改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)土地政策的演變與展望

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資料整合：羅張偉王亞飛主講人：羅張偉改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)土地政策的演變與展望目錄一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策

二、中國(guó)土地政策演變的特點(diǎn)四、未來(lái)中國(guó)土地政策的一些預(yù)測(cè)五、針對(duì)當(dāng)前中國(guó)土地政策存在的一些問(wèn)題提出的一些建議三、當(dāng)前中國(guó)土地政策面臨的問(wèn)題一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（一）1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，實(shí)現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)我黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)期。這期間，國(guó)家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定(草案)》。主要內(nèi)容有：不允許無(wú)償調(diào)用和占用生產(chǎn)隊(duì)的勞力、土地、牲畜、機(jī)械、資金；社員自留地是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必要補(bǔ)充部分；繼續(xù)實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)制度；因地制宜搞好農(nóng)田基本建設(shè)；充分利用現(xiàn)有耕地，有計(jì)劃地開(kāi)墾荒地，圍海造田，社隊(duì)所造耕地從收獲之年起，五年不計(jì)征購(gòu)，墾荒、圍海造田要注意生態(tài)平衡，不準(zhǔn)破壞森林、草原、水產(chǎn)資源，不準(zhǔn)妨礙蓄洪泄洪；基本建設(shè)要節(jié)約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運(yùn)用現(xiàn)有大城市力量，逐步建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)；加強(qiáng)黨和政府對(duì)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。

21978年12月22日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例》，共15章60條，簡(jiǎn)稱(chēng)六十條。有關(guān)土地方面的政策規(guī)定有：保護(hù)人民公社各級(jí)所有權(quán)；國(guó)家和集體建設(shè)占用土地，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦理，并盡量不占耕地；農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)；有宜農(nóng)荒地的社隊(duì)，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經(jīng)縣批準(zhǔn)，可以有計(jì)劃的開(kāi)荒；一切宜林荒山、荒地、沙區(qū)，都要有計(jì)劃造林種草，封山育林，擴(kuò)大覆蓋面積；農(nóng)田基本建設(shè)以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認(rèn)真搞好規(guī)劃，有步驟地進(jìn)行統(tǒng)一治理，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田；大力改良土壤，定期進(jìn)行土壤普查，建立土壤檔案，根據(jù)土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。

11979年4月1日，由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家農(nóng)墾總局、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村人民公社開(kāi)荒管理工作的通知》。通知規(guī)定：公社開(kāi)荒應(yīng)當(dāng)采取小片、就近、自辦為主的方針；開(kāi)荒社、隊(duì)一定要種好現(xiàn)有耕地，確保開(kāi)荒種地兩不誤；開(kāi)荒要發(fā)揮自有資金能力；完成當(dāng)年開(kāi)荒任務(wù)后，要登記造冊(cè)上報(bào)驗(yàn)收，不得不報(bào)、少報(bào)或以少報(bào)多。

3一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策41982年9月中共第十二次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)。同年12月4日，修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。該憲法規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，這就形成了我國(guó)法定的土地所有制度。第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來(lái)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標(biāo)志著人民公社開(kāi)始解體。

