公共經(jīng)濟學教程第3章-公共經(jīng)濟部門課件

第3章公共經(jīng)濟部門

第3章公共經(jīng)濟部門2/46引子美國評論家蒂茨（Tietz,1968）寫道：（轉(zhuǎn)引巴頓《城市經(jīng)濟學》1976，商務1984。）現(xiàn)代城市居民生活在公共醫(yī)院，在公立的學校和大學受教育，生活中的不少時間用在搭乘公共交通工具上，通過郵局和半公營的電話系統(tǒng)通訊，飲用公營的水，經(jīng)由公共的污染處理系統(tǒng)清除垃圾，讀公立圖書館里的書，在公園里野餐，受公安、消防、衛(wèi)生機構的保護，最后死在公立醫(yī)院，可能還安葬在公墓里。盡管是思想保守的人，他每天的生活也難以避免是同政府以及許多地方公共服務的決策息息相關。2/46引子美國評論家蒂茨（Tietz,1968）寫道：（轉(zhuǎn)3/46什么是公共經(jīng)濟部門呢？西方經(jīng)濟學將所有的經(jīng)濟主體分為公共部門（PublicSector）和私人部門（PrivateSector）兩大類，并認為公共部門是指政府及其附屬物，私人部門是指企業(yè)和家庭。公共部門的存在和規(guī)模擴張會減少可供私人部門使用的經(jīng)濟資源，公共部門的行為會直接或間接影響私人部門的經(jīng)濟行為，進而影響整個社會的資源配置和使用效率。3/46什么是公共經(jīng)濟部門呢？4/46目錄1234公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵

公共經(jīng)濟部門的外延

公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)

公共經(jīng)濟部門的分類

5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題

4/46目錄1234公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵公共經(jīng)濟部門的外延5/463.1公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵

3.1.1公共經(jīng)濟部門的含義?？怂梗℉icks，1904-1989）定義：公共部門是指這樣一種提供服務和產(chǎn)品的部門，其所提供服務和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。5/463.1公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵3.1.1公共6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過區(qū)別公共部門與私人部門的概念來定義公共部門，他認為公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負責人所擁有職務的合法性直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生；二是政府被賦予一定的強制力，這種權利是私人機構所沒有的，簡單地講，公共部門與私人部門的核心差異在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關。

6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過區(qū)別7/46我國有學者認為，公共部門是社會共同設置的、為社會公眾服務的機構，它有廣義和狹義之分。廣義的公共部門既包括政府性公共組織（各級政府部門、各種公營企業(yè)、公用事業(yè)部門等），也包括非政府性公共組織（各類社會政治組織、民間公共團體等）；狹義的公共部門僅指政府性公共組織，即預算管理下的各種政府部門。7/46我國有學者認為，公共部門是社會共同設置的、為社會公眾8/46公共部門的具體含義：公共部門是相對于私人部門的一種重要的組織體系，以公共權力為基礎。公共組織存在的合法性受到公眾的信任與支持，它們依法管理社會公共事務，不以市場取向或盈利為目的，其目標是謀取社會的公共利益，對社會公眾負責，它不偏向于某個個人、政黨或集團的特殊利益。因此，其產(chǎn)出是維持社會存在與發(fā)展的公共產(chǎn)品、公共秩序與安全、社會價值的分配。從這個角度出發(fā)，公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。其中，政府是公共經(jīng)濟部門的最主要成員。8/46公共部門的具體含義：9/463.1.2公共經(jīng)濟部門與私人經(jīng)濟部門的區(qū)別1．產(chǎn)權基礎不同。私人部門的產(chǎn)權基礎是私有產(chǎn)權，公共部門的產(chǎn)權基礎是公共產(chǎn)權。私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權的最大不同，就在于其產(chǎn)權邊界是否清晰，是否可以細分。由于界定產(chǎn)權需要一定的成本，因此，只有當界定產(chǎn)權的收益大于成本時，產(chǎn)權界定才具有經(jīng)濟意義。對于那些產(chǎn)權項目如果界定產(chǎn)權反而會使成本大于收益，自然就成為公共產(chǎn)權。9/463.1.2公共經(jīng)濟部門與私人經(jīng)濟部門的區(qū)別10/462．動力與約束機制。私人部門的行為目的是私人利益最大化，亦即消費者在收入約束下效用最大化，生產(chǎn)者在資本約束下的利潤最大化。公共部門的行為目的是公共利益最大化，相應地，其預算約束是全社會擁有的資源。表面上看，兩者的區(qū)別僅僅表現(xiàn)為“公”與“私”，但由此而引起的實現(xiàn)目標的途徑和行為特征大相徑庭。10/462．動力與約束機制。11/463．決策方式。產(chǎn)權基礎的區(qū)別必然導致決策（即行使產(chǎn)權）方式的區(qū)別。私人部門由于建立在私有產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然是分散地、自主地行使。而公共部門由于建立在公共產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然只能集中行使；至于決策形成過程，則是通過公共決策機制（行政體制）規(guī)定的。11/463．決策方式。12/464．交易機制。私人部門經(jīng)濟活動的交易機制是市場機制，產(chǎn)權通過有償方式在私人部門內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這種有償讓渡確保了產(chǎn)權對行為主體的有效激勵與約束，從而使私人部門的資源配置至少在微觀上具有效率。而公共部門經(jīng)濟活動的交易機制一般是非市場機制，產(chǎn)權的讓渡可以無償?shù)剡M行。一方面，它無償?shù)貜乃饺瞬块T取得一定的資源，另一方面，它又無償?shù)靥峁┕蚕M的商品與服務。12/464．交易機制。13/463.2公共經(jīng)濟部門的外延3.2.1三大部門的分類與區(qū)別從研究不同社會部門管理規(guī)律的視角出發(fā)，美國學者萊斯特·塞拉蒙（LesterSalamon）用“政府部門——營利部門——非營利部門”的“三元模式”將整個社會部門區(qū)分為三大部門，亦即通常意義上所說的“第一部門”、“第二部門”和“第三部門”。第一部門第二部門第三部門公益私益志愿強制圖3-1社會領域關于公共部門的分類13/463.2公共經(jīng)濟部門的外延3.2.1三大14/46在現(xiàn)實生活中，存在著三類不同的部門（如表3-1所示）。第一部門為政府組織，即純粹的公共部門，主要包括政府及其附屬機構，如各級政府和各委辦局、法院、環(huán)保、氣象、學校、醫(yī)院等公立機構。它是以服務公共利益并不以營利為目的，提供的是純粹公共產(chǎn)品，政府的活動對所轄區(qū)的公民都會發(fā)生巨大影響，追求的是國家利益或者是行政區(qū)域利益最大化。第二部門為工商企業(yè)，即純粹的私人部門，它提供的公共產(chǎn)品是純粹的私人產(chǎn)品，是以實現(xiàn)私人利益最大化為目標，為了盈利根據(jù)消費者的需要組織經(jīng)濟資源，展開種種經(jīng)濟活動的組織；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，即非營利組織，它是以會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公共事業(yè)，提供的是準公共產(chǎn)品。14/46在現(xiàn)實生活中，存在著三類不同的部門（如表3-1所示15/46因素部門第一部門（公共組織）第二部門（私人組織）第三部門（非營利組織）環(huán)境市場市場由監(jiān)督機構組成人們的購買行為決定了市場市場由監(jiān)督機構和委托人的購買行為構成提供同一服務的組織相互合作為提供某項服務相互競爭相互默認或談判而達成各自只為某一特定市場區(qū)域提供服務的協(xié)議資金來源依賴財政撥款（免費服務）資金來源依賴于收費資金來源既依賴財政撥款，又依賴于服務收費和稅金市場信號弱市場信號清晰有的市場信號清晰，有的模糊交易制約指令和義務限制了自主權和靈活性自主權和靈活性只受到法律和內(nèi)部多數(shù)人意見的限制簽約限制了自主權和靈活性（例如，醫(yī)院的醫(yī)生、表演藝術中心的用戶）所有者公民經(jīng)常以所有者身份向組織及其執(zhí)行提出期望和要求；無所不在的利益相關者所有權屬于股東，他們的利益可以用財務指標來衡量；除了股東之外，幾乎沒有利益相關者所有權屬于促進了他們利益的使用者（如醫(yī)院的醫(yī)生）；許多利益相關者組織程序目標長期和短期目標不斷變化、復雜、相互沖突且難以界定清楚的、大家認同的目標多重長期目標，很難將它們按照優(yōu)先順序排列，使得短期目標不清權力限制政府控制下的機構管理基本不受外界影響的機構管理權威控制下的機構管理表3-1三大部門的具體區(qū)別

