解析中國的社會福利政策模式

解析中國的社會福利政策形式福利政策形式及其價值根底是社會政策研究的經(jīng)典主題。本文從公民權(quán)理論的角度，將中國的福利政策形式概括為“單位─福利國家〞形式，筆者認為，“單位─福利國家〞形式的價值根底是形式公民權(quán)。本文運用公民權(quán)和社會排斥的概念，分析“單位─福利國家〞形式及其形式公民權(quán)價值根底的根本成因、主要表現(xiàn)形式和負面社會影響，從而指出中國社會福利政策形式的轉(zhuǎn)型方向，以及這種轉(zhuǎn)型與重構(gòu)公民權(quán)身份的互相關(guān)系。一、社會福利及其價值根底──有關(guān)社會福利理論與社會政策討論的核心議題社會福利與其價值根底的關(guān)系是歐美福利理論與社會政策爭論的核心議題。長期以來，人們主要關(guān)注福利制度的資源基儲政策設計、組織構(gòu)造與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策形式及其文化價值根底的討論卻不多。這種狀況在“福利國家〞日趨成熟和社會政策爭論日趨“政治化〞的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國家財政危機〞的出現(xiàn)和新右派上臺執(zhí)政，意識形態(tài)、價值理念和社會認知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭論的中心，成為政治學、社會學理論和知識社會學討論的主題。1971年英國著名學者平克的?社會理論與社會政策?一書首次從歷史角度分析了意識形態(tài)和標準理論對社會政策的影響[1].1972年，英國的權(quán)威性社會政策雜志設置了“社會政策中的價值〞專欄，揭開了社會價值與社會福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國的社會政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價值問題〞。他認為，資本主義社會的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，如今的資本主義社會實際上變成了“民主─福利─資本主義〞，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價值根底[2].同年，兩位英國著名學者發(fā)表了“社會價值、社會階級與社會政策〞一文，從社會價值、階級沖突與社會秩序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統(tǒng)治階級價值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點[3].這些文章和討論標志著對歐美國家影響深遠的“福利的意識形態(tài)大戰(zhàn)突然爆發(fā)〞。權(quán)利、權(quán)威與合法性的價值根底及其工具性角色，意識形態(tài)、價值沖突與社會福利研究的關(guān)系等熱點議題，成了社會政策、政治學、經(jīng)濟學、心理學和知識社會學討論的理論主題。意識形態(tài)和社會價值觀成了最時髦的概念。社會價值與社會福利的互相關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因為它具有重大的現(xiàn)實意義、政策意義與理論意義。社會福利與社會政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿爭議的根本概念，如需要、權(quán)利、社區(qū)、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構(gòu)成福利政策的價值根底，又決定政策目的、資源分配原那么、效勞對象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策形式。