（一）1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，實(shí)現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)我黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)期。這期間，國(guó)家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策內(nèi)容：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)戶(hù)以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式。其基本特點(diǎn)是在保留集體經(jīng)濟(jì)必要的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的同時(shí)、集體將土地和其他生產(chǎn)資料承包給農(nóng)戶(hù)，承包戶(hù)根據(jù)承包合同規(guī)定的權(quán)限，獨(dú)立作出經(jīng)營(yíng)決策，并在完成國(guó)家和集體任務(wù)的前提下分享經(jīng)營(yíng)成果、一般做法是將土地等按人口或勞動(dòng)力比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。承包戶(hù)和集體經(jīng)濟(jì)組織簽定承包合同。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。演變：第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，其體制特征是人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)制度全面解體，新的以“包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)”為標(biāo)志的家庭經(jīng)營(yíng)體制基本確立。第二階段是大磨合階段（1985.1—1991.12）。這一階段家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中處于一個(gè)劇烈的分化、改組并重新整合的過(guò)程，其體制特征是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，全面轉(zhuǎn)入農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通領(lǐng)域，向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最基本的經(jīng)濟(jì)制度之一——“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度”發(fā)起沖擊。1984年第一次全國(guó)性的“賣(mài)糧難”的出現(xiàn)，宣告家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一重大改革政策的成功。這一時(shí)期，主要是貫徹落實(shí)第一階段的土地政策，且又有所創(chuàng)新。（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制演變：第三階段是大轉(zhuǎn)型階段（1992.1—1996.12）。這一階段是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行軌道并逐漸發(fā)展。鄧小平南巡講話(huà)之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又掀起了一個(gè)新高潮，尤其是黨的十四大的召開(kāi)拉開(kāi)了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帷幕。這一階段的土地政策主要有下述幾條。第四階段是大發(fā)展階段（1997.1至今）。這一階段是指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在初步經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮之后，全面開(kāi)始了第二輪土地承包工作，并向現(xiàn)代市場(chǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這一階段的主要土地政策有下列幾條。實(shí)質(zhì)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的舊的農(nóng)業(yè)耕作模式，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶(hù)為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)耕作模式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的歷史選擇，該種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式(大集體時(shí)期)相比具有較大的進(jìn)步，在改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局的同時(shí)，奠定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和后續(xù)改革的基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為我國(guó)農(nóng)民脫貧起到了重要作用，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，極大地改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，被鄧小平同志譽(yù)為中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”。一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了我國(guó)農(nóng)村舊的經(jīng)營(yíng)管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。第一，就全國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，主要是手工勞動(dòng)，因此不適合大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)，而將經(jīng)營(yíng)的單位劃小到家庭，同這種手工勞動(dòng)的生產(chǎn)水平相適應(yīng)。第二，原來(lái)那種大規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的集體勞動(dòng)（改革前農(nóng)村以生產(chǎn)隊(duì)為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)民評(píng)工記分年終分配）對(duì)每個(gè)人的勞動(dòng)數(shù)量、質(zhì)量很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，因而必然是平均主義的“大鍋飯”，而以家庭為經(jīng)濟(jì)單位可克服干多干少一個(gè)樣的平均主義。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)對(duì)象是動(dòng)物、植物等生命體，勞動(dòng)對(duì)象的這種特性要求勞動(dòng)者有更強(qiáng)的責(zé)任心，以家庭為經(jīng)營(yíng)單位有助于這種要求的實(shí)現(xiàn)。所以，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以蓬勃發(fā)展。缺點(diǎn)：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問(wèn)題：1，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰2，權(quán)力尋租3，農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小4，阻礙土地資源市場(chǎng)配置5，土地承包期限一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（三）城市土地政策改革：國(guó)有土地有償使用制度

1986.6.25六屆人大第十六次會(huì)議頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1988.12.29七屆人大第五次常務(wù)委員會(huì)作出修訂，確立了國(guó)有土地有償使用制度：國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，但國(guó)家在法律規(guī)定范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外；以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)及其他費(fèi)用后，方可使用土地。1998.8.29九屆人大修訂增加了“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院據(jù)此于1999.1.1發(fā)布了《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》。至此，一個(gè)比較完整的國(guó)有土地政策法規(guī)體系初步形成。為了規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為，優(yōu)化土地資源配置，建立公開(kāi)、公平、公正的土地使用制度，2002.5.9國(guó)土資源部發(fā)布11號(hào)令，叫停土地協(xié)議出讓?zhuān)浴罢?、拍、掛”?004.3國(guó)土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)71號(hào)令，要求各地在2004.8.31之前將歷史遺留問(wèn)題處理完畢，此后每寸土地都要以“招、拍、掛”方式出讓?zhuān)@就是所謂的“8·31大限”。