15/46因素部門第一部門（公共組織）第二部門（私人組織）第16/463.2.2公共經(jīng)濟部門的構成狹義的公共部門僅僅包括第一部門的范疇，即政府部門及其附屬物，是指通過政治程序設立的、在特定的區(qū)域范圍內(nèi)獨立行使立法、行政、司法權的實體。廣義的公共部門可以看做除了第二部門（市場）之外的社會領域的其他組成部分，即第一部門以及包括公共企業(yè)和某些第三部門在內(nèi)的組織的綜合體。亦即廣義的公共部門不僅包括政府部門及其附屬機構，而且包括各個企事業(yè)部門。前者主要包括行使國家權力的各類機關、事業(yè)單位；后者主要包括由中央銀行和政府擁有的商業(yè)銀行等金融公共企業(yè)和政府出資興辦的保險、證券等非金融公共企業(yè)（見圖3-2）。16/463.2.2公共經(jīng)濟部門的構成17/46公共部門政府部門公共企業(yè)部門職能機關事業(yè)單位金融公共企業(yè)非金融公共企業(yè)圖3-2廣義公共部門的構成17/46公共部門政府部門公共企業(yè)部門職能機關事業(yè)單位金融公18/46就業(yè)部門年份公共管理和社會組織[1]教育業(yè)衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)科學研究、技術服務和地質(zhì)勘查業(yè)水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)200620082010201220141257.51328.81415.61528.61585.11448.01481.91517.41567.21602.7466.8501.2562.6639.5703.9193.0201.6219.6232.5224.8165.4172.8189.9208.9211.9

[1]公共管理與社會組織主要包括中國共產(chǎn)黨機關、國家機構、人民政協(xié)和民主黨派、群眾社團、社會團體、宗教組織等。表3-2我國主要國有公共經(jīng)濟部門的就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

18/46就業(yè)部門公共管理和社會組織[1]教育業(yè)衛(wèi)19/463.3公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)3.3.1公共部門的合法性私人部門的經(jīng)營管理或由所有者自己來承擔，或由公司股東們指定代理者。而公共部門的領導者則主要通過政治選舉產(chǎn)生，或是由政治當選人任命的方式來產(chǎn)生。正是由于公共部門的產(chǎn)生建立在政治選舉方式基礎上，才使得它所擁有的權力具有合法性，才能獲得超越私人部門的權威，并可以對私人部門的活動進行管理。公共部門的合法性在日常運行中主要體現(xiàn)在公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予，同時也必須按法律相關規(guī)定行使權力而不得濫用職權；如果違反法律，必須承擔相應責任，在工作中要接受公眾、司法和立法機關的合法監(jiān)督等。