所以，意識形態(tài)和社會價值研究已成為理解福利制度特征的思想根底，也是分析福利政策形式的最正確視角。更為重要的是，社會福利制度、理論與政策演變的脈絡，也就是意識形態(tài)和社會價值變遷的過程。二、公民權(quán)理論與福利國家的價值根底歐美福利國家的價值根底多種多樣，公民權(quán)理論是其中的重要組成部份。1950年英國宣布世界首個“福利國家〞的誕生，其政府開場為所有公民提供由“搖籃到墓地〞的普及性效勞，范圍復蓋義務教育、國民安康效勞、收入維持、住房和社會救助等領域[5].目前所有的興旺國家都是某種類型的福利國家，政府將其收入的三分之一到二分之一用于公共效勞。福利國家的價值根底豐富多彩，思想淵源深沉。自由放任的個人主義，譴責被犧牲者的人口過剩論，溫和改進的費邊社會主義，主張階級斗爭的馬克思主義，倡導充分就業(yè)的凱恩斯主義思潮等，均曾深入地影響過福利制度及其政策形式。著名學者米什拉將福利的涵義演變總結(jié)為5種根本類型：首先是19世紀時作為社會改革的福利；其次是作為公民權(quán)的福利，核心思想是從公民權(quán)利和社會公民權(quán)利角度對待福利；第三，趨同或技術(shù)決定理論，主要觀點是強調(diào)工業(yè)化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主義福利觀，核心理論假設是從整體社會觀和社會制度功能的角度分析福利；最后是馬克思主義福利觀，根本主張是從階級沖突角度解釋福利制度開展。[6]綜觀歐美福利國家的演變軌跡，“貝弗里奇報告〞和馬歇爾的公民權(quán)理論是最重要的價值基矗假如說前者奠定了福利國家的制度框架，那么馬歇爾的公民權(quán)理論那么是福利國家制度最主要的價值基矗公民權(quán)理論為觀察社會構(gòu)造與社會政策之間的關(guān)系，描繪福利制度的特征，分析福利制度的價值根底，解釋民族國家的社會開展等，提供了描繪性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來認識國家福利的開展，又可以為構(gòu)建社會變遷和福利制度、經(jīng)濟政策和社會政策之間的關(guān)系提供理論基矗1950年，英國著名的社會政策大師馬歇爾在劍橋大學發(fā)表了“公民權(quán)與社會階級〞的經(jīng)典演講。他從公民權(quán)的開展歷程及其對社會不平等影響的角度，首次系統(tǒng)地闡述了公民權(quán)的體系、構(gòu)造、功能和歷史演變軌跡。他認為，公民權(quán)利主要由民事、政治和社會權(quán)利組成；民事權(quán)利泛指個人的經(jīng)濟自由和法律面前人人平等的權(quán)利；政治權(quán)利主要指政治投票權(quán)，包括選舉和被選舉權(quán)；社會權(quán)利主要是指經(jīng)濟保障、享受社會開展成果和維持社會認可的文明生活方式等福利權(quán)利；民事權(quán)利以法律制度為根底，政治權(quán)利以政治制度為根底，社會權(quán)利以福利制度為根底；民事權(quán)利主要開展于18世紀，政治權(quán)利主要開展于19世紀，社會權(quán)利主要開展于20世紀[7].馬歇爾認為，公民權(quán)利在社會生活中扮演著多種角色，發(fā)揮著重要的作用。首先，公民權(quán)是確定人們的身份和社會地位的標準。人們通常根據(jù)公民權(quán)確定自己在社會關(guān)系與社會構(gòu)造中的位置。缺乏完全的公民權(quán)，抑或沒有乃至喪失公民權(quán)，這樣的人就處于社會底層，是遭受剝削壓迫和受到排斥的邊緣群體。其次，公民權(quán)反映了社會開展和制度安排的特征。公民權(quán)范圍是由上而下擴大的。如歷史上政治權(quán)利先由貴族擴大到中產(chǎn)階級，然后再擴大到工人階級，最后擴大到婦女。公民權(quán)可以成為國家和社會群體之間社會封閉和社會排斥的重要工具[8].再次，公民身份與公共效勞、社會效勞消費親密相關(guān)，與人們的生活狀況與生活質(zhì)量息息相關(guān)。公民權(quán)是使用福利效勞的重要資格標準，社會排斥常典型地反映在社會效勞供給中[9].