“上有政策下有對(duì)策”析

“上有政策下有對(duì)策”析“上有政策、下有對(duì)策”是我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的一種非常典型和普遍的現(xiàn)象。說(shuō)它“典型”，是因?yàn)橄鄬?duì)于國(guó)外來(lái)說(shuō)，中國(guó)的“上有政策、下有對(duì)策”幾乎是獨(dú)一無(wú)二的;說(shuō)它“普遍”，是因?yàn)楦骷?jí)、各部門(mén)幾乎都存在一個(gè)“上有政策、下有對(duì)策”的問(wèn)題。下面我們就來(lái)看看“上有政策、下有對(duì)策”有哪些表現(xiàn)；分析一下這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，以及談?wù)剬?duì)這一現(xiàn)象如何防治。一、“上有政策、下有政策”的表現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”形象地概括了我國(guó)公共政策執(zhí)行方面存在的主要問(wèn)題顧名思義，“上有政策、下有對(duì)策”指下級(jí)在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)采取回避、敷衍、變通、抵制或?qū)共呗缘默F(xiàn)象。它可以通俗地用三句話(huà)來(lái)概括:一是“上級(jí)不讓做的我偏要做”，二是“上級(jí)要求我做的我偏不做”，三是“上級(jí)要求我這樣做的我偏要那樣做”。它幾乎可以囊括目前我國(guó)政策執(zhí)行中存在的所有突出問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:“你有政策，我有對(duì)策”—替換性執(zhí)行替換性執(zhí)行是指當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門(mén)存在利益沖突時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)就可能制定出與上級(jí)公共政策目標(biāo)表而上相一致，實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙公共政策的全部實(shí)施。近幾年來(lái)，我國(guó)政治生活中出現(xiàn)的“你有政策，我有對(duì)策”現(xiàn)象，就是這種執(zhí)行的典型表現(xiàn)。這是政策執(zhí)行者主觀反對(duì)政策的一種重要表現(xiàn)形式，這種現(xiàn)象實(shí)際上是一些地方擴(kuò)大權(quán)力、獲取個(gè)人利益的反映。這實(shí)際上是鉆政策空了，用“軟施”、“硬泡”來(lái)對(duì)付黨和國(guó)家的政策。它嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家政策的止確貫徹和有效實(shí)施，極大地?fù)p害了社會(huì)主義政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威，損害了國(guó)家和人民利益。“斷章取義，為我所用”—選擇性執(zhí)行選擇性執(zhí)行是指有些地區(qū)和單位對(duì)所執(zhí)行的公共政策進(jìn)行“過(guò)濾”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解適用范圍”，或者“打擦邊球”?？傊?，只選擇對(duì)自身“有利”的政策進(jìn)行執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行，本應(yīng)是全而理解并不打折扣地貫徹執(zhí)行，但有些地區(qū)或單位在大局利益和局部私利沖撞抵觸時(shí)，合自己“利”的就執(zhí)行，在執(zhí)行中置國(guó)家政策原則于不顧，站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的“空了”，“斷章取義，為我所用”，妨礙了公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。搞“土政策”—附加性執(zhí)行附加性執(zhí)行是指在公共政策執(zhí)行中，執(zhí)行部常附加一些原目標(biāo)所沒(méi)有的內(nèi)容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使執(zhí)行復(fù)雜化，影響了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，他們打著貫徹上級(jí)政策要結(jié)合木地實(shí)際的旗號(hào)，借口木地情況特殊，另立一套，各行其是，謀取私利。例如，我國(guó)普遍存在著的“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象就與這種“土政策”的執(zhí)行密切相關(guān)。這種封鎖資源和市場(chǎng)，保護(hù)本地利益的“土政策”擾亂了市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重阻礙了我們建立統(tǒng)一開(kāi)放的社會(huì)主義大市場(chǎng)?！败浲嫌部梗㈩^蛇尾”—敷衍性執(zhí)行當(dāng)一項(xiàng)公共政策出臺(tái)時(shí)，本地政府首先會(huì)從本地區(qū)、本部門(mén)的集團(tuán)利益出發(fā)進(jìn)行權(quán)衡，若執(zhí)行該政策會(huì)損害木地區(qū)的私利，該執(zhí)行機(jī)關(guān)既不敢明目張膽地拒不執(zhí)行，又不愿認(rèn)真負(fù)責(zé)地貫徹執(zhí)行，他們往往會(huì)選擇敷衍性的執(zhí)行方式。通常的做法是:強(qiáng)調(diào)木地的特殊性，用地方政策來(lái)抵消中央政策，或者編造借口，久拖不辦，等拖過(guò)中央政策的時(shí)效性便束之高閣;或者“雷聲大，雨點(diǎn)小”，口頭上說(shuō)要不折不扣地執(zhí)行中央政策，但在行動(dòng)上卻是“只見(jiàn)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”;還有的在政策執(zhí)行過(guò)程中虎頭蛇尾，前緊后松，敷衍塞責(zé)。