19/463.3公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)3.3.1公共20/463.3.2狹義公共部門擁有強制力狹義公共部門的公共權力產(chǎn)生于社會，并凌駕于社會，因此其具有的權力具有明顯的強制性。其強制力是以其合法性和社會成員自愿遵守為基礎的，這也就意味著它可以做很多私人部門無法做到的事。如它可以向全體社會成員征稅，并運用強制力對那些不按規(guī)定納稅者給予處罰；可以制定一些基本行為規(guī)范，要求人們遵守，如交通規(guī)則、治安條例等，違反者將受到嚴厲制裁。在必要時，它還能夠限制一個人的人身自由，如對犯罪分子的羈押。正如阿爾蒙德所說：“政治體系不是制定和實施規(guī)章的惟一系統(tǒng)。但是，政治體系制定的規(guī)章實施是靠強制來支持的?！?0/463.3.2狹義公共部門擁有強制力21/463.3.3公共部門具有普遍性公共部門的強制力不是針對個別人或某個群體，而是針對全體社會成員和組織。公共部門是一個面向全體社會成員的普遍性組織，每一個社會成員都有資格消費公共部門提供的產(chǎn)品和服務，如良好的社會治安、強大的國防、方便的道路交通等，每個社會成員都可以從中受益。另一方面，公共部門的強制力同樣也帶有普遍性，無論身份、職業(yè)、社會地位有什么差異，都受到來自公共部門（主要是政府）所制定法律和規(guī)章強制力的約束。21/463.3.3公共部門具有普遍性22/463.3.4公共部門的惟一性對個人和社會來說，公共部門是惟一的。在一些實行多黨制國家，經(jīng)常是不同黨派輪流上臺執(zhí)政，執(zhí)政者可能會變更；有時由于社會的動亂和變遷，也存在當前的執(zhí)政者可能被替代的情況。此時公共部門會出現(xiàn)人員更迭，但無論人員如何變換，最終在一個社會中不會有兩個公共部門并存。新的公共部門的出現(xiàn)，只能是對原公共部門的繼承或替代，不可能同時存在兩套公共部門的組織體系。因此，對個人來說，無論是政黨競選，還是社會變動，最終只能面對一個處于壟斷地位的公共部門。也正是由于公共部門是惟一的，就更加增強了它的強制力，無論是否愿意，社會成員都只能接受它的管理，享用它提供的產(chǎn)品和服務。22/463.3.4公共部門的惟一性23/463.3.5公共部門的非營利性公共部門在整個社會中承擔的是政權組織和社會管理的任務，它的存在是為了給社會提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品，幫助社會更好的運轉(zhuǎn)，具有非營利性。它運行的目標是實現(xiàn)公共利益，而私人部門的行為則是為實現(xiàn)利潤最大化。兩者之間有著本質(zhì)的差異，公共部門追求的并非利潤最大化，而是社會安定、和諧與發(fā)展。從另一個角度來考慮，如果公共部門具有營利性，而同時它又是一個具有強制力、處于壟斷地位、具有社會普遍性的組織，可以想象，整個社會的優(yōu)秀資源將會全部被吸納到公共部門里面，而其它組織則無法生存或發(fā)展，那將是一場災難，這樣的組織顯然與整個社會將無法共存。需要指出的是，公共部門的非營利性是其整體意義上的屬性特征，對于公共部門的某個特定組成部分，如國有企業(yè)卻并不如此。23/463.3.5公共部門的非營利性24/463.3.6公共部門行為的法治化在市場經(jīng)濟條件下，私人部門和公共部門都要處于法律的約束之下，都不能超越法律的規(guī)范來行動。公共部門行為的法治化包括：公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予；必須按法律規(guī)定行使權力；如果違反法律，必須承擔相應責任；要接受公眾、司法和立法機關的監(jiān)督等。與私人部門相比，公共部門的法治化對市場經(jīng)濟體制有著更為重要的意義。因為，只有公共部門行為實現(xiàn)了法治化，才會清晰地界定公共部門和私人部門，即政府與市場的關系，才能將它擁有的壟斷性強制力約束在合理的范圍內(nèi)，從而保障市場能夠健康地運行和發(fā)展。24/463.3.6公共部門行為的法治化25/463.4公共經(jīng)濟部門的分類3.4.1公共經(jīng)濟部門的一般分類從活動范圍看，公共部門包括所有不屬于私人部門的經(jīng)濟領域。從行為主體看，廣義公共部門的行為主體是政府部門和公共企業(yè)部門。從配置機制看，公共部門被看作為不同于市場機制的另一種配置機制。從預算歸屬看，公共部門包括所有非私人預算的領域，或者說，凡是實行公共預算或預算來源于政府的部門，都可以劃入公共部門。25/463.4公共經(jīng)濟部門的分類3.4.1公共26/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟部門分類現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中公共產(chǎn)品的供給者是多元的，公共經(jīng)濟的主體已呈現(xiàn)多中心趨勢，政府已不再是公共經(jīng)濟活動的唯一主體，私人部門、社區(qū)、第三部門和國際組織等都已廣泛參與到公共經(jīng)濟活動之中，成為公共經(jīng)濟的主體。公共經(jīng)濟主體政府私人部門社區(qū)第三部門國際組織事業(yè)單位職能機關公司或企業(yè)個人或家庭政府間國際組織非政府間國際組織圖3-3公共經(jīng)濟主體的分類