最后，公民權(quán)狀況可以說明民主與自由、個人與國家、參與和革命、市場經(jīng)濟與民主政治、市民社會與民族國家等重大的、關(guān)鍵性的社會議題[10].簡言之，公民權(quán)理論是觀察社會構(gòu)造、分析社會政策形式與社會排斥的策略性概念工具。三、“單位─福利國家〞的價值根底對中國的社會福利政策形式有多種理解，其理論框架和分析角度截然不同。1970年代以前，歐美學者主要是從社會主義國家和“工作才能─業(yè)績〞角度，來分析中國的社會福利政策。這種分析角度主要側(cè)重社會主義意識形態(tài)和國家社會主義制度的詳細描繪[11].英國社會政策的鼻祖蒂特馬斯歸納了剩余性、“工作才能─業(yè)績〞和制度再分配這3種形式。他認為，社會主義國家的福利制度根本上屬于“工作才能─業(yè)績〞形式[12].1980年代中期，對國家社會主義的研究中出現(xiàn)了“新傳統(tǒng)主義〞的概念，其研究者企圖用這種概念解釋經(jīng)濟改革過程中的國家與社會、工作與福利之間的關(guān)系[13]，這種分析角度關(guān)注反映中國社會構(gòu)造與組織特征的工作單位。1995年，王思斌指出，中國是政府主導下的非專業(yè)化福利政策形式[14].這種觀點主要是從社工專業(yè)開展的角度概括福利政策形式。1996年有兩位香港學者認為，在經(jīng)濟改革過程中，中國的福利政策形式正趨同于東亞的福利形式，即儒家文化色彩濃重的福利形式[15].這種觀點主要關(guān)注傳統(tǒng)文化在福利開展中所扮演的角色及發(fā)揮的作用。香港學者黃黎假設蓮主要從民政福利工作的角度，將中國的福利政策歸類為剩余形式，認為國家在福利開展中扮演的是最后出場者的角色[16].毫無疑問，中外學者對中國的福利政策形式和福利制度根本特征的認識在不斷深化，他們的分析框架日益多樣化，理論上關(guān)注的焦點也隨社會的開展而不斷變化。但是，在這個領域內(nèi)從事研究的學者們普遍地不太關(guān)注福利制度的價值基矗筆者認為，中國的社會福利制度特征與政策形式是“單位─福利國家〞。假如從國家提供的普及性效勞的角度來看，中國的福利制度并非福利國家；但是，假設從國家干預社會生活和政府提供“從搖籃到墓地〞效勞的角度看，中國又似乎是個典型的福利國家。所謂“單位─福利國家〞是指福利安排、運作機制、效勞提供主要以工作單位為根底的政策形式。工作單位既是國家福利運作的前提，又是影響國家福利制度的最重要變量。工作單位的性質(zhì)類型、行政級別、擁有資源、組織規(guī)模千差萬別，單位之間的差異決定了員工的福利待遇與生活狀況。工作單位是國家構(gòu)造的詳細化，社會構(gòu)造與制度特征主要通過工作單位的構(gòu)造和功能反映出來[17].長期以來，國家機關(guān)、企事業(yè)單位和人民團體為其工作人員提供全方位的福利，效勞范圍由“搖籃到墓地〞，導致就業(yè)者對工作單位的全面依賴。改革開放以來，工作單位型福利制度并沒有根本性變化。在風險意識、不確定因素和利益沖突增多的處境下，工作單位制度甚至有所加強[18].這意味著“單位─福利國家〞的分析框架仍然具有重要的現(xiàn)實意義、理論意義和政策意義?！皢挝哗じ＠麌舀晝r值根底由5部份組成。首先是“父權(quán)主義〞保護情結(jié)。國家承當著一種無限責任，國家與社會的邊界模糊不清。這意味著國家與國民的關(guān)系是不平等和非契約性的，公民缺乏獨立與自主性。其次是“國家社會主義〞的價值取向。這意味著社會福利與政治權(quán)利的關(guān)系不明顯，福利主體是國家福利，市嘗家庭、社區(qū)和非政府組織的福利無足輕重。第三，集體主義文化和功利性家庭主義。這意味著個人的身份、地位只有在社會關(guān)系網(wǎng)絡中才有社會意義，個人不是獨立的主體。個人的需要與福利狀況要依賴社會需要與集體福利狀況。第四，片面強調(diào)個人對社會的責任和義務。公民權(quán)利理論的精華是權(quán)利與義務應高度統(tǒng)一。但中國的福利文化單純強調(diào)個人的責任和義務，極少涉及權(quán)利。