第十三章 中央及地方的關(guān)系(一)

第十三章中央與地方的關(guān)系

國家的結(jié)構(gòu)形式國家整體和局部的關(guān)系。當代中國的縱向間政府關(guān)系是中國政府體制改革中的一個困點。

單一制和聯(lián)邦制單一制國家是由若干行政區(qū)域所構(gòu)成的單一主權(quán)的國家。聯(lián)邦制國家是由若干邦國所構(gòu)成的統(tǒng)一國家，但各邦國依法有一定的自主權(quán)。中國中央與地方的單一制體制形成的歷史、地理原因？當代中國具有現(xiàn)代意義上的單一制的特點在單一制基礎(chǔ)上，形成和補充進去了以民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度等為主要內(nèi)容的一系列具有復合制特征的因素。在政府管理的層次上，形成了地方立法制度、分稅制等一系列較為充分地考慮地方利益的制度和作法。

第一節(jié)

關(guān)于“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的基本指導思想

一、正在走出“收權(quán)”和“放權(quán)‘循環(huán)的怪圈關(guān)于中央和地方之間“職責”，“事權(quán)”的劃分等概念開始進入了當代中國的政治詞典。制度建設(shè)朝著中央和地方各自“應(yīng)該做什么”；并在此基礎(chǔ)上尋求責、權(quán)、利的統(tǒng)一。當代中國在國家結(jié)構(gòu)形式方面發(fā)展的唯一前途，是在“維護中央權(quán)威”和“尊重地方權(quán)益”這兩大基石上發(fā)揮兩個積極性，建構(gòu)中央和地方關(guān)系的新格局。二、維護中央權(quán)威“維護中央的權(quán)威”

是指全國各級政權(quán)機關(guān)在統(tǒng)一的國家法制之下，自覺地肯定、服從和接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導與監(jiān)督?！斗謾?quán)的底線》王紹光為什么政令不出國務(wù)院？中央政策大晴天，下到地區(qū)起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人

三、尊重地方利益

這標志著中國最高層領(lǐng)導國家結(jié)構(gòu)管理觀念的深刻變化，即已經(jīng)從簡單地“放權(quán)”，“讓利”，轉(zhuǎn)向了謀求在中央與地方之間建立規(guī)范化的領(lǐng)導與監(jiān)督，分工與協(xié)作關(guān)系。

四、中央與地方權(quán)力劃分的思路問題

基本原則是：適合和需要國家在整體上掌握的權(quán)力，就應(yīng)當由中央政府掌握，適合由地方和基層政府負責的事項，就由政府和基層政府分擔。在縱向間政府關(guān)系上，必須摒棄“每一級都管理所有的事情”，即五級政府之間“職責同構(gòu)”加“條塊分割”的格局。一是黨政機構(gòu)必然是上下“對口”；二是“條條”鉗制“塊塊”；三是上面決策，下面執(zhí)行，上面領(lǐng)導，下面負責，上面負擔重，下面責任多，權(quán)力與責任不對等，出了問題責任難以說清楚。當前，解決中國的中央與地方的關(guān)系這個問題，不能靠簡單強調(diào)中央集權(quán)，也不能靠過度地強調(diào)地方分權(quán)，而是根據(jù)不同層次，不同地方的不同情況，不拘一格，集分并舉，職責異構(gòu)，達到”每一級政府都做特定的事情“的理想狀態(tài)。第二節(jié)實現(xiàn)“兩個積極性”的基本機制

一、法制統(tǒng)一與“二級立法”體制二、“全黨服從中央”與“下級服從上級”三、“條條”管理和“塊塊”管理四、“黨管干部”與“下管一級”五、中央計劃管理與地方經(jīng)濟自主性六、統(tǒng)一財稅管理與分稅制七、民族團結(jié)統(tǒng)一與民族區(qū)域自治八、“一個國家”與“兩種制度”九、黨對軍隊的絕對領(lǐng)導一、法制統(tǒng)一與“二級立法”體制

國家的統(tǒng)一和政權(quán)的集中，必須依靠法制的統(tǒng)一來保障。1979年五屆人大二次會議通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》“八二憲法”肯定和正式確立了“二級立法”體制。

二、“全黨服從中央”與“下級服從上級”

嚴密的黨的領(lǐng)導系統(tǒng)和嚴格的黨的紀律，是黨中央對各中央國家權(quán)力機關(guān)，對地方各級黨的組織進行控制和管理，是中央政令在全國有效地得以貫徹實施的基本保證。用一句話來概括，就是“全黨服從中央”?！跋录壏纳霞墶?，包括了中央領(lǐng)導下的“塊塊”上的、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）之間，中央領(lǐng)導下的“條條”上的各部委與其所管理的下屬機構(gòu)、直屬企業(yè)事業(yè)單位之間的遞次領(lǐng)導與服從的關(guān)系。在“下級服從上級”方面，政治管理和具體領(lǐng)導含義上的服從內(nèi)容要更多一些。