一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（四）土地管理政策的演變土地管理政策是相對(duì)于現(xiàn)行的土地管理體制而言的，它包括農(nóng)村土地管理政策與城市土地管理政策兩大塊。1982年以前的土地管理政策主要是農(nóng)村土地管理政策，1982年以后農(nóng)村、城市土地管理政策兩者開(kāi)始并重發(fā)展。這里重點(diǎn)探討1982年以后的土地管理政策。大致有以下幾個(gè)階段：第一階段是扭轉(zhuǎn)多頭管理階段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地分割、用地部門(mén)分散管理的體制，1982年以后，農(nóng)業(yè)部成立了土地管理局，形成了農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部管理，城市土地由建設(shè)部管理的格局。這一時(shí)期的土地政策主要有：1982年2月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，該條例第3條規(guī)定：“我國(guó)人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國(guó)策”。1983年9月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》，該條例第七章對(duì)場(chǎng)地使用權(quán)及其費(fèi)用的政策問(wèn)題作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。1983年11月19日，針對(duì)一些企事業(yè)單位或個(gè)人非法買(mǎi)賣(mài)租賃土地問(wèn)題，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制止買(mǎi)賣(mài)、租賃土地的通知》，要求“必須堅(jiān)決制止”；1984年12月25日，農(nóng)牧漁業(yè)部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于征用土地費(fèi)用實(shí)行包干使用暫行辦法》，該辦法對(duì)土地征用費(fèi)用包干的有關(guān)政策作了具體規(guī)定。1985年10月5日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《集鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、綜合建設(shè)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了集鎮(zhèn)用地的相關(guān)政策。