26/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟部門27/461．政府政府是公共產(chǎn)品提供的主體，包括中央政府和各級地方政府。中央政府主要負責涉及全國范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的提供，如國防、外交、全國性的公共設施及一些市場經(jīng)濟運行所必需的制度、規(guī)則以及框架的制定等。地方政府主要負責涉及本地區(qū)公共產(chǎn)品的提供及按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針、政策及規(guī)劃等。同時，政府也由一系列職能部門組成，每個政府部門按分工相應負責某類公共產(chǎn)品（如社會治安、教育、科技、公共衛(wèi)生與保健等）的提供。27/461．政府28/462．私人部門傳統(tǒng)的理論將私人部門完全排斥在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)之外，可能并不十分恰當，作為私人部門的廠商目前為了非營利目的而生產(chǎn)公共產(chǎn)品的現(xiàn)象盡管不是主流，但也已相當普遍。其原因可能有這樣幾個方面：（1）廠商生產(chǎn)公共產(chǎn)品是自身價值的體現(xiàn)，一些私人廠商在取得經(jīng)濟成就之后愿意回報社會，當資本積累到一定規(guī)模，自身的生產(chǎn)和消費都需要緩沖的時候，將一部分或一些盈利外溢于社會，既可獲得好名聲，贏得人們的尊重，滿足精神上的需求，又不影響自己的經(jīng)濟利益。廠商對這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如捐贈一所學校、造一座橋梁、承包一片社區(qū)綠地之類的事，還是愿意干的。28/462．私人部門29/46（2）間接服務于經(jīng)濟利益，但這種經(jīng)濟利益并不具有可預見性或必然性，只能說可為經(jīng)濟利益的獲得做一些鋪墊。對廠商而言能產(chǎn)生經(jīng)濟效益最好，沒有經(jīng)濟效益也無傷大雅。這時的廠商從理論上說較前更熱衷于這些活動：捐錢捐物，做個公益廣告，支持公益性演出，資助醫(yī)生到社區(qū)義務看診等，既可擴大企業(yè)影響，改善企業(yè)形象，又可在社區(qū)內(nèi)推銷相關方面的業(yè)務。（3）為企業(yè)未來服務，到學校設獎學金、助學金，免費為大中專學生建實驗基地，資助在企業(yè)建博士后流動站，并與個人簽訂今后科研成果轉(zhuǎn)讓協(xié)議、人才流動的協(xié)議等。這些活動總體來說既不一定能產(chǎn)生經(jīng)濟利益，但也有可能對企業(yè)今后的發(fā)展有利。29/46（2）間接服務于經(jīng)濟利益，但這種經(jīng)濟利益并不具有可30/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋視頻130/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋31/463．社區(qū)社區(qū)是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。社區(qū)作為一個獨立的公共經(jīng)濟主體，必然有它不同于政府和私人企業(yè)的經(jīng)濟特征。它提供公共產(chǎn)品的特點在于，社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是基于生活聚集區(qū)居民的實際需要，由居民根據(jù)協(xié)商原則集資完成，居民繳納的資金并不出于利潤的目的。31/463．社區(qū)32/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在：首先，社區(qū)不具有強制性和普遍性，而具有自愿基礎上的契約性。其次，從資金的來源來看，政府主要通過稅收籌集資金；社區(qū)則通過居民自愿籌集資金。再次，社區(qū)通過自愿協(xié)商和產(chǎn)前契約使居民的個人偏好能夠較好地顯示出來；而政府與個人之間的一對多的關系無法真實地表達每個人的偏好。最后，政府向全體國民提供公共產(chǎn)品，而社區(qū)僅僅向社區(qū)內(nèi)的人員提供。因此，社區(qū)在一定范圍內(nèi)能使公共產(chǎn)品具有排他性，成本——收益偏離不大。32/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在：33/46作為公共經(jīng)濟主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊的方式——自愿供給，自愿者要么自愿付出時間，要么自愿付出金錢，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品。如在美國，沿海和救生艇的服務是自愿供給的，許多醫(yī)療研究是靠捐贈進行的，許多劇院、交響樂團、體育俱樂部也都是靠捐贈維持的；而新加坡、臺灣等地市民自愿小組、義工等組織和個人提供助殘、消防安全、住宅安全、成人教育等公共服務。33/46作為公共經(jīng)濟主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊34/464．第三部門總體來看，第三部門是介于第一部門（政府）、第二部門（企業(yè)）之間的組織或部門，主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等，具有組織性、自愿性、自治性、非營利性等特征。由第三部門提供公共產(chǎn)品源自于一系列來自公民個人、政府以外以及政府本身的壓力。它反映了自20世紀70~80年代以來的一系列獨特的社會和技術的新的變化和特征，以及醞釀已久的對政府能力的信心危機。在傳統(tǒng)意義上，由政府或者國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品是天經(jīng)地義的，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，受到凱恩斯主義的影響，在世界范圍內(nèi)，政府或國有企業(yè)在提供公共產(chǎn)品中占了絕對的地位，人們無時無刻不在感受到政府的存在。但是，從70年代開始，這種形勢發(fā)生了變化，由于市場和政府在提供公共產(chǎn)品上的無能或缺位、公民意識的覺醒以及信息技術的革命，第三部門發(fā)展迅猛，在文化、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院與健康、診所、危機防范、社會服務、環(huán)境保護、扶貧等各個領域，都能看到第三部門的身影。由于具有創(chuàng)新優(yōu)勢、貼近基層優(yōu)勢、靈活優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，第三部門已經(jīng)成為公共產(chǎn)品提供的重要主體之一。34/464．第三部門35/465．國際組織隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷深入發(fā)展，世界各國之間的聯(lián)系越來越密切，國家之間的政治和經(jīng)濟關系也相互影響，相互作用，與此同時，國家之間會出現(xiàn)各種各樣的問題。過去幾十年中，像自然災害、環(huán)境污染、全球變暖、金融動蕩等具有全球影響的問題越來越嚴重。對這些問題，單個國家不愿而且往往也無力解決，并且這些問題的解決都具有正外部性，所有國家都能夠從任何一個問題的解決中獲得收益。聯(lián)合國在《執(zhí)行（聯(lián)合國千年宣言）的行進圖》報告中指出，在全球領域，需要集中供給10類公共產(chǎn)品：基本人權、對國家主權的尊重、全球公共衛(wèi)生、全球安全、全球和平、跨越國界的通信與運輸體系、協(xié)調(diào)跨國界的制度基礎設施、知識的集中管理、全球公地的集中管理、多邊談判國際論壇的有效性。35/465．國際組織36/46據(jù)估計，每年由于全球公共產(chǎn)品供應不足造成的損失不可估量。在一國之內(nèi)，公共產(chǎn)品由政府提供。政府獲得納稅人的稅收，從而為納稅人提供必要的公共產(chǎn)品。但是在世界范圍內(nèi)并不存在一個凌駕于各國之上的政府，至少不存在一個與民族國家政府具有同等權威或合法性的全球政府。那么，誰來提供全球公共產(chǎn)品呢？36/46據(jù)估計，每年由于全球公共產(chǎn)品供應不足造成的損失不可37/46世界范圍內(nèi)存在的大量國際組織，這些國際組織是伴隨世界上國與國之間的關系越來越緊密，為解決國際各種問題應運而生的一種非營利性組織，它們提供的國際公共產(chǎn)品和公共服務，比如國際貿(mào)易體系、國際法準則、保護環(huán)境行動、國際的人道主義救護以及國際互聯(lián)網(wǎng)等等，都是為世界所需人群服務的，在一定范圍內(nèi)具有非排他性和非競爭性。國際組織可以促進國家間的合作，共同為全球或國際公共產(chǎn)品的供給融資。在世界范圍內(nèi)，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織在全球公共產(chǎn)品的供給中起了非常重要的作用。37/46世界范圍內(nèi)存在的大量國際組織，這些國際組織是伴隨世38/46公共經(jīng)濟主體的多中心趨勢對政府的治理結(jié)構產(chǎn)生了重要影響。它意味著政府存在自身的限度，并不是公共經(jīng)濟的唯一主體，不是公共產(chǎn)品的唯一供給者，在政府之外還有其他公共經(jīng)濟主體的存在。正如文森特·奧斯特羅姆（Vin-centOstrom）所指出的，“每一公民都不由‘一個’政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產(chǎn)業(yè)所服務。……大多數(shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分”

。這意味著隨著經(jīng)濟領域和社會領域自組織力量和自治程度的發(fā)展，政府作為公共領域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生改變，公共領域的治理已出現(xiàn)了多中心傾向。公共領域的多中心體制否認了政府作為單中心治理者的合理性，認為政府的作用是有限度的，主張建立政府、市場、社會乃至國際社會多維框架下的多中心治理模式。38/46公共經(jīng)濟主體的多中心趨勢對政府的治理結(jié)構產(chǎn)生了重要39/46案例——

全球公共產(chǎn)品供給：《巴黎協(xié)定》開放簽署

視頻239/46案例——

全球公共產(chǎn)品供給：《巴黎協(xié)定》開放簽署40/463.5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題根據(jù)西方經(jīng)濟學理論，每個經(jīng)濟主體都必須解決三個基本經(jīng)濟問題：生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)。3.5.1生產(chǎn)什么首先，不同市場主體的選擇不同。