“下級服從上級”是以“全黨服從中央”為基礎(chǔ)和前提的。

三、“條條”管理和“塊塊”管理

與多數(shù)國家“塊塊”實，“條條”虛的情況不同，中國的“條條”和“塊塊”都“掌握中央精神”，部分別通過自己的領(lǐng)導系統(tǒng)把這種中央精神傳達、貫徹到地方和基層。

條塊分割、條塊矛盾四、“黨管干部”與“下管一級”

我國干部任用制度的核心是委任制——上級任免下級。目前，中央對省、自治區(qū)和直轄市一級和中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)部（委）一級的干部實行直接管理，對省、自治區(qū)和直轄市所屬的地區(qū)（地級市）和廳（局、委、辦）一級，中央機關(guān)所屬司（局）一級主要領(lǐng)導干部實行備案管理。從1984年7月開始，我國的干部管理權(quán)限由過去的“下管兩級”改為“下管一級”。

特別是“下管一級”的政策與“差額選舉”的制度結(jié)合之后，地方、基層和群眾對地方主要干部的任用，特別是對副職的任用和各權(quán)力機關(guān)組成人選的確定的實際影響明顯增強。

五、中央計劃管理與地方經(jīng)濟自主性

中國一直采用高度集中的中央指令性計劃體制進行國民經(jīng)濟管理，市場經(jīng)濟時代的宏觀調(diào)控能力也還比較強大。而地方政府作為一級政權(quán)機關(guān)，它們必然會有發(fā)展地方經(jīng)濟實力，形成地方特色經(jīng)濟，為本地群眾謀取福利的愿望。這兩者之間如何有效地進行平衡，很關(guān)鍵。六、統(tǒng)一財政管理與分稅制

分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經(jīng)濟，有效地利用資源，提高經(jīng)濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現(xiàn)財政、稅收上的“兩個積極性”。

七、民族團結(jié)統(tǒng)一與民族區(qū)域自治

民族地區(qū)，是一種特殊的行政區(qū)域，對民族地區(qū)的管理，是政府過程中的一個特殊問題。在這個問題上，也要做到發(fā)揮“兩個積極性”。這就是，經(jīng)過努力要做到既要實現(xiàn)整個中華民族的團結(jié)和統(tǒng)一，又能保證各個少數(shù)民族的特殊性。中國共產(chǎn)黨、中國政府所選擇的具體實現(xiàn)方式，就是民族區(qū)域自治制度。

八、“一個國家”與“兩種制度”

“一國兩制”之中的“一國”，是強調(diào)國家的不可爭辯的統(tǒng)一性，即“一國兩制”是一個統(tǒng)一國家內(nèi)部的兩種不同的制度，實行特殊制度的地方，是統(tǒng)一國家不可分割的組成部分，不能單獨行使國家主權(quán)，以及外交、國防等方面的權(quán)力；國家的主體部分繼續(xù)實行社會主義制度。九、黨對軍隊的絕對領(lǐng)導

黨對軍隊的絕對領(lǐng)導，是維護中央權(quán)威，維護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位，維護國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)的重要力量。

在當代中國，中國共產(chǎn)黨對于國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)各個組成部分都是領(lǐng)導關(guān)系，但是，明確強調(diào)到“絕對領(lǐng)導”這一高度的，只有國家的武裝力量。黨指揮槍（楊繼繩）

中共中央軍事委員會統(tǒng)率全軍。中央軍委主席由黨中央主席兼任。軍委主席對重大問題有最后決定權(quán)。毛澤東對中國歷代的監(jiān)軍制進行了完善，形成了一整套嚴密的監(jiān)軍辦法：一、兵無常帥，帥無常兵。軍官調(diào)動頻繁。上級軍官和下級軍官之間，軍官和戰(zhàn)士之間，不可能建立深厚的私人關(guān)系。二、帶兵的不能調(diào)兵，調(diào)兵的不能帶兵。調(diào)兵權(quán)和帶兵權(quán)分離，使每一支軍隊只能在劃定的駐防范圍內(nèi)活動，不可能進行中央給定以外的軍事行動。三、軍隊調(diào)動由集體決定。中央軍委主席有最后決定權(quán)。四、軍餉和裝備由中央統(tǒng)一供給，軍隊不能就地籌餉。五、駐軍和所在地的地方政權(quán)分離。地方行政長官和軍事長官分離。地方長官沒有軍事實力，只