區(qū)域限批的性質(zhì)界定及救濟(jì)分析 研究 公共管理專業(yè)

區(qū)域限批的性質(zhì)界定及救濟(jì)摘要區(qū)域限批是指如果一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)事件，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批，直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。區(qū)域限批作為一種環(huán)境監(jiān)管手段一直存在合法性危機(jī)，原因是對(duì)于區(qū)域限批的界定本質(zhì)區(qū)分不清楚。區(qū)域限批作為環(huán)境保護(hù)的新政，在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)中起到了很大的作用。解決了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾，為了讓這一制度能更加發(fā)揮它的作用，需要對(duì)它進(jìn)行更加充分的法律的研究，從而為該制度成為我國環(huán)境保護(hù)的基本制度奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵字：區(qū)域限批、行政處罰、制度建構(gòu)、環(huán)境保護(hù)目錄一、區(qū)域限批概念 1二、區(qū)域限批性質(zhì) 1（一）區(qū)域限批不是一種行政強(qiáng)制 1（二）區(qū)域限批屬于行政處罰范疇 2三、區(qū)域限批制度的理論價(jià)值和實(shí)踐意義 2（一）區(qū)域限批的法律性問題 31、區(qū)域限批的法律性質(zhì) 3（二）學(xué)界研究爭議 41、“行政法律行為說” 42、“非法律行為說” 6四、環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度的實(shí)踐應(yīng)用事例 6（一）河北省唐山市 6（二）云南省玉溪市 6（三）浙江省溫州市 7（四）安徽省安慶市 7（五）廣西壯族自治區(qū)河池市 7五、具體行政行為的救濟(jì) 7參考文獻(xiàn) 7鑒于區(qū)域限批對(duì)相對(duì)人、第三人的嚴(yán)重侵益性，為了實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制區(qū)域限批的日的，首先必須準(zhǔn)確界定其性質(zhì)，明晰其法律屬性。一、區(qū)域限批概念1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布以來，通過一系列法律、法規(guī)的制定，確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理等基本管理制度。在之后的30多年立法中，總量控制、落后工藝設(shè)備淘汰制度、全過程控制、生產(chǎn)者責(zé)任延伸等一系列在實(shí)踐中行之有效的管理制度上升到法律的層面。區(qū)域限批是指如果某一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)事件，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批，直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。2007年1月10日國家環(huán)?？偩值谌巍碍h(huán)評(píng)風(fēng)暴“中，河北唐山、山西呂梁、貴州六盤水、山東萊蕪4個(gè)行政區(qū)域和大唐國際、華能、華電、國電4大電力集團(tuán)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有建設(shè)項(xiàng)目，都被國家環(huán)?？偩滞Ｖ箤徟?。這是“區(qū)域限批”在全國范圍內(nèi)首次實(shí)施并取得了明顯效果。而湖北省武漢市江夏區(qū)湯遜湖2006年9月30日實(shí)行的區(qū)域限批制度引起了很大的社會(huì)影響并且取得了極大的成效，扭轉(zhuǎn)了治污速度趕不上污染速度的危險(xiǎn)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏?！皡^(qū)域限批”成為有力武器，環(huán)境監(jiān)管方式從單純的點(diǎn)源監(jiān)管與治理向區(qū)域、流域綜合整治轉(zhuǎn)變。二、區(qū)域限批性質(zhì)鑒于區(qū)域限批對(duì)相對(duì)人、第三人的嚴(yán)重侵益性，為了實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制區(qū)域限批的日的，首先必須準(zhǔn)確界定其性質(zhì)，明晰其法律屬性。（一）區(qū)域限批不是一種行政強(qiáng)制所謂行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政日的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。一般而言，行政強(qiáng)制可以分為行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政上的即時(shí)強(qiáng)制與行政調(diào)查中的強(qiáng)制。無論哪種行政強(qiáng)制，其采用或者是為了迫使相對(duì)人履行生效法律文書所確定的義務(wù)，或者是為了在緊急情況下預(yù)防、制止、控制違法行為、危害狀態(tài)，或者是為了查明事實(shí)情況，以實(shí)現(xiàn)行政管理活動(dòng)的需要。區(qū)域限批從表而上看似乎也是為了預(yù)防、制土、控制違法行為、危害狀態(tài)，保護(hù)社會(huì)公眾享有適宜生存的環(huán)境權(quán)利，而采取的將列入?yún)^(qū)域限批的企業(yè)集團(tuán)、行政區(qū)域的所有建設(shè)項(xiàng)日實(shí)行停批、限批，直至徹底整改為強(qiáng)制措施。