公共部門內(nèi)部經(jīng)濟主體有三類：既包括“非市場主體”的部門，如國防；又包括“市場主體”部門，如一般的國有企業(yè)；還包括“準市場主體”的部門，如教育。對于“非市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題完全取決于“公共選擇”的結(jié)果；對于“市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題應該由市場價格信號來決定；對于“準市場主體”部門，生產(chǎn)什么的問題由“公共選擇”和市場價格信號共同決定。40/463.5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題根據(jù)西方經(jīng)41/46其次，不同產(chǎn)品的選擇不同。公共部門生產(chǎn)的產(chǎn)品包括公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品。公共產(chǎn)品如國防、公共安全；準公共產(chǎn)品如教育、公共交通；市場產(chǎn)品如國有企業(yè)生產(chǎn)的種種產(chǎn)品。不同產(chǎn)品的不同生產(chǎn)選擇途徑與不同的生產(chǎn)主體的不同生產(chǎn)選擇途徑相似。41/46其次，不同產(chǎn)品的選擇不同。42/463.5.2如何生產(chǎn)首先，公共部門必須選擇生產(chǎn)主體。對于公共產(chǎn)品，公共部門可以選擇由公共部門的“非市場主體”部門生產(chǎn)，也可以選擇由公共部門的“市場主體”部門生產(chǎn)，甚至可以由私人部門生產(chǎn)；對于準公共產(chǎn)品也存在類似的生產(chǎn)選擇問題，如教育。有些公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品為符合社會價值原則必須由公共部門的“非市場主體”部門提供，如國防、公共安全和強制性的義務教育。這種生產(chǎn)主體的選擇同樣可以極大地影響社會的整體經(jīng)濟效益。例如，如果將強制性的義務教育交給公共部門的“市場主體”部門或私人部門生產(chǎn)的話，整個社會的教育范圍和教育水平將會發(fā)生根本性的變化，直至影響整個社會的發(fā)展水平。42/463.5.2如何生產(chǎn)43/46其次，公共部門也必須選擇生產(chǎn)技術。這里涉及到公共部門的效率問題與激勵機制問題。一方面，公共部門所提供的公共產(chǎn)品的價值由于缺乏市場價格而難以估計，尤其是公共部門提供的服務；另一方面，公共部門的目標事實上是綜合目標，像私人企業(yè)那樣用單一目標衡量是不準確的。這樣，公共部門所選擇的生產(chǎn)技術或管理方式就不能保證在經(jīng)濟意義上最有效。而最重要的，也是最復雜和難以處理的則是激勵機制問題。公共部門還可間接影響私人部門生產(chǎn)方式的選擇。如政府可以通過稅目和稅率的結(jié)構變化影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇；政府也可以制訂勞動法、環(huán)境保護法、反托拉斯等法規(guī)，通過制定產(chǎn)業(yè)政策或價格補貼等方式影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇。43/46其次，公共部門也必須選擇生產(chǎn)技術。這里涉及到公共部44/463.5.3為誰生產(chǎn)按照西方經(jīng)濟學的觀點，在私人部門，收入的分配是由各生產(chǎn)要素的邊際貢獻所確定。各個經(jīng)濟主體的收入由它所提供的生產(chǎn)要素的價格（邊際貢獻）和它所擁有的該要素的數(shù)量（資源稟賦）共同決定。公共部門的一個主要目標就是糾正私人部門的這一分配方式與社會公平原則之間存在的偏差。除此之外，公共部門生產(chǎn)產(chǎn)品也存在合理分配問題。對于絕大多數(shù)公共產(chǎn)品來說，分配實際是個“公共選擇”問題。原因在于，除了極少數(shù)公共產(chǎn)品，如國防和公共安全可以絕對平等地消費外，大部分公共產(chǎn)品只為一部分人提供著便利。44/463.5.3為誰生產(chǎn)45/46這些公共產(chǎn)品，公共部門在決定生產(chǎn)的同時實際上決定了它的分配，如公共部門決定在哪里建高速公路，實際上意味著公共部門決定將該公共產(chǎn)品分配給主要使用該公路的消費者。公共部門生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的分配除了遵循大多數(shù)人受益的原則外，主要受不同的利益集團所支配。由于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須耗費社會資源，公共產(chǎn)品分配的不公意味著社會資源分配的不公。因此，從一定的意義上說，公共產(chǎn)品分配的不公可能比私人部門收入分配不公在社會公平原則上來看更為惡劣。并且，由于公共產(chǎn)品的消費不是需要付出經(jīng)濟代價的，這會導致對公共產(chǎn)品的濫用。45/46這些公共產(chǎn)品，公共部門在決定生產(chǎn)的同時實際上決定了46THEEND46THEEND第3章公共經(jīng)濟部門

第3章公共經(jīng)濟部門48/46引子美國評論家蒂茨（Tietz,1968）寫道：（轉(zhuǎn)引巴頓《城市經(jīng)濟學》1976，商務1984。）現(xiàn)代城市居民生活在公共醫(yī)院，在公立的學校和大學受教育，生活中的不少時間用在搭乘公共交通工具上，通過郵局和半公營的電話系統(tǒng)通訊，飲用公營的水，經(jīng)由公共的污染處理系統(tǒng)清除垃圾，讀公立圖書館里的書，在公園里野餐，受公安、消防、衛(wèi)生機構的保護，最后死在公立醫(yī)院，可能還安葬在公墓里。盡管是思想保守的人，他每天的生活也難以避免是同政府以及許多地方公共服務的決策息息相關。2/46引子美國評論家蒂茨（Tietz,1968）寫道：（轉(zhuǎn)49/46什么是公共經(jīng)濟部門呢？西方經(jīng)濟學將所有的經(jīng)濟主體分為公共部門（PublicSector）和私人部門（PrivateSector）兩大類，并認為公共部門是指政府及其附屬物，私人部門是指企業(yè)和家庭。公共部門的存在和規(guī)模擴張會減少可供私人部門使用的經(jīng)濟資源，公共部門的行為會直接或間接影響私人部門的經(jīng)濟行為，進而影響整個社會的資源配置和使用效率。3/46什么是公共經(jīng)濟部門呢？50/46目錄1234公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵

公共經(jīng)濟部門的外延

公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)

公共經(jīng)濟部門的分類

5公共經(jīng)濟部門的基本經(jīng)濟問題

4/46目錄1234公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵公共經(jīng)濟部門的外延51/463.1公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵

3.1.1公共經(jīng)濟部門的含義希克斯（Hicks，1904-1989）定義：公共部門是指這樣一種提供服務和產(chǎn)品的部門，其所提供服務和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。5/463.1公共經(jīng)濟部門的內(nèi)涵3.1.1公共52/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過區(qū)別公共部門與私人部門的概念來定義公共部門，他認為公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負責人所擁有職務的合法性直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生；二是政府被賦予一定的強制力，這種權利是私人機構所沒有的，簡單地講，公共部門與私人部門的核心差異在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關。