一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（四）土地管理政策的演變第二階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理階段（1986.1—1996.12）。幾年來(lái)的實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)土地分割、分散管理的體制極不適應(yīng)我國(guó)耕地資源不足的基本國(guó)情。1986年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了建立城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理新體制的決定。到1996年底，我國(guó)已初步形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)管理體系。這一時(shí)期的土地管理政策是比較多的，主要有：1987年4月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布《耕地占用稅暫行條例》，該條例對(duì)耕地占用稅征收、繳納及使用的政策問(wèn)題作了規(guī)定；1988年7月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，該條例對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用稅的征收、繳納及使用的政策問(wèn)題作了規(guī)定。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例對(duì)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干政策問(wèn)題作了規(guī)定。1994年7月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，該條例對(duì)基本農(nóng)田的劃定、保護(hù)、監(jiān)督等具體政策問(wèn)題作了規(guī)定。第三階段是體制轉(zhuǎn)軌階段（1997.1至今）。隨著改革深化、形勢(shì)發(fā)展，現(xiàn)行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿(mǎn)足加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的需要。在這種情況下，既要改革現(xiàn)行“條塊結(jié)合體制”，又要改變現(xiàn)行滯后實(shí)踐的土地管理政策。這一階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)土資源部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》。此外，還有1997年5月20日國(guó)家土地管理局等發(fā)布的《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》；1998年2月17日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》；1999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》；1999年4月28日國(guó)土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》；2000年1月6日國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)交易的通知》；2000年9月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》；2000年11月8日國(guó)土資源部發(fā)布的《國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》；2000年12月29日國(guó)土資源部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地復(fù)墾項(xiàng)目管理暫行辦法》；2002年4月國(guó)土資源部發(fā)布的《土地資產(chǎn)管理“十五”計(jì)劃綱要》。這里著重介紹三個(gè)政策文件：1997年4月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（亦稱(chēng)中央（97）11號(hào)文件），這是一個(gè)極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內(nèi)容為：加強(qiáng)土地的宏觀(guān)管理；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理；嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地的管理；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的管理；加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查。2000年6月18日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這是一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)小城鎮(zhèn)而制定的土地管理政策。主要內(nèi)容為：發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃，集中用地，做到集約用地和保護(hù)耕地；小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要納入省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃；小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，除法律規(guī)定可以劃撥的以外，一律實(shí)行有償使用。2001年4月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，這是一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)而制定的土地管理政策。主要內(nèi)容為：嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量；嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度；大力推行國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)；加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理；加強(qiáng)地價(jià)管理；規(guī)范土地審批的行政行為。一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地政策（四）土地管理政策的演變1改革開(kāi)放以來(lái)，土地政策發(fā)生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來(lái)越縝密，土地政策的執(zhí)行和監(jiān)督體系越來(lái)越健全。二是土地政策的數(shù)量越來(lái)越多。三是土地政策的質(zhì)量越來(lái)越高。四是土地政策的內(nèi)容越來(lái)越全面。五是土地政策的體系越來(lái)越完善。這些成效對(duì)改革和完善土地所有權(quán)制度及土地管理制度，提高土地的產(chǎn)出率，增加土地稅收發(fā)揮了重要作用。二、中國(guó)土地政策演變的特點(diǎn)2從總體上看，土地政策演變的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是富有創(chuàng)新性。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策就是一個(gè)創(chuàng)新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個(gè)探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓就是一個(gè)借鑒性的政策。3具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是繼續(xù)推行人民公社條件下的土地政策；二是開(kāi)始注意土地合理開(kāi)發(fā)利用政策的制定與執(zhí)行；三是確立了新形勢(shì)下的土地國(guó)家所有和土地集體所有的土地公有制。二、中國(guó)土地政策演變的特點(diǎn)4家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策具有四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是創(chuàng)造性。1978年，安徽鳳陽(yáng)小崗村創(chuàng)造性地發(fā)明了“包產(chǎn)到戶(hù)”的“土辦法”，當(dāng)年就解決了村民的溫飽問(wèn)題。但這個(gè)“包產(chǎn)到戶(hù)”只是局部的、區(qū)域的，而且畢竟還是一個(gè)“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴(lài)國(guó)家的有關(guān)政策文件加以規(guī)范。這一點(diǎn)，1982年中央1號(hào)文件、1983年中央1號(hào)文件和1984年中央1號(hào)文件，對(duì)此進(jìn)行了改造、概括與升華，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策表現(xiàn)出極大的創(chuàng)造性。二是漸進(jìn)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的發(fā)展不是“一插到底”，而是逐步推進(jìn)的。1979年9月，中央初步肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的社會(huì)主義性質(zhì)。至此，“包產(chǎn)到戶(hù)”政策才算成為“正果”。三是階段性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策不是一下子就在全國(guó)推開(kāi)的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進(jìn)行的。在第一輪承包時(shí)，雖然1979年中央就開(kāi)始推進(jìn)“包產(chǎn)到戶(hù)”工作，但真正在全國(guó)推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長(zhǎng)30年。這一工作從1994年初開(kāi)始實(shí)施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒(méi)有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開(kāi)始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無(wú)法讓人接受。中央的家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策分為兩個(gè)階段，一個(gè)為15年，一個(gè)為30年，則順應(yīng)了時(shí)代潮流，也獲得了全社會(huì)的廣泛認(rèn)可。四是帶動(dòng)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的問(wèn)世與實(shí)施，有力地推動(dòng)了土地開(kāi)發(fā)政策、土地利用政策、土地保護(hù)政策、糧食流通政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策等政策的發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策發(fā)展的源動(dòng)力。5土地管理政策具有五個(gè)方面的特點(diǎn)：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區(qū)推行，而后才上升為通行全國(guó)的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產(chǎn)物。三是先國(guó)有再集體。如土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓就是先規(guī)定城鎮(zhèn)國(guó)有土地可以出讓轉(zhuǎn)讓?zhuān)龡l件成熟后再對(duì)集體土地作規(guī)定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規(guī)劃實(shí)施政策、集體土地流轉(zhuǎn)政策就是先試點(diǎn)，然后才向全國(guó)推廣。五是由政策變法規(guī)。如土地基本國(guó)策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。三、當(dāng)前中國(guó)土地政策面臨的問(wèn)題