這意味著中國人缺乏理直氣壯地要求政府提供效勞的意識，只有在萬不得已的情況下才求助于人。第五，社會互助與社區(qū)互助。“單位─福利國家〞價值根底的關(guān)鍵問題是缺乏本質(zhì)的公民權(quán)。社會公民權(quán)理論的精華是：所有公民均有根據(jù)個人和社會需要從國家獲得免費效勞的權(quán)利。以根本需要為根底，普及性原那么、去商品化效勞和國家承當福利責任，是公民權(quán)理論的核心。中國的?憲法?規(guī)定，公民享有根本權(quán)利和義務[19].但是，從總體上來看，中國公民的權(quán)利和義務根本上停留在形式公民權(quán)的層次，人們普遍缺乏本質(zhì)公民權(quán)。更重要的是，長期以來，福利政策根本上處于次要和附屬的地位，福利的開展總是讓位于經(jīng)濟增長，福利政策是典型的“婢女形式〞[20].這就無形中抑制和削弱了公民權(quán)意識的安康開展。四、形式公民權(quán)利與制度性不公平形式公民權(quán)是指外表上公民權(quán)利與義務完美無缺，實際上公民權(quán)利與責任缺乏本質(zhì)社會意義，公民權(quán)停留在形式層次上。首先，這種狀況典型地反映在政治生活領域中，國家與公民的政治契約關(guān)系薄弱。公民對國家權(quán)利的構(gòu)造與運作機制理解不多。立法、行政和司法三種權(quán)利高度交融，權(quán)利制衡機制較弱。政治與行政高度整合，行政吸納政治的現(xiàn)象非常普遍。公民的政治參與意識和參與才能較低。其次，市場經(jīng)濟缺乏歷史傳統(tǒng)和適宜的社會環(huán)境，市民社會和民間力量薄弱。公民的自由流動和向上流動時機面臨諸多制度障礙。消費與消費互相脫節(jié)的現(xiàn)象嚴重，消費常無法及時有效地回應公民的需要。經(jīng)濟權(quán)利體系與權(quán)利關(guān)系構(gòu)造處于低級的靜態(tài)簡單狀態(tài)，公有制經(jīng)濟既導致以消費為根底權(quán)利的失敗，又導致交換權(quán)利的失敗，引發(fā)了貧困和剝奪問題[21].第三，二元社會構(gòu)造、二元福利構(gòu)造是形式公民權(quán)在社會領域最典型的反映。中國的社會特征是二元社會構(gòu)造，少數(shù)市民是“城市貴族〞，多數(shù)農(nóng)民是“二等公民〞。國家實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策〞的制度，出身和戶籍成為確定公民身份地位的主要標準[22].二元社會構(gòu)造主要反映在二元福利構(gòu)造中。二元福利構(gòu)造主要由不合理的戶籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、消費資料供給、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動保護、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度構(gòu)成[23].第四，中國的現(xiàn)存社會價值根本上是集體主義取向的文化價值觀，個體主義思想長期受到批判而被壓抑，公民權(quán)利意識與觀念薄弱。中國社會仍然維持著倫理本位的社會特征[24].更為重要的是，中國社會長期缺乏政治文化和公民文化的觀念，公民的政治參與文化、市場交換活動與哲學思辨活動普遍比擬薄弱。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.簡言之，形式公民權(quán)在中國的政治、經(jīng)濟、社會、文化諸領域均表現(xiàn)得非常典型。形式公民權(quán)與“單位─福利國家〞的政策形式之成因錯綜復雜，它產(chǎn)生的社會排斥效應十清楚顯。中國社會缺乏公民權(quán)生存開展的歷史文化傳統(tǒng)，家族制度和倫理道德束縛人們的手腳，追求個體價值與獨立自主意識的公民難以產(chǎn)生。