6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過區(qū)別53/46我國有學者認為，公共部門是社會共同設置的、為社會公眾服務的機構，它有廣義和狹義之分。廣義的公共部門既包括政府性公共組織（各級政府部門、各種公營企業(yè)、公用事業(yè)部門等），也包括非政府性公共組織（各類社會政治組織、民間公共團體等）；狹義的公共部門僅指政府性公共組織，即預算管理下的各種政府部門。7/46我國有學者認為，公共部門是社會共同設置的、為社會公眾54/46公共部門的具體含義：公共部門是相對于私人部門的一種重要的組織體系，以公共權力為基礎。公共組織存在的合法性受到公眾的信任與支持，它們依法管理社會公共事務，不以市場取向或盈利為目的，其目標是謀取社會的公共利益，對社會公眾負責，它不偏向于某個個人、政黨或集團的特殊利益。因此，其產(chǎn)出是維持社會存在與發(fā)展的公共產(chǎn)品、公共秩序與安全、社會價值的分配。從這個角度出發(fā)，公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。其中，政府是公共經(jīng)濟部門的最主要成員。8/46公共部門的具體含義：55/463.1.2公共經(jīng)濟部門與私人經(jīng)濟部門的區(qū)別1．產(chǎn)權基礎不同。私人部門的產(chǎn)權基礎是私有產(chǎn)權，公共部門的產(chǎn)權基礎是公共產(chǎn)權。私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權的最大不同，就在于其產(chǎn)權邊界是否清晰，是否可以細分。由于界定產(chǎn)權需要一定的成本，因此，只有當界定產(chǎn)權的收益大于成本時，產(chǎn)權界定才具有經(jīng)濟意義。對于那些產(chǎn)權項目如果界定產(chǎn)權反而會使成本大于收益，自然就成為公共產(chǎn)權。9/463.1.2公共經(jīng)濟部門與私人經(jīng)濟部門的區(qū)別56/462．動力與約束機制。私人部門的行為目的是私人利益最大化，亦即消費者在收入約束下效用最大化，生產(chǎn)者在資本約束下的利潤最大化。公共部門的行為目的是公共利益最大化，相應地，其預算約束是全社會擁有的資源。表面上看，兩者的區(qū)別僅僅表現(xiàn)為“公”與“私”，但由此而引起的實現(xiàn)目標的途徑和行為特征大相徑庭。10/462．動力與約束機制。57/463．決策方式。產(chǎn)權基礎的區(qū)別必然導致決策（即行使產(chǎn)權）方式的區(qū)別。私人部門由于建立在私有產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然是分散地、自主地行使。而公共部門由于建立在公共產(chǎn)權的基礎上，其決策權必然只能集中行使；至于決策形成過程，則是通過公共決策機制（行政體制）規(guī)定的。11/463．決策方式。58/464．交易機制。私人部門經(jīng)濟活動的交易機制是市場機制，產(chǎn)權通過有償方式在私人部門內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這種有償讓渡確保了產(chǎn)權對行為主體的有效激勵與約束，從而使私人部門的資源配置至少在微觀上具有效率。而公共部門經(jīng)濟活動的交易機制一般是非市場機制，產(chǎn)權的讓渡可以無償?shù)剡M行。一方面，它無償?shù)貜乃饺瞬块T取得一定的資源，另一方面，它又無償?shù)靥峁┕蚕M的商品與服務。12/464．交易機制。59/463.2公共經(jīng)濟部門的外延3.2.1三大部門的分類與區(qū)別從研究不同社會部門管理規(guī)律的視角出發(fā)，美國學者萊斯特·塞拉蒙（LesterSalamon）用“政府部門——營利部門——非營利部門”的“三元模式”將整個社會部門區(qū)分為三大部門，亦即通常意義上所說的“第一部門”、“第二部門”和“第三部門”。第一部門第二部門第三部門公益私益志愿強制圖3-1社會領域關于公共部門的分類13/463.2公共經(jīng)濟部門的外延3.2.1三大60/46在現(xiàn)實生活中，存在著三類不同的部門（如表3-1所示）。第一部門為政府組織，即純粹的公共部門，主要包括政府及其附屬機構，如各級政府和各委辦局、法院、環(huán)保、氣象、學校、醫(yī)院等公立機構。它是以服務公共利益并不以營利為目的，提供的是純粹公共產(chǎn)品，政府的活動對所轄區(qū)的公民都會發(fā)生巨大影響，追求的是國家利益或者是行政區(qū)域利益最大化。第二部門為工商企業(yè)，即純粹的私人部門，它提供的公共產(chǎn)品是純粹的私人產(chǎn)品，是以實現(xiàn)私人利益最大化為目標，為了盈利根據(jù)消費者的需要組織經(jīng)濟資源，展開種種經(jīng)濟活動的組織；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，即非營利組織，它是以會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公共事業(yè)，提供的是準公共產(chǎn)品。14/46在現(xiàn)實生活中，存在著三類不同的部門（如表3-1所示61/46因素部門第一部門（公共組織）第二部門（私人組織）第三部門（非營利組織）環(huán)境市場市場由監(jiān)督機構組成人們的購買行為決定了市場市場由監(jiān)督機構和委托人的購買行為構成提供同一服務的組織相互合作為提供某項服務相互競爭相互默認或談判而達成各自只為某一特定市場區(qū)域提供服務的協(xié)議資金來源依賴財政撥款（免費服務）資金來源依賴于收費資金來源既依賴財政撥款，又依賴于服務收費和稅金市場信號弱市場信號清晰有的市場信號清晰，有的模糊交易制約指令和義務限制了自主權和靈活性自主權和靈活性只受到法律和內(nèi)部多數(shù)人意見的限制簽約限制了自主權和靈活性（例如，醫(yī)院的醫(yī)生、表演藝術中心的用戶）所有者公民經(jīng)常以所有者身份向組織及其執(zhí)行提出期望和要求；無所不在的利益相關者所有權屬于股東，他們的利益可以用財務指標來衡量；除了股東之外，幾乎沒有利益相關者所有權屬于促進了他們利益的使用者（如醫(yī)院的醫(yī)生）；許多利益相關者組織程序目標長期和短期目標不斷變化、復雜、相互沖突且難以界定清楚的、大家認同的目標多重長期目標，很難將它們按照優(yōu)先順序排列，使得短期目標不清權力限制政府控制下的機構管理基本不受外界影響的機構管理權威控制下的機構管理表3-1三大部門的具體區(qū)別

15/46因素部門第一部門（公共組織）第二部門（私人組織）第62/463.2.2公共經(jīng)濟部門的構成狹義的公共部門僅僅包括第一部門的范疇，即政府部門及其附屬物，是指通過政治程序設立的、在特定的區(qū)域范圍內(nèi)獨立行使立法、行政、司法權的實體。廣義的公共部門可以看做除了第二部門（市場）之外的社會領域的其他組成部分，即第一部門以及包括公共企業(yè)和某些第三部門在內(nèi)的組織的綜合體。亦即廣義的公共部門不僅包括政府部門及其附屬機構，而且包括各個企事業(yè)部門。前者主要包括行使國家權力的各類機關、事業(yè)單位；后者主要包括由中央銀行和政府擁有的商業(yè)銀行等金融公共企業(yè)和政府出資興辦的保險、證券等非金融公共企業(yè)（見圖3-2）。16/463.2.2公共經(jīng)濟部門的構成63/46公共部門政府部門公共企業(yè)部門職能機關事業(yè)單位金融公共企業(yè)非金融公共企業(yè)圖3-2廣義公共部門的構成17/46公共部門政府部門公共企業(yè)部門職能機關事業(yè)單位金融公64/46就業(yè)部門年份公共管理和社會組織[1]教育業(yè)衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)科學研究、技術服務和地質(zhì)勘查業(yè)水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)200620082010201220141257.51328.81415.61528.61585.11448.01481.91517.41567.21602.7466.8501.2562.6639.5703.9193.0201.6219.6232.5224.8165.4172.8189.9208.9211.9

[1]公共管理與社會組織主要包括中國共產(chǎn)黨機關、國家機構、人民政協(xié)和民主黨派、群眾社團、社會團體、宗教組織等。表3-2我國主要國有公共經(jīng)濟部門的就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