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前土地政策面臨著六大挑戰(zhàn)：一，農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，國(guó)家壟斷城市土地的一級(jí)市場(chǎng)；二，強(qiáng)制征地和補(bǔ)償措施的不公平性；三，農(nóng)民的土地權(quán)利很弱；四，地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)益以及土地相關(guān)融資的過(guò)度依賴(lài)性；五，降低農(nóng)地流失率的困難；六，土地法律框架的不完整性。具體而言，“8·31大限”后，我國(guó)土地出讓發(fā)生了翻天覆地的變化，但與之同時(shí)，土地市場(chǎng)也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，主要是房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱化不能得到有效控制。一是出現(xiàn)了不少新地王?！?·31大限”后，政府收緊土地供應(yīng)，加強(qiáng)管理力度，以減壓土地供應(yīng)的方式迫使開(kāi)發(fā)商把手中的土地拿出來(lái)開(kāi)發(fā)。這引起了大多數(shù)開(kāi)發(fā)商的抱怨，他們借此宣稱(chēng)土地供應(yīng)量減少，導(dǎo)致市場(chǎng)貨源緊缺，從而不斷提升房?jī)r(jià)。但真實(shí)情況是，開(kāi)發(fā)商手中的土地比政府儲(chǔ)備的開(kāi)發(fā)土地還要多。通過(guò)“招、拍、掛”，土地不斷被大型開(kāi)發(fā)商拍得，各地產(chǎn)生了不少新地王，使土地市場(chǎng)變得更加壟斷。二是樓市不降反漲。當(dāng)初人們對(duì)“8·31”后的樓市充滿(mǎn)信心，認(rèn)為“招、拍、掛”讓土地成本更加透明，開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)也比較明了，樓價(jià)必會(huì)下跌。幾年過(guò)去了，樓價(jià)不但沒(méi)有下降，反而飆升。三是土地市場(chǎng)仍然不夠透明。“8·31”后，土地市場(chǎng)沒(méi)有達(dá)到人們預(yù)期的公正、公開(kāi)和透明，主要原因在于地方政策透明度不高，土地規(guī)劃透明度不夠，許多地方政府基本上沒(méi)有長(zhǎng)期、具體、系統(tǒng)的土地出讓計(jì)劃，而是一年一個(gè)計(jì)劃。

四、未來(lái)中國(guó)土地政策的一些預(yù)測(cè)支持農(nóng)業(yè)部門(mén)的發(fā)展，包括對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過(guò)建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系等來(lái)支持人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)；促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門(mén)的發(fā)展，其措施是，在一個(gè)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┩恋?；為政府尤其是各?jí)地方政府提供財(cái)政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；促進(jìn)利用土地作為抵押來(lái)獲得資本，以增加金融體系成長(zhǎng)中的備用資產(chǎn)蓄水池；支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場(chǎng)導(dǎo)向背景下的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境；增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地?fù)碛姓叩臋?quán)利越來(lái)越有保障。五、針對(duì)當(dāng)前中國(guó)土地政策存在的一些問(wèn)題提出的一些建議（一）、界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致。1.評(píng)估檢驗(yàn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的可行性。2.評(píng)估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時(shí)，由集體擁有者直接供地的方法。3.加強(qiáng)法制管理，以更好地保護(hù)農(nóng)村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當(dāng)行為的侵害。4.賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)。5.發(fā)展有效、準(zhǔn)確、可行的針對(duì)所有土地權(quán)利(包括農(nóng)民土地權(quán)利)的登記體系。6.評(píng)估和嘗試賦予城市不動(dòng)產(chǎn)擁有者穩(wěn)定的、市