分析方法法是一個(gè)宏宏觀環(huán)境境分析模模型：首首先搜集集對組織織戰(zhàn)略產(chǎn)產(chǎn)生影響響的政治治法律（（politics）、經(jīng)濟(jì)濟(jì)（economy）、社會會文化（（society）和技術(shù)術(shù)（technology）四個(gè)方方面的因因素；其其次是對對這四個(gè)個(gè)因素進(jìn)進(jìn)行仔細(xì)細(xì)分析，，理清這這些因素素對戰(zhàn)略略的影響響，找到到本組織織需要考考慮的因因素；最最后是對對這些因因素進(jìn)行行評價(jià)（（如專家家打分法法），確確定關(guān)鍵鍵戰(zhàn)略因因素。SWOT分析2SWOT分析是一種綜綜合考慮慮組織內(nèi)內(nèi)部條件件和外部部環(huán)境的的各種因因素，進(jìn)進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)分析評評價(jià)，進(jìn)進(jìn)而選擇擇最優(yōu)戰(zhàn)戰(zhàn)略的常常用方法法。這里里的S指組織內(nèi)內(nèi)部的優(yōu)優(yōu)勢（strength）,W指組織內(nèi)內(nèi)部的劣劣勢（weakness）,O指組織外外部環(huán)境境的機(jī)會會（opportunity），T指組織外外部環(huán)境境的