然而，行政強(qiáng)制具有從屬性、非制裁性，它并非以制裁違法為直接目的，而是為確保行政執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行或者行政執(zhí)法結(jié)果的實(shí)現(xiàn)為直接目的的。區(qū)域限批的最終日的雖然是為了讓違法的企業(yè)、區(qū)域?qū)崿F(xiàn)徹底整改，但其實(shí)質(zhì)是對(duì)違規(guī)主體的制裁。環(huán)境主管部門對(duì)相關(guān)企業(yè)、區(qū)域所有建設(shè)項(xiàng)日實(shí)行限批，是對(duì)違規(guī)主體權(quán)益的直接限制和剝奪，并非以其他行政管理日標(biāo)的存在為直接日的，這與行政強(qiáng)制最顯著的特征—非制裁性存在明顯區(qū)別。因此，我們認(rèn)為不事宜將區(qū)域限批定性為國家行政強(qiáng)制。（二）區(qū)域限批屬于行政處罰范疇行政處罰是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒、促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的日的，依法對(duì)行政相對(duì)人違法行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的或其他形式的法律制裁的行政行為。作為一種法律制裁，行政處罰是通過給違法者權(quán)益的限制或剝奪來達(dá)到懲罰的日的。一般而言，行政處罰具有以下特征:是其他行政機(jī)關(guān)或行政主體實(shí)施適用的;是對(duì)行政管理相對(duì)人的制裁;針對(duì)的是相對(duì)人違反行政法律規(guī)范的行為;是以懲戒違法為日的。其中，制裁性是行政處罰的本質(zhì)特性，也是這類行政行為區(qū)別于其他具體行政行為的主要標(biāo)志。對(duì)比以上特征，區(qū)域限批完全符合。進(jìn)一步分析，可以將其歸屬于行政處罰中的“行為罰”，與《行政處罰法》中規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類最為類似。因此，我們認(rèn)為區(qū)域限批是國家環(huán)保總局在相關(guān)企業(yè)集團(tuán)、行政區(qū)域嚴(yán)重違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和“三同時(shí)”制度時(shí)，停}卜審批違規(guī)主體新建項(xiàng)日的制裁手段，是對(duì)這些違規(guī)主體過往違法行為事后在行為能力方而的一種限制。三、區(qū)域限批制度的理論價(jià)值和實(shí)踐意義區(qū)域限批制度對(duì)促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，用行政手段平衡經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)，使我國環(huán)境法制建設(shè)收到了很好的社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會(huì)效果、政治效果的高效統(tǒng)一。區(qū)域限批被認(rèn)為是一種行政處罰手段，通過實(shí)施區(qū)域限批來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)施國家的宏觀調(diào)控政策。該制度是環(huán)保部門能動(dòng)用的最大限度的行政手段，有望改善目前“先污染后治理”的惡性循環(huán)，對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)起到非常重要的作用。區(qū)域限批作為一種行政處罰，存在著立法的不足，實(shí)現(xiàn)依法治國需要建設(shè)好這一關(guān)鍵性的環(huán)境法制制度。它是督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障社會(huì)公眾環(huán)境效益的有效手段，對(duì)行政區(qū)域限批制度執(zhí)行在理論上具有一定的指導(dǎo)意義。（一）區(qū)域限批的法律性問題1、區(qū)域限批的法律性質(zhì)行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施的行政活動(dòng)。行政處罰是指特定的行政主體對(duì)被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。行政處罰的木質(zhì)特性是制裁性，這也是行政處罰和其他具體行政行為的相區(qū)別的主要標(biāo)志。據(jù)此兩者的區(qū)別在于是否具有制裁性，即行政處罰關(guān)注的是制裁，達(dá)到的是一種最終處理狀態(tài)，而行政強(qiáng)制則更關(guān)注預(yù)防或制危害后果或者保障其后的處理行為能順利做出，其發(fā)生在行政決定做出之前的行政過程中。對(duì)比以上特征可以看出，區(qū)域限批從表面上看似乎也是為了制止違法行為、保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利而采取的強(qiáng)制措施，然而其實(shí)質(zhì)是對(duì)違規(guī)主體的制裁，并非以其他行政管理目標(biāo)的存在為直接目的。它是以違法行為為前提，也是一種最終處理狀態(tài)，所以屬于行政處罰，而不是強(qiáng)制，與《行政處罰法》中規(guī)定的令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類最為類似。區(qū)域限批措施就目前來說，是法定行政處罰方式之外，環(huán)境保護(hù)方面行政處罰的一種新措施，有以卜新特點(diǎn)。