18/46就業(yè)部門公共管理和社會組織[1]教育業(yè)衛(wèi)65/463.3公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)3.3.1公共部門的合法性私人部門的經(jīng)營管理或由所有者自己來承擔，或由公司股東們指定代理者。而公共部門的領導者則主要通過政治選舉產(chǎn)生，或是由政治當選人任命的方式來產(chǎn)生。正是由于公共部門的產(chǎn)生建立在政治選舉方式基礎上，才使得它所擁有的權力具有合法性，才能獲得超越私人部門的權威，并可以對私人部門的活動進行管理。公共部門的合法性在日常運行中主要體現(xiàn)在公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予，同時也必須按法律相關規(guī)定行使權力而不得濫用職權；如果違反法律，必須承擔相應責任，在工作中要接受公眾、司法和立法機關的合法監(jiān)督等。

19/463.3公共經(jīng)濟部門的性質(zhì)3.3.1公共66/463.3.2狹義公共部門擁有強制力狹義公共部門的公共權力產(chǎn)生于社會，并凌駕于社會，因此其具有的權力具有明顯的強制性。其強制力是以其合法性和社會成員自愿遵守為基礎的，這也就意味著它可以做很多私人部門無法做到的事。如它可以向全體社會成員征稅，并運用強制力對那些不按規(guī)定納稅者給予處罰；可以制定一些基本行為規(guī)范，要求人們遵守，如交通規(guī)則、治安條例等，違反者將受到嚴厲制裁。在必要時，它還能夠限制一個人的人身自由，如對犯罪分子的羈押。正如阿爾蒙德所說：“政治體系不是制定和實施規(guī)章的惟一系統(tǒng)。但是，政治體系制定的規(guī)章實施是靠強制來支持的。”20/463.3.2狹義公共部門擁有強制力67/463.3.3公共部門具有普遍性公共部門的強制力不是針對個別人或某個群體，而是針對全體社會成員和組織。公共部門是一個面向全體社會成員的普遍性組織，每一個社會成員都有資格消費公共部門提供的產(chǎn)品和服務，如良好的社會治安、強大的國防、方便的道路交通等，每個社會成員都可以從中受益。另一方面，公共部門的強制力同樣也帶有普遍性，無論身份、職業(yè)、社會地位有什么差異，都受到來自公共部門（主要是政府）所制定法律和規(guī)章強制力的約束。21/463.3.3公共部門具有普遍性68/463.3.4公共部門的惟一性對個人和社會來說，公共部門是惟一的。在一些實行多黨制國家，經(jīng)常是不同黨派輪流上臺執(zhí)政，執(zhí)政者可能會變更；有時由于社會的動亂和變遷，也存在當前的執(zhí)政者可能被替代的情況。此時公共部門會出現(xiàn)人員更迭，但無論人員如何變換，最終在一個社會中不會有兩個公共部門并存。新的公共部門的出現(xiàn)，只能是對原公共部門的繼承或替代，不可能同時存在兩套公共部門的組織體系。因此，對個人來說，無論是政黨競選，還是社會變動，最終只能面對一個處于壟斷地位的公共部門。也正是由于公共部門是惟一的，就更加增強了它的強制力，無論是否愿意，社會成員都只能接受它的管理，享用它提供的產(chǎn)品和服務。22/463.3.4公共部門的惟一性69/463.3.5公共部門的非營利性公共部門在整個社會中承擔的是政權組織和社會管理的任務，它的存在是為了給社會提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品，幫助社會更好的運轉(zhuǎn)，具有非營利性。它運行的目標是實現(xiàn)公共利益，而私人部門的行為則是為實現(xiàn)利潤最大化。兩者之間有著本質(zhì)的差異，公共部門追求的并非利潤最大化，而是社會安定、和諧與發(fā)展。從另一個角度來考慮，如果公共部門具有營利性，而同時它又是一個具有強制力、處于壟斷地位、具有社會普遍性的組織，可以想象，整個社會的優(yōu)秀資源將會全部被吸納到公共部門里面，而其它組織則無法生存或發(fā)展，那將是一場災難，這樣的組織顯然與整個社會將無法共存。需要指出的是，公共部門的非營利性是其整體意義上的屬性特征，對于公共部門的某個特定組成部分，如國有企業(yè)卻并不如此。23/463.3.5公共部門的非營利性70/463.3.6公共部門行為的法治化在市場經(jīng)濟條件下，私人部門和公共部門都要處于法律的約束之下，都不能超越法律的規(guī)范來行動。公共部門行為的法治化包括：公共部門的權力由法律規(guī)定并依法授予；必須按法律規(guī)定行使權力；如果違反法律，必須承擔相應責任；要接受公眾、司法和立法機關的監(jiān)督等。與私人部門相比，公共部門的法治化對市場經(jīng)濟體制有著更為重要的意義。因為，只有公共部門行為實現(xiàn)了法治化，才會清晰地界定公共部門和私人部門，即政府與市場的關系，才能將它擁有的壟斷性強制力約束在合理的范圍內(nèi)，從而保障市場能夠健康地運行和發(fā)展。24/463.3.6公共部門行為的法治化71/463.4公共經(jīng)濟部門的分類3.4.1公共經(jīng)濟部門的一般分類從活動范圍看，公共部門包括所有不屬于私人部門的經(jīng)濟領域。從行為主體看，廣義公共部門的行為主體是政府部門和公共企業(yè)部門。從配置機制看，公共部門被看作為不同于市場機制的另一種配置機制。從預算歸屬看，公共部門包括所有非私人預算的領域，或者說，凡是實行公共預算或預算來源于政府的部門，都可以劃入公共部門。25/463.4公共經(jīng)濟部門的分類3.4.1公共72/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟部門分類現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中公共產(chǎn)品的供給者是多元的，公共經(jīng)濟的主體已呈現(xiàn)多中心趨勢，政府已不再是公共經(jīng)濟活動的唯一主體，私人部門、社區(qū)、第三部門和國際組織等都已廣泛參與到公共經(jīng)濟活動之中，成為公共經(jīng)濟的主體。公共經(jīng)濟主體政府私人部門社區(qū)第三部門國際組織事業(yè)單位職能機關公司或企業(yè)個人或家庭政府間國際組織非政府間國際組織圖3-3公共經(jīng)濟主體的分類