一家一戶和自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟無需所有權(quán)與交換權(quán)利。與此同時，權(quán)威強大和至高無上的國家壓抑和阻礙了社會的安康開展，民間社會力量薄弱，“國家與社會關(guān)系〞的框架失去了應有的社會意義[25].而且中國社會的轉(zhuǎn)型速度緩慢，形成了“超穩(wěn)定態(tài)〞構(gòu)造，普通民眾在權(quán)利構(gòu)造中處于不利的優(yōu)勢地位，沒有平等公民權(quán)。家族主義、集體主義文化、社會主義意識形態(tài)和狹義民族主義教育，強調(diào)國家與社會至高無上地位，常常無視和壓制個人需要，導致“單位人〞取代“社會人〞，“組織人〞取代“契約人〞，“城鄉(xiāng)居民〞取代“國家公民〞的狀況，制約了公共福利的開展與公民權(quán)思想的擴散。在中國，歷史傳統(tǒng)和政治社會環(huán)境因素互相影響，政治、經(jīng)濟與社會、文化因素互相交織，制度力量與構(gòu)造力量互相強化。需要強調(diào)的是，形式公民權(quán)的負面影響深遠。它導致政治、經(jīng)濟、社會層面的排斥效應和文化歧視，令社會四分五裂，產(chǎn)生了制度性不公平現(xiàn)象，致使社會團結(jié)與社會整合方面難題重重。形式公民權(quán)的負面影響首先表如今公民政治文化與民主政治開展緩慢，政治排斥嚴重。例如，億萬農(nóng)民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民權(quán)在經(jīng)濟上也有嚴重的負面影響，公民缺乏私法和民事權(quán)利。例如，農(nóng)民工在市場競爭中處于次要勞動市場和邊緣經(jīng)濟地位[26].再次，形式公民權(quán)在社會層面的負面影響是導致社會的四分五裂，二元社會構(gòu)造與“單位福利〞制度盛行，社會構(gòu)造分化程度低，社會不平等現(xiàn)象日趨嚴重，形成了“國家強盛、市場力量與民間組織弱斜的不平衡狀態(tài)[27].例如，億萬農(nóng)民無權(quán)享受城市的公共效勞和社會福利，只能靠社區(qū)互助與家庭保障來滿足其根本生活的需要。最后，形式公民權(quán)在文化上的負面影響是，意識形態(tài)在社會生活中扮演過份重要的角色，個體主義和個人價值觀薄弱，集體主義文化盛行一時，傳統(tǒng)的社會價值觀念主宰政策形式、公民的行為標準和社會選擇。五、社會構(gòu)造轉(zhuǎn)型與重構(gòu)公民身份本文從福利制度及其價值根底的角度，分析了“單位─福利國家〞的政策形式及其社會排斥的負面影響，目的是重新認識中國的福利制度與政策形式，為福利制度創(chuàng)新與重構(gòu)價值根底提供理論解釋和政策建議。目前，市場經(jīng)濟開展、生活方式轉(zhuǎn)變、價值觀念更新、社會轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進程，處處凸顯出形式公民權(quán)根底上的福利制度之落后性。形式公民權(quán)必然引發(fā)構(gòu)造緊張、利益沖突和價值碰撞。要考慮政治體制改革、市場經(jīng)濟開展、社會轉(zhuǎn)型與價值觀念更新等戰(zhàn)略議題，為開展民主政治、完善市場競爭、建立現(xiàn)代社會和價值觀念而努力，將形式公民權(quán)改為本質(zhì)公民權(quán)是一個打破口與切入點。當前，中國社會環(huán)境的變化既為解決公民權(quán)問題營造了氣氛，提供了多方面的條件，又為形式公民權(quán)轉(zhuǎn)為本質(zhì)公民權(quán)和重構(gòu)公民身份提供了動力與推力。在全球化時代，民族國家和公民身份的時間、社會、政治和行為邊界日趨模糊不清，也迫使我們反思公民權(quán)制度與理論，以建構(gòu)與國際化相應的公民權(quán)，從而謀求全球開展[28].