首先，區(qū)域限批作為一種新的行政處罰手段，其停止審批的是整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有項(xiàng)目，范圍比較大，不單只針對(duì)相關(guān)企業(yè)或單位。其次，區(qū)域限批的實(shí)施主體，是環(huán)?？偩种苯訉?shí)施，這使得環(huán)保部門具備了一種在環(huán)保利益和地方政府利益相沖突時(shí)強(qiáng)有力的執(zhí)法手段。再次，如果違規(guī)投資高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，由地方政府來背負(fù)行政“決策后果”，這在國內(nèi)尚屬首次規(guī)定，據(jù)此環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象就不僅僅限于單個(gè)項(xiàng)目，而是把地方政府也納入其中。當(dāng)前環(huán)境問題己經(jīng)刻不容緩，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益，則區(qū)域限批制度不失為一種有效手段。但是環(huán)保部門的行政權(quán)力是否過大，如何保證這種權(quán)力能充分有效的使用，同時(shí)不被濫用，也是待解決的問題。國務(wù)院于2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，其中第五條第(二十一)項(xiàng)的規(guī)定:“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)估和三同時(shí)制度，對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目?！币源藶橐罁?jù)，目前國內(nèi)相關(guān)立法中只有一部處于起草階段的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法(試行)》做出了具體的規(guī)定，這是環(huán)保部的部門規(guī)章。此外2008年新修訂的《水污染防治法》第18條也新加入了一條規(guī)定:“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！笔澜绺鲊男姓幜P種類大都依據(jù)法律保留原則，由立法機(jī)關(guān)制定法律進(jìn)行明確而具體的設(shè)定，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行處罰。④我國的《行政處罰法》第9.10.11條也做出了相應(yīng)規(guī)定。區(qū)域限批對(duì)相對(duì)人權(quán)益有重大影響，其與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類比較類似，所以它的設(shè)定權(quán)只有全國人大及其常委會(huì)制定的法律，或者國務(wù)院制定的行政法規(guī)享有，其他任何的規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)定。上面所說的環(huán)保部的《區(qū)域限批管理辦法》和國務(wù)院的《決定》都不屬于法律也不屬于行政法規(guī)，前者是部門規(guī)章，后者只是國務(wù)院普通行政規(guī)范性文件。而新修訂的《水污染防治法》雖然是法律，但其僅能為水污染防治領(lǐng)域中的區(qū)域限批制度提供合法性依據(jù)，并且也沒有具體的可操作的條款來支持。（二）學(xué)界研究爭議根據(jù)相關(guān)資料來看，有這樣兩種態(tài)度，一種是不進(jìn)行性質(zhì)界定，直接進(jìn)行效果和完善對(duì)策的探討，性質(zhì)避而不談或模糊不清，一種是開篇就進(jìn)行性質(zhì)討論，亮明所持觀點(diǎn)，這也是僅有的幾篇學(xué)術(shù)論文差異性的極小表征、歸納來看有以下幾種觀點(diǎn):1、“行政法律行為說”總體來說大家都是在環(huán)境法和行政法領(lǐng)域內(nèi)來討論區(qū)域限批的，也就是說在“公法”與“私法”這個(gè)大的法律性質(zhì)劃分問題上學(xué)界并沒有大的分歧。存在分歧的是，區(qū)域限批具體是行政法中哪一類行為?（1）具體行政行為大部分文章都是建立在這個(gè)觀點(diǎn)上討論的，認(rèn)為區(qū)域限批是行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制。其中行政處罰的認(rèn)可度最高。如福州大學(xué)法學(xué)院李教授和中國地質(zhì)大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法碩士吳治兵都認(rèn)為，區(qū)域限批屬于行政處罰的范疇。因?yàn)樾姓幜P是指“行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益為目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的、或其他形式的法律制裁的行政行為”。區(qū)域限批的懲罰性就表現(xiàn)在其以行政處罰的方式來達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。但是后者又在文章結(jié)尾前后矛盾的提到“區(qū)域限批在目前行政訴訟框架下，作為抽象性行政行為規(guī)避了司法審查，不符合司法最終解決原則的要求……”中國地質(zhì)大學(xué)(北京)環(huán)境與資源保護(hù)碩士踞迎迎也在《論行政處罰的新舉措一區(qū)域限批》一文中提到，區(qū)域限批不是法定的行政處罰方式，但是一種新的行政處罰方式，因?yàn)橄鄬?duì)法定的行政處罰方式，區(qū)域限批的處罰范圍發(fā)生了變化，一個(gè)項(xiàng)目違規(guī)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)所有項(xiàng)目連坐;實(shí)施主體發(fā)生了變化，直接由國家環(huán)保總局實(shí)施，使得長期在環(huán)保和地方政府利益中博弈的環(huán)?？