二、“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的原因分析中央利益與地方利益的矛盾任何政策的實(shí)施，總要觸動(dòng)一部分人的利益，這部分人出于個(gè)人私利，就要挖空心思，以種種“對(duì)策”對(duì)付黨和國(guó)家的政策。這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的社會(huì)尤為普遍。當(dāng)前，我國(guó)止處于社會(huì)變革之中，由于在制度上未能解決中央和地方、上級(jí)與下級(jí)之間的利益分配機(jī)制，中央或上級(jí)政府以全局的名義依靠政治和行政的權(quán)威對(duì)地方資源的調(diào)動(dòng)，有時(shí)侵害了地方利益。這種上下級(jí)侵權(quán)的行為是導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因。政策本身存在著缺陷一項(xiàng)政策能否得到有效的推行，往往取決于政策本身是否利一學(xué)合理。毫無(wú)疑問(wèn)，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象產(chǎn)生必須有一個(gè)前提條件，那就是政策本身存在著缺陷，有漏洞可鉆。一般說(shuō)來(lái)，政策是否存在缺陷主要從以下兩方而來(lái)考慮:一是政策是否合理。一項(xiàng)政策，如果不能反映客觀存在著的情況，不符合大多數(shù)人民群眾的利益愿望和要求，那么這項(xiàng)政策就缺乏合理性。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時(shí)，理所當(dāng)然地會(huì)選擇“上有政策，下有對(duì)策”的方式來(lái)敷衍。有的政策在頒布時(shí)就不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，給了執(zhí)行者有空了可鉆。比如，政策條文中有許多“原則上”、“基本上”之類(lèi)的用語(yǔ)，這就給執(zhí)行者留下了很大的彈性空間，同時(shí)也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險(xiǎn)”提供了口實(shí)。政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)不高政策執(zhí)行人員政策水平的高低，對(duì)于政策執(zhí)行有很大影響。我國(guó)有許多政策執(zhí)行不力的情況，往往是由于政策執(zhí)行人員，特別是政策執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)人員的政策水平不高造成的。政策執(zhí)行監(jiān)控不力政策執(zhí)行的監(jiān)控不力，直接影響著公共政策的有效執(zhí)行，也為“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象產(chǎn)生提供條件。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我國(guó)的政策監(jiān)控機(jī)制止處于發(fā)育與完善之中，普遍存在著功能弱化現(xiàn)象，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力或失職之類(lèi)的現(xiàn)象，這也使得一部分奉行“上有政策，下有對(duì)策”的政策執(zhí)行者更加有恃無(wú)恐。三、對(duì)“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的防治合理劃分中央與地方事權(quán)，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾(1)按照各級(jí)政府的職能要求合理劃分事權(quán)，避免在權(quán)力分配中既有權(quán)力空間又有互相侵權(quán)的現(xiàn)象(2)按照各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，合理劃分各自的支出和財(cái)權(quán)，兼顧中央利益和地方利益，盡量使政策執(zhí)行人員的價(jià)值取向與中央政策的價(jià)值取向相吻合。加強(qiáng)政策研究，制定利一學(xué)合理的政策一項(xiàng)政策能否有效推行，往往取決于政策本身是否利一學(xué)合理?？茖W(xué)學(xué)合理的政策應(yīng)當(dāng)目標(biāo)具體而明確。政策措施應(yīng)具有有效性、完備性和可操作性，政策的原則性與靈活性相統(tǒng)一。制定利一學(xué)合理而又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼?，才是克服政策?zhí)行中“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的根本舉措。整頓行政機(jī)關(guān)，提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)政策是由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的，而行政機(jī)關(guān)又是由行政人員來(lái)操作的。想要使政策得到很好的執(zhí)行，就必須提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)，不斷更新政策執(zhí)行者的觀念，提高其職業(yè)道德修養(yǎng)和政策執(zhí)行水平，這些都是提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)的重要舉措。建立完善的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制對(duì)政策