從中國歷史變遷的脈絡來考察，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的歷史積淀，中央集權(quán)政治體制、方案經(jīng)濟體制、工作單位為根底的社會組織體系、準軍事化的社會控制形式與社會主義意識形態(tài)，都是“單位─福利國家〞與形式公民權(quán)的制度基矗“單位─福利國家〞形式的價值根底是形式公民權(quán)和國家權(quán)威，而非本質(zhì)公民權(quán)和個人權(quán)利。形式公民權(quán)具有一系列負面效應，會不可防止地造成政治、經(jīng)濟、社會排斥與文化沖突。其最大的負面影響是形成構(gòu)造不平等與制度不公平，把社會中的多數(shù)人排斥到全面邊緣化的狀態(tài)，這種狀況將成為影響社會穩(wěn)定與開展的制度根源。改革開放以來，中國社會發(fā)生了一系列重大變化，政府工作重點由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟建立為中心，社會資源配置方式由國家統(tǒng)一調(diào)配轉(zhuǎn)向部份的市場交換，社會資源占有關(guān)系由集中轉(zhuǎn)向分散，社會功能構(gòu)造由高度綜合轉(zhuǎn)向高度分化，社會階級構(gòu)造由封閉轉(zhuǎn)向開放，社會文化由大一統(tǒng)轉(zhuǎn)為多樣化，對外關(guān)系由封閉到與世界接軌[29].這樣的構(gòu)造變遷雖然未涵蓋公民權(quán)觀念的重構(gòu)，卻為形成新的公民權(quán)制度提供了動力。只有重構(gòu)公民權(quán)觀念和相應的公民權(quán)制度，中國才可能深化政治體制改革，完善市場經(jīng)濟，促進社會和文化的可持續(xù)開展，構(gòu)筑協(xié)調(diào)的國家與社會、城市與鄉(xiāng)村等重大關(guān)系，從根本上確保社會穩(wěn)定。「作者說明」本文系筆者承當?shù)闹袊┦亢罂茖W基金資助工程“歐美國家社會福利理論的演變及其核心理論爭議〞階段性成果的一部份，特此說明并向資助者致謝?！缸⑨尅筟1]Pinker，R.〔1979〕，SialTherySialPliy〔Lndn：HEineannEduatinalBks〕，p.vii.[2]arshall，T.H.〔1981〕，TheRighttelfareandtherEssays〔Lndn：HEIneannEduatinalBks〕，p.104.[3]Gerge，V.ilding，P.〔1972〕，"Siallass，SialValuesandSialPliy，"inSialandEniAdinistratin，Vl.6〔3〕：236-248.[4]Lee，P.Raban，.〔1983〕，"elfareandIdelgy，"inLney，.，Bsell，D.larke，J.eds.，SialPliyandSialelfare〔England：penUniversityPress〕，p.18.[5]Sullivan，.〔1996〕，TheDevelpentftheBritishelfareState〔Lndn：PrentieHall〕，p.51.[6]ishra，R.〔1982〕，SietyandSialPliy：TheriesandPratiefelfare〔Lndn：TheaillanPressLtd.〕，p.x.[8]Brubaker，R.〔1992〕，itizenshipandNatinhdinFraneandGerany〔Harvard：HarvardUniversityPress〕，p.x.[9]Tine，F(xiàn).〔1994〕，itizenshipandSialRights：TheInterdependenefSelfandSiety〔Lndn：SagePubliatins〕，p.95.[10]Buler，.Rees，A..eds.〔1996〕，itizenshipTday：ThentepraryRelevanefT.H.arshall〔Lndn：ULPress〕，p.269.[11]Dixn，J.〔1981〕，ThehineseelfareSyste.NeYrk：PraegerPublishers.[12]〔英〕蒂特馬斯，R..著，江紹康譯，?社會