偩终莆樟艘环N有力的執(zhí)法手段;監(jiān)管對(duì)象從單個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向地方政府，也就意味著，地方政府在兩高產(chǎn)業(yè)的違規(guī)投資上首次被認(rèn)定為需要肩負(fù)行政“決策后果”。電子科技大學(xué)法律系的吳衛(wèi)軍和唐婭西在《區(qū)域限批:合法性問題及其法律規(guī)制》中論述到“區(qū)域限批不是行政強(qiáng)制，而是行政處罰”，因?yàn)?，所謂”行政強(qiáng)制”是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施，區(qū)域限批的最終目的雖然是為了讓違法的企業(yè)、區(qū)域?qū)崿F(xiàn)徹底整改，但其實(shí)質(zhì)是對(duì)違規(guī)主體的制裁，這與行政強(qiáng)制最顯著的特征一一非制裁性存在明顯區(qū)別”。（2）抽象行政行為這一觀點(diǎn)在我國是十分少見的，目前來看只有一篇文章這樣主張一一《區(qū)域限批的法律解讀一一行政法與環(huán)境法的視角》，出自華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境與資源法學(xué)碩士曹煒。這篇文章中先對(duì)之前的三種主張進(jìn)行了駁斥，認(rèn)為區(qū)域限批是一種抽象行政行為，因?yàn)閰^(qū)域限批所適用的對(duì)象在該決定做出時(shí)并未確定，不僅包括該決定做出之前該區(qū)域內(nèi)己經(jīng)在報(bào)送審批的項(xiàng)目，也包括該決定做出后將進(jìn)入該區(qū)域上馬項(xiàng)目的相對(duì)人，且這些相對(duì)人是無法統(tǒng)計(jì)和確定的，而具體行政行為的對(duì)象是特定的;區(qū)域限批決定可以反復(fù)適用，對(duì)后續(xù)進(jìn)入的相對(duì)人都產(chǎn)生影響，一旦限批決定做出，被限批區(qū)域的環(huán)保部門將暫停審批所有項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，而具體行政行為只能適用一次;區(qū)域限批不僅會(huì)在某些企業(yè)嚴(yán)重違法的情況下被啟動(dòng)，在整個(gè)地區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)等情況下也會(huì)被啟動(dòng)，其針對(duì)的是未來的事項(xiàng)而非過去己經(jīng)發(fā)生的事項(xiàng)，而具體行政行為大多是針對(duì)一個(gè)己然行為作出的行政處理;從強(qiáng)制執(zhí)行力標(biāo)準(zhǔn)上來講，也不存在相對(duì)人違反該決定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)該決定強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的可能，而具體行政行為則具有法律保障實(shí)施的執(zhí)行力。因此，作出區(qū)域限批決定這個(gè)行為，并不是具體行政行為，而是屬于發(fā)布行政規(guī)范性文件的抽象行政行為。2、“非法律行為說”其實(shí)，這是主觀劃分的，因?yàn)橛幸恍┪恼虏]有在法律行為的層面上來討論區(qū)域限批的性質(zhì)，而是直接將其作為國家政策和行政手段，前者如東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與公共政策專業(yè)成華碩士的學(xué)位論文《環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向下的中國區(qū)域限批政策研究》，后者大多存在于不進(jìn)行性質(zhì)討論的文章里，往往出自官方相關(guān)負(fù)責(zé)人之口，如《環(huán)?？偩謩?dòng)用行政手段橫掃82個(gè)違規(guī)項(xiàng)目，“區(qū)域限批”懲治高能耗高污染》。此處的國家政策或行政手段都是在與法律手段和經(jīng)濟(jì)手段相區(qū)別的層面上運(yùn)用的，潛在的內(nèi)涵即政策不是法律，行政手段不是典型意義上的法律行為。四、環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度的實(shí)踐應(yīng)用事例（一）河北省唐山市限批事由：大唐國際所屬的唐山發(fā)電廠未按環(huán)評(píng)要求關(guān)停5xSOMW小機(jī)組，2006年10月國家環(huán)保總局下達(dá)限期改正通知書，要求該廠于2006年12月31日前關(guān)停小機(jī)組，未按期落實(shí)。07年限批日數(shù)47天。（二）云南省玉溪市限批事由：城市污水處理廠建成后兩年內(nèi)實(shí)際處理水量低于設(shè)計(jì)能力的60%，澄江縣和江川縣污水處理廠不能正常運(yùn)行，城市污水處理收費(fèi)政策未落實(shí)。08年到09年2月限批日數(shù)215天。（三）浙江省溫州市限批事由：平陽縣對(duì)2009年上半年全國主要污染物總量減排考核結(jié)果指出的城市污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)滯后、收費(fèi)政策落實(shí)不到位等，未按期完成整改任務(wù)。2010年5月到12月限批日數(shù)215天。（四）安徽省安慶市限批事由：自2010年10月以來，連續(xù)發(fā)生多起環(huán)境污染事件，特別是懷寧縣高河鎮(zhèn)新山社區(qū)兒童血鉛超標(biāo)事件，嚴(yán)重危害了群眾的身優(yōu)健康。2011年2月到12月限批日數(shù)281天。