26/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟部門73/461．政府政府是公共產(chǎn)品提供的主體，包括中央政府和各級地方政府。中央政府主要負責涉及全國范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的提供，如國防、外交、全國性的公共設施及一些市場經(jīng)濟運行所必需的制度、規(guī)則以及框架的制定等。地方政府主要負責涉及本地區(qū)公共產(chǎn)品的提供及按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針、政策及規(guī)劃等。同時，政府也由一系列職能部門組成，每個政府部門按分工相應負責某類公共產(chǎn)品（如社會治安、教育、科技、公共衛(wèi)生與保健等）的提供。27/461．政府74/462．私人部門傳統(tǒng)的理論將私人部門完全排斥在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)之外，可能并不十分恰當，作為私人部門的廠商目前為了非營利目的而生產(chǎn)公共產(chǎn)品的現(xiàn)象盡管不是主流，但也已相當普遍。其原因可能有這樣幾個方面：（1）廠商生產(chǎn)公共產(chǎn)品是自身價值的體現(xiàn)，一些私人廠商在取得經(jīng)濟成就之后愿意回報社會，當資本積累到一定規(guī)模，自身的生產(chǎn)和消費都需要緩沖的時候，將一部分或一些盈利外溢于社會，既可獲得好名聲，贏得人們的尊重，滿足精神上的需求，又不影響自己的經(jīng)濟利益。廠商對這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如捐贈一所學校、造一座橋梁、承包一片社區(qū)綠地之類的事，還是愿意干的。28/462．私人部門75/46（2）間接服務于經(jīng)濟利益，但這種經(jīng)濟利益并不具有可預見性或必然性，只能說可為經(jīng)濟利益的獲得做一些鋪墊。對廠商而言能產(chǎn)生經(jīng)濟效益最好，沒有經(jīng)濟效益也無傷大雅。這時的廠商從理論上說較前更熱衷于這些活動：捐錢捐物，做個公益廣告，支持公益性演出，資助醫(yī)生到社區(qū)義務看診等，既可擴大企業(yè)影響，改善企業(yè)形象，又可在社區(qū)內(nèi)推銷相關方面的業(yè)務。（3）為企業(yè)未來服務，到學校設獎學金、助學金，免費為大中專學生建實驗基地，資助在企業(yè)建博士后流動站，并與個人簽訂今后科研成果轉(zhuǎn)讓協(xié)議、人才流動的協(xié)議等。這些活動總體來說既不一定能產(chǎn)生經(jīng)濟利益，但也有可能對企業(yè)今后的發(fā)展有利。29/46（2）間接服務于經(jīng)濟利益，但這種經(jīng)濟利益并不具有可76/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋視頻130/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋77/463．社區(qū)社區(qū)是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。社區(qū)作為一個獨立的公共經(jīng)濟主體，必然有它不同于政府和私人企業(yè)的經(jīng)濟特征。它提供公共產(chǎn)品的特點在于，社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是基于生活聚集區(qū)居民的實際需要，由居民根據(jù)協(xié)商原則集資完成，居民繳納的資金并不出于利潤的目的。31/463．社區(qū)78/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在：首先，社區(qū)不具有強制性和普遍性，而具有自愿基礎上的契約性。其次，從資金的來源來看，政府主要通過稅收籌集資金；社區(qū)則通過居民自愿籌集資金。再次，社區(qū)通過自愿協(xié)商和產(chǎn)前契約使居民的個人偏好能夠較好地顯示出來；而政府與個人之間的一對多的關系無法真實地表達每個人的偏好。最后，政府向全體國民提供公共產(chǎn)品，而社區(qū)僅僅向社區(qū)內(nèi)的人員提供。因此，社區(qū)在一定范圍內(nèi)能使公共產(chǎn)品具有排他性，成本——收益偏離不大。32/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在：79/46作為公共經(jīng)濟主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊的方式——自愿供給，自愿者要么自愿付出時間，要么自愿付出金錢，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品。如在美國，沿海和救生艇的服務是自愿供給的，許多醫(yī)療研究是靠捐贈進行的，許多劇院、交響樂團、體育俱樂部也都是靠捐贈維持的；而新加坡、臺灣等地市民自愿小組、義工等組織和個人提供助殘、消防安全、住宅安全、成人教育等公共服務。33/46作為公共經(jīng)濟主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊80/464．第三部門總體來看，第三部門是介于第一部門（政府）、第二部門（企業(yè)）之間的組織或部門，主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等，具有組織性、自愿性、自治性、非營利性等特征。由第三部門提供公共產(chǎn)品源自于一系列來自公民個人、政府以外以及政府本身的壓力。它反映了自20世紀70~80年代以來的一系列獨特的社會和技術的新的變化和特征，以及醞釀已久的對政府能力的信心危機。在傳統(tǒng)意義上，由政府或者國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品是天經(jīng)地義的，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，受到凱恩斯主義的影響，在世界范圍內(nèi)，政府或國有企業(yè)在提供公共產(chǎn)品中占了絕對的地位，人們無時無刻不在感受到政府的存在。但是，從70年代開始，這種形勢發(fā)生了變化，由于市場和政府在提供公共產(chǎn)品上的無能或缺位、公民意識的覺醒以及信息技術的革命，第三部門發(fā)展迅猛，在文化、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院與健康、診所、危機防范、社會服務、環(huán)境保護、扶貧等各個領域，都能看到第三部門的身影。由于具有創(chuàng)新優(yōu)勢、貼近基層優(yōu)勢、靈活優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，第三部門已經(jīng)成為公共產(chǎn)品提供的重要主體之一。34/464．第三部門81/465．國際組織隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷深入發(fā)展，世界各國之間的聯(lián)系越來越密切，國家之間的政治和經(jīng)濟關系也相互影響，相互作用，與此同時，國家之間會出現(xiàn)各種各樣的問題。過去幾十年中，像自然災害、環(huán)境污染、全球變暖、金融動蕩等具有全球影響的問題越來越嚴重。對這些問題，單個國家不愿而且往往也無力解決，并且這些問題的解決都具有正外部性，所有國家都能夠從任何一個問題的解決中獲得收益。聯(lián)合國在《執(zhí)行（聯(lián)合國千年宣言）的行進圖》報告中指出，在全球領域，需要集中供給10類公共產(chǎn)品：基本人權、對國家主權的尊重、全球公共衛(wèi)生、全球安全、全球和平、跨越國界的通信與運輸體系、協(xié)調(diào)跨國界的制度基礎設施、知識的集中管理、全球公地的集中管理、多邊談判國際論壇的有效性。35/465．國際組織82/46據(jù)估計，每年由于全球公共產(chǎn)品供應不足造成的損失不可估量。在一國之內(nèi)，公共產(chǎn)品由政府提供。政府獲得納稅人的稅收，從而為納稅人提供必要的公共產(chǎn)品。但是在世界范圍內(nèi)并不存在一個凌駕于各國之上的政府，至少不存在一個與民族國家政府具有同等權威或合法性的全球政府。那么，誰來提供全球公共產(chǎn)品呢？36/46據(jù)估計，每年由于全球公共產(chǎn)品供應不足造成的損失不可83/46世界范圍內(nèi)存在的大量國際組織，這些國際組織是伴隨世界上國與國之間的關系越來越緊密，為解決國際各種問題應運而生的一種非營利性組織，它們提供的國際公共產(chǎn)品和公共服務，比如國際貿(mào)易體系、國際法準則、保護環(huán)境行